Организационно-правовая форма государственных компаний: недостатки регулирования и перспективы реформирования

УДК 346.22 

Страницы в журнале: 70-75

А.В. ВИННИЦКИЙ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного права Уральской государственной юридической академии

Критически анализируется появившаяся в российском законодательстве в 2009 году новая организационно-правовая форма юридических лиц — государственные компании. На примере государственной компании «Российские автомобильные дороги» исследуются недостатки правового регулирования в данной сфере, предлагаются меры по совершенствованию действующего законодательства и реформированию государственной компании.

Ключевые слова: государственная компания, государственная корпорация, государственная компания «Российские автомобильные дороги», «Автодор», государственная собственность, публичная собственность, юридическое лицо публичного права.

The article critically analyzes a new type of legal entities which appeared in the Russian legislation in 2009 — a state company. Taking as an example the «Russian Highways» State Company the author examines the shortcomings of legal regulation in this sphere and suggests measures how to improve the current legislation and restructure the institute of state companies.

Keywords: state company, government corporation, «Russian Highways» State Company, «RHW», state property, public property, legal entity under public law.

Низкая эффективность управления федеральной собственностью, нерешенные проблемы административно-правового регулирования соответствующих отношений (инертность, бюрократизм, отсутствие добросовестной инициативы и др.), с одной стороны, и необходимость оперативного выполнения важнейших социально-экономических задач, стоящих перед государством, — с другой, стали предпосылкой для поиска новых моделей управления публичным имуществом и присутствия государства в национальной экономике. Это привело к появлению публичных юридических лиц с особым правовым статусом.

Большую «популярность» приобрели государственные корпорации (госкорпорации), под которыми понимаются не имеющие членства некоммерческие организации, учрежденные Российской Федерацией на основе имущественных взносов и созданные для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций[1]. Всего было создано семь госкорпораций: «Росатом», «Ростехнологии», «Банк развития и внешнеэкономической деятельности (Внешэкономбанк)», «Агентство по страхованию вкладов», «Российская корпорация нанотехнологий», «Фонд содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства», Госкорпорация по строительству олимпийских объектов и развитию города Сочи как горноклиматического курорта (далее — «Олимпстрой»).

Казалось бы, рамки организационно-правовой формы госкорпораций настолько расплывчаты, что могут уместить любую, даже самую смелую, реформаторскую инициативу. Однако не успела юридическая общественность осмыслить подобные нововведения, как в действующем законодательстве была предусмотрена новая разновидность юридических лиц — государственные компании — некоммерческие организации, не имеющие членства и созданные Российской Федерацией на основе имущественных взносов для оказания государственных услуг и выполнения иных функций с использованием государственного имущества на основе доверительного управления[2]. Одновременно была образована и первая госкомпания — «Российские автомобильные дороги»[3] (далее — «Автодор»).

Возникают вопросы: имелась ли достаточная необходимость в закреплении новой организационно-правовой формы и есть ли у этой формы юридически значимые отличия от госкорпораций? Сопоставление статей 7.1 и 7.2 Закона о некоммерческих организациях, а также специальных законодательных актов позволяет прийти к выводу, что каких-либо качественных различий между двумя рассматриваемыми разновидностями юридических лиц не обнаруживается (создаются, реорганизуются и ликвидируются на основании отдельного федерального закона, учреждаются Российской Федерацией в публичных целях, формально признаются некоммерческими, имеют практически идентичную систему органов управления и т. д.).

Специфика госкомпаний как юридических лиц состоит, во-первых, в более узких задачах деятельности — прежде всего это оказание государственных услуг, и, во-вторых, в использовании для этого государственного имущества на основе доверительного управления. Однако данные особенности вполне укладываются в общие рамки, закрепленные в ст. 7.1 Закона о некоммерческих организациях для госкорпораций. В конечном счете «Автодор» имеет заметно больше сходства, например, с «Олимпстроем», нежели «Росатом».

