Опыт правового регулирования повышения эффективности государственной службы Королевства Нидерландов1

УДК 341:35.08
 
А.И. ВАСИЛЕНКО,
 доктор исторических наук, профессор кафедры государственно-правовых дисциплин Финансовой академии при Правительстве РФ
 
Голландская система государственной службы отличается от российской в первую очередь механизмом формирования. Система государственной службы Королевства Нидерландов формировалась на протяжении длительного исторического периода, и ее становление происходило по схеме «снизу вверх», т. е. путем делегирования государственным органам определенных функций и полномочий на защиту общественных интересов и оказание услуг. При этом органы местного самоуправления в системе государственного управления Голландии занимают достаточно значительное место. В центральное правительство Нидерландов входит 13 министерств, и это число уже много лет остается неизменным. В соответствии с Актом о государственной службе 1929 года, голландский государственный служащий — это лицо, назначенное на должность государственной службы. 
 
. Однако на практике понятие «государственная служба» в общих чертах эквивалентно термину «государственный сектор». Все виды деятельности, а также персонал, которые финансируются из средств государственного казначейства, включая как государственную службу в ее классическом понимании (штат органов государственного управления, отвечающих за разработку и реализацию государственной политики), так и «дотируемый сектор» (школы, больницы), относятся к сфере государственной службы. В настоящее время общая численность государственных служащих Королевства Нидерландов составляет 116 тыс. человек. Система государственных органов включает три уровня:
— уровень стратегической работы (отраслевые министерства в г. Гааге);
— уровень исполнительной работы (налоговая служба, исполнение приговоров, исполнительная служба на транспорте);
— надзор над исполнением решений.
В Акте о государственной службе изложены самые общие принципы регулирования правового положения государственных служащих, независимо от уровня государственного управления. Каждое правительство, каждая провинция, каждое муниципальное образование и даже общественные комитеты могут издавать собственные регламенты и правила для государственных служащих. В 1955 году в государстве было создано Бюро по вопросам высшего звена государственной службы при Министерстве внутренних дел (МВД). Задача Бюро заключается в том, чтобы гарантировать высокие стандарты профессионализма, добросовестности, качества исполнения и единство подходов в центральном секторе государственной службы.
В настоящий период Государственное управление государственной службы регулирует деятельность государственных служащих, чьи оклады соответствуют пяти высшим разрядам: генеральных секретарей, генеральных директоров и директоров трех главных директоратов, а также менеджеров центрального правительства. Такой принцип организации управления нацелен на повышение мобильности государственных служащих высшего звена, реализацию в данной группе служащих политики повышения квалификации руководящих кадров и в результате — на возможность эффективного управления качеством их деятельности в долгосрочной перспективе.
Государственные служащие высшего звена являются сотрудниками МВД и при решении вопроса о назначении на конкретную должность в другое министерство прикомандировываются к такому министерству. Следовательно, их выдвижение и продвижение по службе осуществляется в централизованном порядке и организуется МВД, в компетенцию которого входит координация вопросов прохождения государственной службы в Королевстве Нидерландов.
Подобная практика была введена в 1995 году и предполагает независимое от различных министерств функционирование в МВД 900 штатных должностей высших государственных служащих и 70 топ-менеджеров. Все они являются служащими МВД и реализуют государственную политику в различных сферах государственной деятельности. МВД назначает на 5—7 лет менеджеров в конкретные министерства. Даже топ-менеджером возможно стать лишь на конкурсной основе. По принятой в Нидерландах технологии подбора менеджеров высокого уровня создаются специальные комиссии, отбирающие трех кандидатов на каждую должность. Затем руководитель определенного министерства выбирает одного из этих кандидатов. Министр внутренних дел утверждает предложенного кандидата и выносит данную кандидатуру на одобрение Кабинета министров.
