Организационно-правовая регламентация взаимодействия органов внутренних дел и институтов гражданского общества России в борьбе с коррупцией

УДК 343.9:328.185

Страницы в журнале: 124-129

С.М. Тохтарбаева,

соискатель Российского университета дружбы народов, подполковник полиции Россия, Москва svetlanat@autorambler.ru

Анализируется современное состояние нормативно-правового и организационного обеспечения взаимодействия органов внутренних дел Российской Федерации и институтов гражданского общества России в сфере противодействия коррупции. Рассматриваются основные формы взаимодействия органов внутренних дел и гражданского общества по предупреждению коррупции, выявлению и пресечению коррупционных правонарушений, минимизации их негативных последствий; предложены пути дальнейшего совершенствования данного сотрудничества.

Ключевые слова: коррупция, борьба с коррупцией, гражданское общество, Национальная стратегия противодействия коррупции.

Федеральный закон от 25.12.2008 № 273-ФЗ «О противодействии коррупции» (далее — Закон о противодействии коррупции) в п. 2 ст. 1 определяет понятие «противодействие коррупции» как деятельность федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, институтов гражданского общества, организаций и физических лиц в пределах их полномочий:

а) по предупреждению коррупции, в том числе по выявлению и последующему устранению причин коррупции (профилактика коррупции);

б) по выявлению, предупреждению, пресечению, раскрытию и расследованию коррупционных правонарушений (борьба с коррупцией);

в) по минимизации и (или) ликвидации последствий коррупционных правонарушений [3]. Данная деятельность основывается на ряде принципов, в том числе сотрудничества государства с институтами гражданского общества.

В соответствии со ст. 4 и п. 2 ст. 7 Закона о противодействии коррупции органы государственной власти и управления, в первую очередь правоохранительные органы, в пределах своих полномочий могут предусматривать меры, направленные на противодействие коррупции, и создавать механизмы взаимодействия с гражданами и институтами гражданского общества. Особо нуждаются в специальном правовом регулировании и дополнительных мерах противодействия коррупции ОВД, что обусловлено спецификой их деятельности и тесным взаимодействием с населением. Как справедливо отмечает А.М. Цирин, «правоохранительные органы не могут осуществлять всеобъемлющий контроль общественных отношений на предмет их коррупциогенности. Именно гражданское общество в целом и его отдельные институты должны принимать участие в данном процессе. Информация, полученная от граждан и организаций, поможет оперативно пресекать имеющиеся коррупционные практики и не допускать их дальнейшего существования, что в конечном итоге позволит понизить уровень системной коррупции до коррупции единичной» [11].

Среди основных направлений реализации Национальной стратегии противодействия коррупции (далее — Национальная стратегия) [1] особое место занимает обеспечение участия институтов гражданского общества в противодействии коррупции. При этом институты гражданского общества, организации и физические лица являются субъектами реализации Национальной стратегии наряду с органами государственной власти, иными государственными органами, органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Кроме того, вовлеченность в работу по противодействию коррупции политических партий, общественных объединений и других институтов гражданского общества — обязательный элемент механизма реализации Национальной стратегии.

В российском антикоррупционном законодательстве сотрудничество органов государственной власти, в частности ОВД, с институтами гражданского общества возведено в ранг основного принципа осуществления деятельности по противодействию коррупции. Как следует из п. 2 ст. 1 Закона о противодействии коррупции, указанный вид взаимодействия распространяется на все этапы (стадии) противодействия коррупции: а) предупреждение и профилактика коррупции; б) борьба с коррупцией (выявление, предупреждение, пресечение, раскрытие и расследование коррупционных правонарушений); в) минимизация и (или) ликвидация последствий коррупционных правонарушений.

Данные положения Закона о противодействии коррупции имеют принципиальное значение, ибо их реализация предполагает активное участие во взаимодействии с институтами гражданского общества практически всех подразделений ОВД, а не только тех из них, которые наделены правом осуществления оперативно-розыскной деятельности по фактам коррупционных правонарушений и преступлений. При этом следует отметить самостоятельное значение в системе ОВД подразделений полиции, которые уполномочены непосредственно контактировать с гражданами.