Пожалуй, единственным рациональным объяснением появления новой организационно-правовой формы является то, что госкорпорации были объявлены политическим руководством страны переходной (временной) формой. При этом к середине 2009 года все более стал укрепляться критический подход к новой разновидности юридических лиц. В противовес этому ч. 6 ст. 28 и ч. 4 ст. 36 Закона № 145 предусматривают передачу автомобильных дорог общего пользования федерального значения в доверительное управление «Автодору» на срок 99 лет, а земельных участков под ними — в аренду на 49 лет. Другими словами, планировалось, что госкомпании приходят всерьез и надолго.

Попытаемся детально проанализировать правовое положение госкомпаний на примере «Автодора», выявить недостатки правового регулирования в данной сфере и предложить перспективы реформирования этой «изобретенной» организационно-правовой формы юридических лиц.

1. Публичные функции и виды деятельности госкомпании. Публично-правовой статус госкомпании обусловлен социально-экономической значимостью выполняемых ею функций по предоставлению государственных услуг в пользу неопределенного круга лиц. Напомним, что в соответствии с подп. «д» п. 2 Указа Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» «под функциями по оказанию государственных услуг понимается предоставление федеральными органами исполнительной власти непосредственно или через подведомственные им федеральные государственные учреждения либо иные организации (здесь и далее выделено нами. — А.В.) безвозмездно или по регулируемым органами государственной власти ценам услуг гражданам и организациям в области образования, здравоохранения, социальной защиты населения и в других областях, установленных федеральными законами».

Функции по управлению государственным имуществом и оказанию государственных услуг чрезвычайно тесно переплетены, поскольку предоставление услуг осуществляется главным образом в результате использования государственного имущества[4]. При этом хотя оказание государственных услуг и отнесено к компетенции федеральных органов исполнительной власти, прежде всего они (органы) организуют осуществление соответствующей деятельности, а непосредственно предоставляют услуги, как правило, подведомственные юридические лица.

Таким образом, создание «Автодора», главной целью которого признается оказание государственных услуг в сфере дорожного хозяйства посредством использования предназначенных для этого объектов публичной собственности, в целом вписывается в существующую систему правового регулирования. Деятельность данной госкомпании в соответствии с ч. 1 ст. 4 и ч. 1 ст. 6 Закона № 145 условно разделена на три направления: 1) доверительное управление автомобильными дорогами; 2) организация строительства и реконструкция автомобильных дорог; 3) иная деятельность, направленная на достижение целей функционирования «Автодора». Как видим, среди видов деятельности «Автодора» нет упоминания об оказании государственных услуг, ради чего, собственно, и создана организация, что на первый взгляд не вполне корректно. Однако это противоречие сугубо внешнее: в плоскости взаимоотношений с государством сущность деятельности госкомпании состоит в доверительном управлении федеральным имуществом, а с точки зрения третьих лиц, это — оказание государственных услуг. Таким образом, приведенные различные подходы к определению деятельности «Автодора» представляют собой две стороны одной медали.

Наличие у госкомпаний публично-правового статуса еще не превращает рассматриваемые организации во властные субъекты, поскольку деятельность по предоставлению услуг (даже государственных) не строится на началах властности. В частности, анализ Закона № 145 не позволяет обнаружить у «Автодора» властных полномочий[5].

Вместе с тем основная деятельность рассматриваемой госкомпании предполагает постоянное взаимодействие с физическими и юридическими лицами по вопросам: 1) организации проезда по автомобильным дорогам и взимания соответствующей платы; 2) согласования размещения, строительства, реконструкции, ремонта и содержания различных объектов в границах полос отвода и придорожных полосах (пересечений, примыканий, подъездов, съездов, инженерных коммуникаций, объектов дорожного сервиса, рекламных конструкций, информационных щитов, указателей); 3) согласования маршрутов транспортных средств и выдачи специальных разрешений на осуществление их движения; 4) передачи земельных участков в субаренду в целях осуществления концессионером деятельности, размещения объектов дорожного сервиса, установки рекламных конструкций и т. д.; 5) установления сервитутов в отношении земельных участков «Автодора»; 6) заключения и исполнения концессионных соглашений в отношении автомобильных дорог госкомпании.