Общие нормы служебного поведения госслужащих регулируются гражданским кодексом страны. Кроме того, их права и обязанности определяются коллективными трудовыми соглашениями, заключаемыми между организациями-нанимателями и профсоюзами по отдельным отраслям трудовой деятельности. Большинство коллективных соглашений обязательно к применению для всех работодателей и трудящихся той или иной отрасли. Для оценки действий работодателей и трудящихся гражданское законодательство Нидерландов использует принцип континентального права, известный как «соблюдение установленного порядка». Более четкое определение данного понятия оставлено на усмотрение судебной системы государства, интерпретирующей его в рамках многочисленных случаев прецедентного права.
В Голландии гражданские служащие не являются «наемными работниками» в правовом смысле данного термина. Вместо найма по двустороннему контракту производится назначение граждан на должности, осуществляемое в одностороннем порядке главой того или иного министерства. Вследствие того что трудовой договор как таковой отсутствует, это означает невозможность применения гражданского кодекса в отношении трудовых отношений на гражданской службе. В этой связи правовое поле государственной гражданской службы не подпадает под действие «стандартных» законов: права и обязанности гражданских служащих определяются общим Регламентом государственной гражданской службы (далее — Регламент госслужбы). Хотя между работодателем и профессиональными союзами не заключаются коллективные договоры в традиционном виде, однако переговоры между ними проводятся. Результаты переговоров оформляются в виде соответствующих положений Регламента госслужбы. При этом система гражданской службы пытается следовать тенденциям рынка труда (гражданские служащие составляют около 10% активного трудоспособного населения страны): во время проведения переговоров о внесении изменений в гражданский кодекс или в коллективные договоры частного сектора экономики стороны, выступающие от лица гражданских служащих, пытаются добиться внесения соответствующих изменений в Регламент госслужбы (так, недавно в законодательство, регулирующее заключение и исполнение трудовых договоров, были внесены изменения, сделанные на основании соответствующего изменения гражданского кодекса).
Около 10 лет назад существовавшая ранее продолжительное время централизованная система коллективного договора, действовавшая в отношении всех государственных служащих, была заменена дифференциальной системой. Коллективные договоры (в специфической для государственной службы форме) теперь обсуждаются отдельно для каждой из 8 ветвей государственной службы (полиция, судебная система, преподавательский состав государственных учебных заведений, армия, система водных сооружений, муниципальная, региональная и общенациональная гражданская служба). Соответственно каждая из перечисленных ветвей имеет собственный регламент, первоначально представлявший собой копию существовавшего прежде общенационального Регламента госслужбы, но с течением времени претерпевший значительные изменения на основе переговорных процессов, проводящихся с целью обсуждения коллективных договоров внутри отдельных ветвей госслужбы.
Поведение работников всех министерств и ведомств регулируется отраслевыми коллективными соглашениями и соответствующими положениями Регламента госслужбы. Система денежного содержания регулируется отдельным регламентом. Данные вопросы являются предметом переговоров между МВД, выступающим в качестве представителя централизованного работодателя, и четырьмя профсоюзами гражданских служащих страны. Регламент госслужбы — это положение, состоящее исключительно из определений прав и обязанностей служащего и работодателя. Регламент госслужбы подписывается министром внутренних дел и имеет статус правового документа, выше которого только законодательный акт. Для дальнейшего уточнения или внесения изменений в Регламент госслужбы МВД прибегает к разработке нормативных документов, относящихся к тому или иному положению Регламента. Данные нормативные документы обязательны к исполнению всеми министерствами и ведомствами государства. В дополнение к этому министерства и ведомства могут разрабатывать собственные нормативные документы, при условии что они не противоречат положениям нормативных документов, разработанных МВД.
Перечень дисциплинарных наказаний, применяемых непосредственным начальником гражданского служащего, определяется ст. 81 Регламента госслужбы и выглядит следующим образом:
— выговор;
— дополнительная работа без оплаты или с уменьшенной оплатой труда;
— сокращение продолжительности ежегодного отпуска;
— денежный штраф;
— ряд мер, касающихся денежного содержания, как то: сокращение, временная приостановка выплат, удержания, изменение составляющих денежного содержания;
— перевод на другую работу;
— временное отстранение от исполнения обязанностей;
— увольнение.