Полицейские подразделения имеют прямые, максимально разнообразные и частые контакты с населением. Благодаря действующей инфраструктуре ОВД представители институтов гражданского общества и граждане имеют возможность оперативного обращения в полицию, а сотрудники полиции, в свою очередь, — оперативного реагирования на информацию о происходящих событиях на подведомственной территории. Именно полиция является наиболее доступным для граждан правоохранительным институтом в системе государственных органов, отвечающих за их безопасность, защиту законных интересов и прав. Не случайно полиции отводится особая роль во взаимодействии с представителями гражданского общества и гражданами.

Исходя из приведенного в ст. 6 Закона о противодействии коррупции перечня основных мер по профилактике коррупции, следующим этапом после формирования в обществе нетерпимости к коррупционному поведению значится антикоррупционная экспертиза правовых актов и их проектов.

Федеральный закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов» [6] устанавливает правовые и организационные основы антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. Важными для нашего анализа являются предусмотренные данным законом ряд новелл: независимую экспертизу проектов нормативных правовых актов могут проводить общественные организации и граждане; заключение независимой общественной экспертизы носит рекомендательный характер, но подлежит обязательному рассмотрению.

Ведомственным нормативным актом, определяющим организацию проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе Министерства внутренних дел РФ, является Положение об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России (утв. приказом МВД России от 24.02.2012 № 120 [7]).

В связи с тем, что внутриведомственное методическое обеспечение данного вида деятельности отсутствует, МВД России руководствуется Методическими рекомендациями «Организация в федеральных органах исполнительной власти антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов» [10], одобренными президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции.

Организационный механизм такого взаимодействия предполагает раскрытие информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения на специально разработанном для этого интернет-ресурсе (www.regulation.gov.ru); ранее (до 15 апреля 2013 г.) — на официальном сайте МВД России (www.mvd.ru). Размещению в сети Интернет подлежат уведомления о подготовке проектов нормативных правовых актов, их проекты с пояснительной запиской о последствиях реализации предлагаемых решений, информация о сроках и результатах их общественного обсуждения, а также паспорта этих документов, в которых приводятся сведения о разработке проекта.

К общественному обсуждению привлекаются «органы и организации, целью деятельности которых является защита и представление интересов потенциальных участников общественных отношений, на которые направлено правовое регулирование проекта нормативного правового акта» [2]. В число данных органов и организаций входят Общественная палата РФ, общественный совет при МВД России, иные организации, которые целесообразно привлекать к общественному обсуждению.

В целях своевременного оповещения о начале общественного обсуждения одновременно с размещением на официальном интернет-ресурсе сведений о проекте нормативного правового акта в вышеупомянутые органы и организации направляется необходимая информация (полный электронный адрес интернет-ресурса, на котором размещен проект документа, сроки и наиболее удобный способ представления замечаний, предложений).

Предложения, поступившие в установленный срок, подлежат обязательному рассмотрению с последующим размещением на сайте с указанием позиции МВД России по каждому из них. Повторное общественное обсуждение проводится в случае существенного изменения текста проекта документа в ходе его доработки и устранения замечаний.

Таким образом, суть общественного обсуждения проектов нормативных правовых актов заключается в самостоятельном проведении неаккредитованными институтами гражданского общества, независимыми экспертами и гражданами антикоррупционного анализа и оценки проектов нормативных правовых актов на коррупциогенность.

Важно отметить, что общественное обсуждение проекта нормативного правового акта является обязательным условием, которое должно быть соблюдено до направления документа на согласование с заинтересованными федеральными органами исполнительной власти (Министерством юстиции РФ, Министерством экономического развития РФ, Министерством финансов РФ), и предшествует одной из основных мер профилактики коррупции — антикоррупционной экспертизе [3].

Одним из основных принципов проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов является сотрудничество федеральных органов исполнительной власти, иных государственных органов и организаций, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также их должностных лиц с институтами гражданского общества [6].

Проекты нормативных правовых актов МВД России до их подписания подлежат обязательному согласованию с Договорно-правовым департаментом (ДПД) МВД России.

По проектам нормативных правовых актов МВД России, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер, проводится антикоррупционная экспертиза в соответствии с Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (утв. постановлением Правительства РФ от 26.02.2010 № 96) [5].

Подготовленный проект акта также проходит общественное обсуждение – в соответствии с Правилами раскрытия информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения [9].