При взаимодействии по перечисленным вопросам частные лица находятся хотя и не в подчиненном, однако зависимом положении от «Автодора», поскольку участников правоотношений сложно признать равными с точки зрения экономических и правовых возможностей. Для выравнивания их правового статуса Правительство РФ, в частности, утверждает Правила оказания услуг по организации проезда транспортных средств по дорогам общего пользования федерального значения (ч. 4 ст. 40 Закона № 145). Такая форма регулирования хозяйственной деятельности, имеющей публичное значение и касающейся неопределенного круга потребителей, является достаточно традиционной (см., например, Правила оказания телематических услуг[6], Правила оказания услуг почтовой связи[7]). Вместе с тем применительно к «Автодору» законодатель этим не ограничился и предусмотрел утверждение регламента госкомпании, а также разработку на его основе административных регламентов исполнения госкомпанией предусмотренных законом полномочий (в том числе включающих в себя порядок взаимодействия «Автодора» с физическими и юридическими лицами), что представляется не вполне обоснованным.

Концепция осуществляемой в России административной реформы действительно предполагает принятие административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг, которые устанавливают сроки и последовательность административных процедур и административных действий федерального органа исполнительной власти, порядок взаимодействия между его структурными подразделениями и должностными лицами, а также взаимодействие федерального органа исполнительной власти с физическими или юридическими лицами, иными органами государственной власти и местного самоуправления, а также учреждениями и организациями при исполнении государственной функции (предоставлении государственной услуги)[8]. Таким образом, административный регламент — это атрибут органа власти, который подчеркивает административно-правовой характер отношений, складывающихся с частными лицами, в связи с чем его применение к деятельности госкомпаний требует по меньшей мере серьезного пересмотра статуса указанных организаций либо сущности подобного рода регулирующих документов.

Другими словами, необходимо либо констатировать гражданско-правовой характер взаимоотношений между «Автодором» и частными лицами и ограничиваться в этом случае изданием правил оказания платных услуг по организации проезда транспортных средств по дорогам общего пользования федерального значения (правил согласования строительства и размещения объектов, передачи земельных участков в субаренду и т. д.), либо придать взаимоотношениям сторон административно-правовой характер и активно внедрять административные регламенты. Параллельное использование двух несовместимых по своей природе инструментов правового регулирования представляется ошибочным и внутренне противоречивым.

Более адекватным видится использование первого из предложенных выше вариантов, поскольку по своей сути госкомпании сравнимы с обыкновенными хозяйствующими субъектами, занимающими доминирующее (монопольное) положение на рынке соответствующих услуг. Ближайшая аналогия для «Автодора» — это, пожалуй, ОАО «Российские железные дороги». И действительно, почему услуга по организации проезда по платным автодорогам общего пользования именуется государственной, а перевозка грузов и пассажиров железнодорожным транспортом — это обыкновенная коммерческая деятельность? Представляется, что ответ на данный вопрос кроется в определяющем источнике финансирования: деятельность «Автодора», связанная с доверительным управлением, главным образом финансируется за счет субсидий из федерального бюджета (ч. 2 ст. 22 Закона № 145). Что касается прочей деятельности «Автодора» (не связанной с доверительным управлением), то она прежде всего обеспечивается имущественными взносами Российской Федерации, которые предоставляются опять-таки в форме субсидий из федерального бюджета (части 3 и 5 ст. 22 Закона № 145). Иные доходы организации, в частности плата за проезд по автодорогам, взимаемая по утвержденным тарифам, плата за субаренду земельных участков, явно не покрывают расходов «Автодора», в особенности на первоначальном этапе деятельности, где требуются гигантские инвестиционные вложения.