При определении факта должностного нарушения государственными служащими следует учитывать, что должностные нарушения в Нидерландах подразделяются на три категории: уголовные преступления, нарушения протокола, ненормативное поведение.
Уголовные преступления. Лица, совершившие в прошлом уголовные преступления, к государственной гражданской службе не допускаются. Каждый кандидат проходит соответствующую проверку, проводить которую потенциальный работодатель имеет право на основании ст. 9 Регламента госслужбы. Характер проверки зависит от должности, на которую назначается лицо, либо от соответствующих внутриведомственных положений. Ряд должностей требуют высокой степени конфиденциальности, их перечень находится в ведении МВД и дает право работодателю на дополнительные меры по проверке кандидата (данные спецслужб, неофициальные материалы МВД). При этом министерства и ведомства самостоятельно определяют уровень проверки в каждом отдельном случае.
Действия уголовного характера со стороны гражданского служащего, как и со стороны любого другого гражданина Нидерландов, подпадают под действие уголовного кодекса. По своему определению такие действия являются должностными нарушениями, но при этом доводятся до сведения органов правопорядка.
Под определение уголовных преступлений подпадают следующие действия: коррупция, мошенничество, хищения, контрабанда, насильственные действия.
Независимо от наличия состава преступления в действиях служащего и возможного уголовного наказания, работодатель может дополнительно применить дисциплинарное взыскание, поскольку речь идет и о совершении должностного проступка. Как правило, совершение уголовно наказуемого действия влечет за собой увольнение с гражданской службы, особенно когда речь идет о действии, непосредственным образом связанном с выполнением служащим своей работы. При этом действия, не связанные с выполнением служащим своей работы, могут стать предметом дисциплинарных санкций. Предполагается, что кандидаты на замещение должностей государственной гражданской службы не только не имеют приводов и судимостей, но и в дальнейшем будут примерными членами общества.
Нарушения протокола. Под протоколом в данном случае понимаются соответствующие положения Регламента госслужбы, а также всей нормативно-правовой системы, регулирующей деятельность работников того или иного министерства или ведомства, как то: регламенты, кодексы поведения и циркуляры. В ряде министерств разработаны собственные протоколы добросовестного поведения, дополнившие определение примерного служебного поведения. К нарушениям протокола относятся: несанкционированные контакты, несанкционированная внеслужебная деятельность, несанкционированное отсутствие на рабочем месте, несанкционированное принятие подарков; действия, относящиеся к ст. 80 Регламента госслужбы.
В отношении гражданских служащих могут применяться различные правила и положения, в зависимости от их ведомственной принадлежности и в ряде случаев от занимаемой должности. Обычно нормы поведения и возможные дисциплинарные наказания устанавливаются внутриведомственными положениями и регламентами. Статья 62 Регламента госслужбы определяет, что служащий обязан информировать о любой внеслужебной деятельности, которая может тем или иным образом иметь отношение к его работе. Каждое министерство и ведомство разработало положения, позволяющие осуществлять контроль над внеслужебной деятельностью и определяющие перечень разрешенных и неразрешенных видов такой деятельности. Служащие ежегодно заполняют соответствующие анкеты. В случае, когда внеслужебная деятельность подпадает под определение запрещенного вида деятельности, служащему необходимо отказаться от нее, иначе он будет подвергнут дисциплинарному наказанию (например, переведен на другую работу или уволен). Нормами служебного поведения запрещается также принимать подарки, стоимость которых превышает 50 евро.
Ненормативное поведение. Наконец, еще одна категория действий, относимая к неправомерному поведению и не подпадающая под действие регламентов и протоколов, поскольку по своей природе оставляет место для интерпретации уполномоченными лицами. К данным действиям, в частности, относятся: сексуальные домогательства, угрозы, предоставление ложных сведений, злоупотребление государственной собственностью.