В работе центрального аппарата МВД России сложилась практика обеспечения размещения подразделениями — разработчиками проектов нормативных правовых актов (за исключением содержащих сведения, составляющие государственную тайну, или сведения конфиденциального характера) в течение рабочего дня, соответствующего дню направления их на правовую экспертизу в ДПД МВД России, через Управление общественных связей (УОС) МВД России на отдельной странице официального сайта Министерства в сети Интернет для проведения инициативной независимой антикоррупционной экспертизы. Помимо проекта нормативного правового акта на официальном интернет-ресурсе МВД России размещается информация о сроках проведения независимой антикоррупционной экспертизы, датах начала и окончания приема экспертных заключений, подразделении — головном исполнителе данного документа, способах направления экспертных заключений (указываются почтовый адрес, контактные телефоны ответственного должностного лица, адрес электронной почты).

К субъектам независимой антикоррупционной экспертизы предъявляется определенные требования. Во-первых, это аккредитация в порядке, установленном Минюстом России. Во-вторых, при выявлении коррупциогенных факторов в проекте документа экспертное заключение обязательно должно содержать конкретные предложения о способах их устранения. При соблюдении данных условий представленное независимым экспертом заключение рассматривается подразделением МВД России, ответственным за разработку данного нормативного акта, и в 30-дневный срок эксперту направляется мотивированный ответ.

Как показывают результаты социологических исследований, проведенных автором, а также анализ заключений по результатам независимой антикоррупционной экспертизы, необходимо принятие комплекса мер по активизации взаимодействия ОВД с институтами гражданского общества при проведении антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов. По нашему мнению, помимо использования возможностей информационно-телекоммуникационной сети Интернет целесообразно внедрение других форм работы, например:

— создание рабочих групп и комиссий для проведения независимой антикоррупционной экспертизы отдельных проектов наиболее важных нормативных правовых актов, затрагивающих права, свободы и обязанности человека и гражданина, устанавливающих правовой статус организаций или имеющих межведомственный характер;

— информирование субъектами независимой антикоррупционной экспертизы ДПД МВД России о выявленных коррупциогенных факторах, устранение которых не относится к компетенции данных субъектов (в частности, по результатам мониторинга применения нормативных правовых актов и иных действующих документов МВД России);

— привлечение к участию в независимой антикоррупционной экспертизе неаккредитованных институтов гражданского общества и граждан, не получивших официального статуса независимых экспертов, что будет являться формой реализации прав граждан, закрепленных в Конституции РФ (права на доступ к информации, права на участие в управлении делами государства, права на обращения в государственные органы), а также принципов антикоррупционного законодательства — публичности и открытости деятельности государственных органов, сотрудничества с институтами гражданского общества.

В соответствии с ч. 7 ст. 9 Федерального закона от 07.02.2011 № 3-ФЗ «О полиции» при федеральном органе исполнительной власти в сфере внутренних дел и территориальных органах образуются общественные советы.

Создание Общественного совета при МВД России проходило в период первого этапа реформирования ведомства и находилось под пристальным вниманием как высших органов государственной власти, так и широких кругов общественности. В результате он стал первым общественным советом при федеральном органе исполнительной власти, положение о котором утверждено Главой государства [8].

Возложенные на общественные советы задачи по своей сути  являются основными направлениями взаимодействия ОВД с гражданами, общественными объединениями и организациями, среди них и осуществление общественной экспертизы проектов федеральных законов и иных нормативных правовых актов по вопросам деятельности ОВД (в том числе независимой антикоррупционной экспертизы проектов нормативных правовых актов).

В целом задачи, стоящие перед общественными советами, имеют явную антикоррупционную направленность. В связи с этим представляется целесообразным деятельность общественных советов в сфере противодействия коррупции рассматривать как отдельное направление, а в их составах предусмотреть антикоррупционную комиссию (рабочую группу).

Создание самостоятельной комиссии или рабочей группы по антикоррупционному аудиту и контролю за ходом и результатами реализации государственной антикоррупционной политики в составе существующей комиссии по общественному контролю за деятельностью ОВД и организации общественной экспертизы нормативных правовых актов могло бы стать примером для общественных советов при территориальных органах. В последние годы получило активное развитие правовое обеспечение таких механизмов взаимодействия ОВД с гражданами и представителями гражданских институтов в сфере противодействия коррупции, как контроль за решением вопросов, содержащихся в обращениях граждан и юридических лиц, и обеспечение доступа к информации о деятельности ОВД.