Таким образом, фактически «Автодор» функционирует за счет постоянного бюджетного финансирования и в связи с этим по правовому положению приближается к бюджетным учреждениям, основной функцией которых также является оказание государственных услуг. Обновленное бюджетное законодательство допускает предоставление субсидий из бюджета в пользу некоммерческих организаций, в том числе в виде имущественного взноса в госкорпорации и госкомпании (статьи 78 и 78.1 Бюджетного кодекса РФ). Однако если речь идет о выделении субсидий для оказания государственных услуг (ст. 69.1 БК РФ), то правовой режим предоставления и расходования соответствующих бюджетных средств отличается особой четкостью, поскольку основывается на государственном задании (ст. 69.2 БК РФ). «Автодор» создан именно для оказания государственных услуг в сфере дорожного хозяйства, что требовало бы организации финансирования его текущей деятельности в форме субсидий именно на оказание государственных услуг на основе выдаваемых заданий. Однако анализ частей 5—7 ст. 22 Закона № 145, к сожалению, свидетельствует о том, что размер субсидий никак не привязывается к заданию по предоставлению государственных услуг (их составу, объему, качеству и т. д.): речь здесь идет лишь о компенсации разного рода затрат госкомпании. Другими словами, для целей бюджетного финансирования деятельность «Автодора» трактуется в плоскости доверительного управления федеральным имуществом, а не с точки зрения оказания услуг в пользу третьих лиц. В результате, несмотря на декларируемую главную цель создания госкомпаний — оказание государственных услуг, необходимый бюджетно-правовой механизм регламентации соответствующих отношений задействован недостаточно.

2. Имущественная основа госкомпании. Конструкция организационно-правовой формы госкомпаний предполагает, что основные активы передаются им не в собственность, а в доверительное управление. Действующее российское законодательство не запрещает передачу публичного имущества в доверительное управление, однако раньше такая возможность активно использовалась лишь применительно к принадлежащим государству и муниципалитетам пакетам акций. Возникают закономерные вопросы: чем обусловлены и насколько оправданны избрание именно этого института и отказ от более привычных способов наделения государственных организаций правомочиями владения, пользования и распоряжения публичным имуществом (правом собственности, оперативного управления, хозяйственного ведения)?

Анализ Закона № 145 позволяет сделать вывод о том, что использование применительно к госкомпаниям модели доверительного управления непоследовательно, концептуально ошибочно и приводит к разбалансированию системы правового регулирования вещных и обязательственных отношений.

Во-первых, доверительное управление возникает по общему правилу на основании договора, что соответствует обязательственной природе таких отношений в рамках российского законодательства (ст. 1112 ГК РФ). Учреждение доверительного управления по основаниям, предусмотренным законом, допускается лишь в качестве исключения (ст. 1026 ГК РФ), однако, как обоснованно пишет В.В. Витрянский, и в этих случаях непосредственным основанием возникновения правоотношений, связанных с доверительным управлением имуществом, является договор доверительного управления имуществом, заключаемый с доверительным управляющим, с той лишь разницей, что в качестве учредителя доверительного управления выступает не собственник имущества, а иное лицо, указанное в законе[9]. В ситуации с госкорпорациями доверительное управление учреждается, а следовательно и прекращается, на основании отдельного федерального закона, что противоречит природе рассматриваемых отношений.

Во-вторых, существенным условием договора доверительного управления является прежде всего условие о предмете, т. е. о составе передаваемого имущества. Между тем перечень автомобильных дорог общего пользования федерального значения, подлежащих передаче в доверительное управление «Автодору», утверждается Правительством РФ (ч. 2 ст. 28 Закона № 145). Соответственно, на момент учреждения доверительного управления его главное условие — условие о предмете — отсутствует. Состав передаваемого имущества определяется позднее и притом в одностороннем порядке Правительством РФ.

В-третьих, в силу ст. 1023 ГК РФ доверительный управляющий имеет право на вознаграждение, предусмотренное договором доверительного управления имуществом. Условия о размере и форме вознаграждения также признаются существенными (п. 1 ст. 1016 ГК РФ). Вопреки этому решение о выплате вознаграждения «Автодору» и о его размере принимается в одностороннем порядке федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере транспорта, ежегодно по итогам рассмотрения годового отчета госкомпании, исходя из достижения ею целевых показателей программы деятельности на долгосрочный период. При этом выплата вознаграждения «Автодору» осуществляется за счет доходов, полученных от деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами (ст. 32 Закона № 145).