Выбор дисциплинарных мер по каждому из таких нарушений зависит от его тяжести. Что касается сексуальных домогательств, расследованием данных случаев занимаются специальные комиссии.
Одна из целей реформы государственной службы в Нидерландах — изменение функций государства и введение оплаты по результатам для более точной направленности работы государственных служащих. Инициаторы реформы исходят из того, что если в деятельности коммерческой компании нет результата, т. е. нет прибыли, то это непосредственно сказывается на оплате труда персонала. А на государственной службе оплата почти полностью зависит от занимаемой должности и очень мало — от результата деятельности.
По результатам специальных исследований, оплата труда в публичной сфере на 95% зависит от должности чиновника. Для многих государственных служащих стабильность заработной платы и положения продолжают оставаться господствующими при выборе мотивов поведения на службе.
Таким образом, в настоящее время требуется новый тип государственного служащего с иным уровнем компетентности.
Исследования ряда ученых Голландии показали, что оплата по результатам эффективна, если является частью более широкой системы управления по результатам. В основе такой системы лежит определение цели служебной деятельности государственного служащего в его годовом плане в соответствии с целью соответствующего органа власти. При этом служащий должен иметь возможность влиять на достижение цели, а результаты его деятельности должны быть измеримы. Оплата по результатам может повысить мотивацию сотрудника, особенно если достигается баланс между заинтересованным отношением сотрудника к выполняемой работе и ее полезностью для общества. Особое внимание при этом обращается на культуру управления. Если нет соответствующей культуры управления, то не будет и результата. Необходимо обучение сотрудников. Оплата по результатам — инструмент, и им надо уметь пользоваться. Кроме того, многие голландские специалисты подчеркивают, что для повышения эффективности государственной службы важно наличие общей политики управления по результатам. Более того, сама система такого управления не всегда напрямую дает соответствующие результаты, нередко она в большей степени формирует управленческую культуру государственных служащих. Определять результаты деятельности государственных служащих и государственных органов возможно на разных этапах: на этапе ввода в деятельность; на стадии осуществления процесса; при наличии результата; на уровне глобального эффекта.
Для обоснования системы и оценки эффективности деятельности государственной службы в Нидерландах используются следующие инструменты: научные исследования и научная литература; анализ нормативных правовых актов; подробные и даже пространные интервью и социологические исследования.
С целью достижения результатов деятельности государственных органов и служащих в Нидерландах активно используется система договоров министерств с подчиненными (как самого общего характера, так и весьма жестких).
Регламент госслужбы представляет собой совокупность коллективных договоров. Для государственных служащих высшего звена существует дополнительная правовая регламентация. На современном этапе в Нидерландах каждое министерство разработало свою систему оценки результативности деятельности государственных служащих и органов власти. При этом если рассмотреть итоги собеседования с государственными служащими по завершении первого этапа внедрения системы оценки труда по результатам деятельности, то 33% оказались не удовлетворены собеседованием, а 33% остались, напротив, довольны; мнения остальных респондентов не столь явно выражены.
Главная проблема, которая возникает при введении новой системы оценки деятельности, — четкое определение тех результатов, которых ожидают руководители (менеджеры) от своих подчиненных. С другой стороны, важен вопрос соотнесения достигнутого государственным служащим определенного статуса с его конкретным вкладом в работу государственного органа и выполнением своих обязанностей. На сегодня в Нидерландах 67% сотрудников государственной службы работают на высшем уровне своего ранга, при этом создается такая ситуация, что дальше этим сотрудникам в рамках своего ранга расти некуда, необходимо повышать ранг.
Заслуживает внимания и изучения конкретный опыт реального применения разработанной в рамках Министерства транспорта и управления водными системами Голландии (далее — Министерство транспорта) системы критериев оценки результативности деятельности. Исходными положениями для функционирования данного министерства являются, с учетом современных подходов к менеджменту, его миссии. Основные миссии следующие: долгосрочная защита территории Голландии от воды; обеспечение морского и воздушного хозяйства и перевозок.