Следует подчеркнуть, что в основном руководящем документе, определяющем организацию работы подразделений информации и общественных связей, пресс-служб ОВД [4], нет прямого упоминания об антикоррупционной составляющей в работе указанных подразделений по информационному обеспечению деятельности ОВД, однако она подразумевается при осуществлении информационного сопровождения деятельности ОВД по защите прав и свобод граждан (в том числе от коррупционных посягательств); противодействии преступности (в том числе коррупционной) и привлечению к этой деятельности граждан; формировании объективного общественного мнения о деятельности МВД России (в том числе по реализации государственной антикоррупционной политики) и др.

В недрах именно этого управления осуществляется круглосуточный мониторинг и анализ материалов в СМИ и сети Интернет о взаимодействии ОВД и их должностных лиц с институтами гражданского общества, в том числе в сфере противодействия коррупции. На сотрудников управления возложена обязанность по реализации комплекса мер по совершенствованию взаимодействия ОВД с редакциями СМИ, конкретными журналистами и представителями общественных объединений, по организации встреч руководящего состава Министерства с руководителями общественных объединений по вопросам борьбы с коррупцией, оказания содействия подразделениям системы МВД России в антикоррупционной сфере.

Особую значимость среди направлений деятельности УОС МВД России в сфере антикоррупционного взаимодействия ОВД с институтами гражданского общества имеет организация обеспечения деятельности Общественного совета при МВД России, оказание организационно-методической помощи общественным советам при территориальных органах МВД России на окружном, межрегиональном, региональном уровнях, рассмотрение обращений граждан, иных писем, заявлений, проведение мониторинга и изучение общественного мнения об антикоррупционной деятельности ОВД и состояния их взаимодействия с институтами гражданского общества.

Таким образом, в настоящее время в сфере противодействия коррупции все более насущной становится потребность в изучении имеющегося опыта взаимодействия ОВД с институтами гражданского общества, в анализе социокультурных, нормативно-правовых, организационных составляющих партнерских отношений между взаимодействующими сторонами, а также в разработке механизмов взаимодействия, обеспечивающих взаимную ответственность за создание условий минимизации коррупции в стране. Это, в свою очередь, требует совершенствования соответствующих институциональных основ взаимодействия и механизмов их практической реализации.

Список литературы

1.            О Национальной стратегии противодействия коррупции и Национальном плане противодействия коррупции на 2010—2011 годы: указ Президента РФ от 13.04.2010 № 460. URL: http://www.pravo.gov.ru (дата обращения: 10.05.2015).

2.            О порядке раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения: (вместе с «Правилами раскрытия федеральными органами исполнительной власти информации о подготовке проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения»): постановление Правительства РФ от 25.08.2012 № 851 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

3.            О противодействии коррупции: федер. за-кон от 25.12.2008 № 273-ФЗ (ред. от 22.12.2014) //  Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

4.            О совершенствовании деятельности подразделений информации и общественных связей, пресс-служб органов внутренних дел Российской Федерации и внутренних войск МВД России: приказ МВД России от 06.09.2011 № 995 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

5.            Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов (вместе с «Правилами проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», «Методикой проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов»): постановление Правительства РФ от 26.02.2010 № 96 // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

6.            Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов: федер. закон от 17.07.2009 № 172-ФЗ (ред. от 21.10.2013) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

7.            Об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в системе МВД России» (вместе с «Положением об организации проведения антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов в центральном аппарате МВД России»): приказ МВД России от 24.02.2012 № 120 // Российская газета. 2012. № 112. 18 мая.

8.            Об утверждении Положения об Общественном совете при Министерстве внутренних дел Российской Федерации: указ Президента РФ от 28.07.2011 № 1027 // Собрание законодательства РФ. 01.08.2011. № 31. Ст. 4712.

9.            Об утверждении Регламента Министерства внутренних дел Российской Федерации: приказ МВД России от 17.10.2013 № 850 // Российская газета. 2013. № 262. 21 ноября.

10.          Организация в федеральных органах исполнительной власти антикоррупционной экспертизы нормативных правовых актов и их проектов: метод. рекомендации: одобрены президиумом Совета при Президенте РФ по противодействию коррупции, протокол от 25.09.2012 № 34. URL: http://mvd.ru/upload/site1/6.pdf (дата обращения: 10.05.2015).

11.          Цирин А.М. Перспективные направления развития законодательства Российской Федерации о противодействии коррупции // Журнал российского права. 2011. № 2.