Однако исчисление вознаграждения «Автодора» лишено какого-либо смысла, поскольку его размера (и даже доходов от управления в целом) в любом случае недостаточно для осуществления возложенных на госкомпанию функций, что требует дополнительного субсидирования из федерального бюджета. Более того, в силу ч. 14 ст. 22 Закона № 145 доходы от деятельности по доверительному управлению автомобильными дорогами, хотя и подлежат отдельному учету, могут быть направлены «Автодором» на дальнейшее осуществление этой деятельности, несмотря на то, что выгодоприобретателем признается Российская Федерация (ч. 3 ст. 28 Закона № 145). Другими словами, всеми доходами от управления в любом случае распоряжается «Автодор», в то время как по п. 3 ст. 1015 ГК РФ доверительный управляющий не может быть выгодоприобретателем по договору доверительного управления имуществом.

В-четвертых, для рассматриваемых отношений предусмотрен целый ряд других существенных особенностей: некоммерческий статус управляющего, превышение 5-летнего (предельного по общему правилу) срока управления, отсутствие необходимости регистрации передачи имущества в доверительное управление, а также предшествующей регистрации на него права федеральной собственности и т. д.

С учетом изложенного применение института доверительного управления к деятельности госкомпаний потребовало дополнить ст. 1012 ГК РФ пунктом 5 следующего содержания: «Особенности доверительного управления автомобильными дорогами общего пользования федерального значения устанавливаются законом». На наш взгляд, называть описанные выше нововведения «особенностями» весьма скромно, поскольку предусмотренный в рамках Закона № 145 правовой режим переданного «Автодору» имущества имеет мало общего с доверительным управлением, так как отношения приобретают отчетливый вещно-правовой характер.

По своему содержанию правомочия «Автодора» выходят за рамки оперативного управления и хозяйственного ведения, так как на основании ст. 30 Закона № 145 госкомпания вправе самостоятельно осуществлять правомочия собственника автомобильных дорог, без какого-либо согласования с государством в лице его органов. Вместе с тем правомочия госкомпании являются ограниченными, поскольку «Автодор» не вправе поручать другому лицу совершать от своего имени действия, связанные с осуществлением деятельности по доверительному управлению; на автомобильные дороги, находящиеся в доверительном управлении, не может быть обращено взыскание; и, что наиболее существенно, госкомпания не вправе производить отчуждение переданных ей автомобильных дорог (ст. 31 Закона № 145).

Таким образом, «Автодор» нельзя признать полноценным собственником переданного ему имущества в смысле ст. 209 ГК РФ. Вместе с тем аналогичные ограничения оборотоспособности имущества «Росатома»[10], «Ростехнологий»[11] и в особенности ОАО «Российские железные дороги»[12] не были препятствием для объявления указанных юридических лиц собственниками имущества. Следовательно, законодатель в данном вопросе в очередной раз проявил непоследовательность.

Добавим также, что использование здесь механизма административно-правового управления вверенным федеральным имуществом нельзя признать приемлемым, поскольку он пригоден для реализации распорядительных действий собственника, а не для осуществления правомочий владения и пользования, которые выходят на первый план в рамках текущей хозяйственной деятельности госкомпании.

3. Перспективы реформирования. Приходится констатировать, что появление в России нового института госкомпаний не приводит к планировавшемуся совершенствованию системы управления публичной собственностью. Создание государственных организаций с особым правовым статусом и публичными функциями в ряде случаев оправданно, однако практика использования для этого различных организационно-правовых форм (госкорпораций, госкомпаний, фондов, открытых акционерных обществ со стопроцентным государственным участием) представляется бессистемной и непоследовательной.