Основными аспектами деятельности Министерства транспорта являются: координация вопросов в области водного хозяйства и транспорта, обеспечение долгосрочной защиты территории государства от воды и обеспечение безопасности при стихийных бедствиях (наводнениях). Стратегическая политика министерства основана на следующем девизе: «Мы знаем воду и стремимся вперед во всех связях». Каждый государственный орган, как правило, определяет свой лозунг, если в его деятельности, как и в деятельности Министерства транспорта, используются такие же принципы организации управления, как и в коммерческих организациях.
Представленная система управления Министерства транспорта аналогична системам других 12 министерств Королевства Нидерландов. Каждое министерство обладает относительной автономностью и самостоятельностью. Это означает, что министерства могут осуществлять подбор сотрудников (набор кадров) согласно своим процедурам найма, за исключением государственных должностей высшего звена, согласие на назначение которых, как было отмечено выше, дается министром внутренних дел. Министерство возглавляет министр, определяющий стратегию деятельности министерства. Должности министра и его заместителей не относятся к должностям государственной службы и являются политическими.
Руководство деятельностью министерства осуществляет генеральный секретарь. Занимаемая им должность, а также должности его заместителей являются должностями государственной службы высшего звена.
Государственная служба министерства строго формализована — его деятельность определяется на основе договора, предметом которого выступает результативность. Договоры о результативности заключаются между министром и генеральным секретарем, между министерством и его структурными подразделениями. Кроме того, такие договоры заключаются и с отдельными государственными служащими. Каждый государственный служащий работает также на основе должностных профилей и индивидуальных годовых планов, итоги выполнения которых подводятся регулярно. Оценивает результативность работы государственного служащего, как правило, его руководитель.
Если еще 5 лет назад вся система оценки труда в Министерстве транспорта основывалась на анализе достигнутых целей и задач органом или структурным подразделением, то сейчас здесь осуществлен переход на оценку результатов и эффективности профессиональной деятельности государственных служащих, а также оплаты их труда в зависимости от полученных показателей.
В ходе проводимой реформы оценки деятельности по результативности были проанализированы типовые инструкции государственных служащих Министерства транспорта, что  позволило разделить их на 6 самостоятельных подгрупп, сократив тем самым должностные профили с 5 тыс. до 22 единиц.
Группировка типовых инструкций проводилась по следующим направлениям определения результата: результат на внешний мир (результат, направленный на потребителей); результат в отношении кадровой политики; результат хозяйствования и финансовой деятельности; результат обучения и улучшения (новаторство).
Разработанные показатели результативности профессиональной деятельности государственных служащих, излагаемые в должностных профилях, охватывают:
— показатели, непосредственно связанные с результатом, а не критерии, обусловленные  целями и задачами деятельности органа или структурного подразделения, а также с описанием процесса деятельности государственного служащего;
— показатели, измеряющие как количественный, так и качественный результат;
— обоснованные показатели, т. е. показатели, на которые может повлиять государственный служащий.
В должностных профилях описывается две ситуации: что достигается государственным служащим и как это достигается. Понятием «что достигается» охватываются цели должности, результаты, которые должны быть достигнуты, показатели результативности, которые связаны с системой нормирования, а понятием «как достигается» — показатели поведения государственного служащего на основании должностной компетенции.
Таким образом, должностные профили в Нидерландах структурно построены в следующем порядке:
— достигаемый государственным служащим результат;
— показатели результативности государственного служащего;
— компетенция (способности) государственного служащего;
— степень сложности работы государственного служащего.
Степень сложности работы оценивается с помощью системы баллов, определяющих ранг. Таким образом, введение должностных профилей позволило внедрить в Министерстве транспорта шкалу оценки должностей — шкалу степени сложности работы (шкалу рангов), градация которой производится по 14 аспектам (параметрам). Эта шкала отделяет ранги через систему баллов (4—5 баллов между рангами). Оценка степени сложности работы основана на методе контроля.