В Концепции развития гражданского законодательства Российской Федерации, одобренной решением Совета при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства от 07.10.2009, предлагается исключить законодательную возможность создания юридических лиц в самостоятельной организационно-правовой форме госкорпораций путем отмены соответствующих правил Закона о некоммерческих организациях[13]. Госкомпании в указанной Концепции отдельно не анализируются, однако, исходя из логики рассуждений, на них распространяются выводы, сделанные применительно к госкорпорациям[14].

Как известно, высказанные идеи в целом были поддержаны политическим руководством страны. В результате Минэкономразвития России во исполнение поручения Президента РФ предложило меры по реорганизации госкорпораций и повышению эффективности их деятельности[15]. В частности, «Автодор» предлагается преобразовать в открытое акционерное общество, при этом об исключении ст. 7.2 из Закона о некоммерческих организациях речи не идет.

На наш взгляд, конструкция госкомпаний не выдерживает обстоятельной критики и должна быть изъята из действующего законодательства. Эффективное функционирование «Автодора» и иных аналогичных компаний вполне может быть обеспечено в рамках организационно-правовой формы открытых акционерных обществ со стопроцентным участием Российской Федерации.

В рамках соответствующего преобразования «Автодора» представляется необходимым:

1) признать «Автодор» собственником вверенного ему государством имущества и отказаться от использования права доверительного управления федеральной собственностью;

2) установить ограничения оборотоспособности отдельных категорий имущества «Автодора» (автомобильных дорог общего пользования федерального значения);

3) распространить на «Автодор» общую систему управления акционерными обществами с государственным участием (через деятельность соответствующих представителей Российской Федерации в органах управления хозяйственным обществом);

4) при взаимодействии с частными лицами использовать гражданско-правовые инструменты, в том числе конструкцию публичного договора, с регламентацией данных отношений законом и специальными подзаконными правилами оказания соответствующих услуг, отказавшись от применения административных регламентов.

Именно по такому пути в настоящее время идет преобразование Российской корпорации нанотехнологий.

Библиография

1 Пункт 1 ст. 7.1 Федерального закона от 12.01.1996 № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (далее по тексту — Закон о некоммерческих организациях).

2 Пункт 1 ст. 7.2 Закона о некоммерческих организациях.

3 Федеральный закон от 17.07.2009 № 145-ФЗ «О Государственной компании “Российские автомобильные дороги” и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (далее по тексту — Закон № 145).

4 См.: Винницкий А.В. Государственная собственность в административном праве. — М., 2010. С. 247—254.

5 В тех случаях, когда требуется принятие властных решений, госкомпания лишь подготавливает соответствующие предложения и проекты, а также производит вспомогательную работу (см., например, п. 13 ч. 1 ст. 5, ст. 37 Закона № 145).

6 Утверждены постановлением Правительства РФ от 10.09.2007 № 575.

7 Утверждены постановлением Правительства РФ от 15.04.2005 № 221.

8 См.: Постановление Правительства РФ от 11.11.2005  № 679 «О Порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций (предоставления государственных услуг)».

9 См.: Брагинский М.И., Витрянский В.В. Договорное право. Книга третья: Договоры о выполнении работ и оказании услуг. — М., 2002 (гл. 14, § 1).

10 См. ч. 3 ст. 17 Федерального закона от 01.12.2007 № 317-ФЗ «О Государственной корпорации по атомной энергии “Росатом”».

11 См. приложение № 1 и подп. «г» п. 4 Указа Президента РФ от 10.07.2008 № 1052 «Вопросы Государственной корпорации по содействию разработке, производству и экспорту высокотехнологичной промышленной продукции “Ростехнологии”».

12 См. ст. 8 Федерального закона от 27.02.2003 № 29-ФЗ «Об особенностях управления и распоряжения имуществом железнодорожного транспорта».

13 Вестн. ВАС РФ. 2009. № 11.

14 См.: Суханов Е.А. О Концепции развития законодательства о юридических лицах // Журнал российского права. 2010. № 1.

15 См. письмо Минэкономразвития России от 15.02.2010 № 2141-ЭН/Д06.