Предложенная система оценки результативности, как показывает анализ, влечет за собой необходимость обучения основам методологии и методики новой системы специалистов отдела кадров, менеджеров (руководителей); требует совершенствования процесса коммуникации (правил и процедур), а также постоянной проверки на центральном уровне основополагающих моментов.
В настоящее время в государственной службе Голландии входит в практический оборот понятие «система вознаграждения, ориентированная на результат» (далее — СВОР). По мнению ряда специалистов, одной из основных целей введения системы вознаграждения государ-ственных служащих по результатам является не столько повышение качества обслуживания населения, улучшение отношений с пользователями, сколько необходимость сокращения бюджетных расходов. При этом важно понять, что для того, чтобы добиться установления вознаграждения для государственных служащих в размере хотя бы 15%, необходимо изыскать эти средства.
Вместе с тем введение СВОР — достаточно популярная политическая мера, которая в Голландии получила поддержку значительного числа политиков. Неоднократно отмечалось, что СВОР ведет не только к большей результативности работы государственных служащих, но и к большей открытости их деятельности, прозрачности информации о результатах их труда и в конечном счете к изменению культуры организации государственной службы.
Вместе с тем создание системы СВОР может быть связано, на наш взгляд, с целым рядом трудностей, к которым можно отнести:
— отсутствие четкой последовательной системы оценки результативности;
— общее стремление начальников к завышению оценки работы своих подразделений и себя лично;
— формирование слишком сложных показателей эффективности и результативности, что ведет к значительной бюрократизации процесса оценки;
— сочетание как «жестких», так и «мягких» показателей при отсутствии системы определения их значимости;
— высокая значимость личного фактора, поскольку все решения принимаются в результате собеседования начальника с сотрудником, что обусловливает субъективизм в оценках.
СВОР предполагает не только достижение государственными служащими определенных показателей, но и формирование общей их направленности на личное развитие, что, в частности, предусматривается подготовкой ежегодных индивидуальных планов личного развития.
Введение СВОР означает также изменение подхода к стабильности государственной службы, которая перестает быть чем-то постоянным и не связанным с конечным итогом деятельности; в результате формирования системы показателей государственный служащий может спланировать свою карьеру в государственном органе, как это принято в коммерческих организациях.
Еще одним важным аспектом при введении СВОР является серьезная децентрализация кадровой работы, значительная часть которой переходит в компетенцию руководителей подразделений. Хотя и здесь таится серьезная проблема, обусловленная отсутствием у менеджеров навыков кадровой работы.
Анализ реформы в Голландии и в странах Европы по введению системы оценки результативности свидетельствует о дефиците данных о реальном воздействии, реальной эффективности нововведений. Однако ясно, что к старой системе в этих странах возвращаться не хотят, стремятся ввести новую систему, потому что опыт старой весьма негативный.
Многие специалисты постепенно приходят к выводу о необходимости замены качественных показателей количественными, не связанными с личностью самого сотрудника (интеллект, интеллигентность и т. п.). Механизм СВОР с позиции результативности оценивается с учетом заранее оговоренных целей. Однако сложности возникают в тех областях, где результат подвержен сильному влиянию внешних факторов (МВД, политика, юстиция, пожарная охрана).
На основании проведенного нами исследования следует сделать вывод о том, что заслуживает внимания и внедрения опыт Нидерландов в подборе и управлении высшими менеджерами государственной службы одним государственным органом.
По нашему мнению, следует подумать и о том, что система оценки результативности влечет за собой необходимость обучения основам методологии и методики новой сформированной системы специалистов отдела кадров, менеджеров (руководителей), требует совершенствования процесса коммуникации (правил и процедур), а также постоянной проверки на центральном уровне основополагающих моментов. Эти обеспечивающие результат нововведения вопросы также требуют заблаговременного решения.
 
Библиография
1 В данной статье приводятся материалы, полученные автором в ходе работы в государственных органах Королевства Нидерландов в период с 6 по 14 августа 2006 г.