Организационно-правовые аспекты совершенствования ипотечного кредитования земель сельскохозяйственного назначения в России

УДК 347.278  

Страницы в журнале: 86-91

В.Г. Баев,

доктор юридических наук, профессор, зав. кафедрой трудового и предпринимательского права Юридического института Тамбовского государственного технического университета Россия, Тамбов baev@nnn.tstu.ru

С.А. Фролов,

кандидат исторических наук, доцент кафедры трудового и предпринимательского права Юридического института Тамбовского государственного технического университета Россия, Тамбов baev@nnn.tstu.ru

Исследуется возможность привлечения долгосрочного ипотечного кредитования в сельскохозяйственное производство. С этой целью определяются возможности акционерного общества «Российский Сельскохозяйственный банк» как кредитной организации, а также анализируется законодательство России начиная с реформ 90-х годов XX века, выявляются современные проблемы правового регулирования ипотеки земельных участков.

Ключевые слова: сельское хозяйство, земельно-ипотечное кредитование, законодательство России, санкции, агропромышленный комплекс, кризис, Россельхозбанк, залог.

Сельскохозяйственное производство занимает важное место в экономике любой страны, в России тем более. Оно в значительной мере определяет качество жизни населения: размер и структуру питания, среднедушевой доход, потребление товаров и услуг, социальные условия жизни.

Однако политический кризис в отношениях между Россией и странами Запада, введение экономических санкций против России и контрсанкций со стороны России породили острую потребность сферы сельского хозяйства, существовавшую и ранее, в дополнительных материальных ресурсах, одним из которых является долгосрочный банковский кредит [3, с. 421]. В связи с этим немаловажной проблемой является изучение имеющихся возможностей по формированию земельной ипотеки в сельском хозяйстве и выявление существующих организационно-правовых препятствий для развития долгосрочного кредитования села.

В современных условиях функционирования рыночной экономики земельно-ипотечное кредитование возможно лишь при условии, что аграрный сектор экономики станет сферой интересов не только мелкого, но и среднего, а также крупного бизнеса, что подразумевает существенное участие государства. Привлечение дополнительных денежных средств в агропромышленный комплекс (далее — АПК) будет способствовать развитию животноводства, растениеводства, приведет к созданию новых рабочих мест и улучшению качества жизни на селе.

В этом направлении многое сделано: принят и реализуется национальный проект «Развитие АПК» и его подпроект «Формирование системы земельно-ипотечного кредитования». Следующий этап предусматривает реализацию государственных программ развития сельского хозяйства и регулирования рынков сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия на 2013—2020 годы [7, с. 3]. Основными участниками системы кредитования сельского хозяйства определены акционерное общество «Российский Сельскохозяйственный банк» (далее — Россельхозбанк), публичное акционерное общество «Сбербанк России», открытое акционерное общество «Росагролизинг», доля других коммерческих банков незначительна. А поскольку ключевой проблемой сельского хозяйства в условиях финансово-экономического кризиса остается поиск инвесторов для осуществления капитальных вложений, в том числе в рамках долгосрочного ипотечного кредитования, то в решении этой основополагающей задачи важнейшая роль должна принадлежать Россельхозбанку [7, с. 23].

Однако проблема в том, что и этот банк попал под ограничения западных санкций и вынужден искать поддержку у государства. Хотя многим ясно, что эффективное использование банковского проектного финансирования в рамках ипотечного кредитования сельского хозяйства возможно только в сотрудничестве с Россельхозбанком. Вспоминают при этом, что одна из инвестиционных схем финансирования сельского хозяйства уже существовала в рамках постановления Правительства РФ от 11.10.2014 № 1044 «Об утверждении Программы поддержки инвестиционных проектов, реализуемых на территории России на основе проектного финансирования». Для реализации кредитования по схеме проектного финансирования было отобрано 10 банков-участников, в число которых входил Россельхозбанк, заявлено максимальное количество инвестиционных проектов — 30 на сумму 80 млрд рублей. Однако в условиях экономического кризиса воплотить эти проекты оказалось практически невозможно [2, с. 14—15].

При этом у Россельхозбанка уже имелся опыт долгосрочного кредитования. С 2006 года Россельхозбанк в ходе пилотного земельно-ипотечного кредитования, осуществляемого в рамках национального проекта, предоставил сельским товаропроизводителям из 25 регионов России 65 кредитов на общую сумму 2,114 млрд рублей. Площадь залогового фонда земель сельскохозяйственного назначения составила более 91 тыс. га. Порядка 40% от общего количества выданных кредитов пришлось на заемщиков малых форм хозяйствования в АПК — крестьянские (фермерские) хозяйства и индивидуальных предпринимателей, предоставивших в залог 3,7 тыс. га земель сельскохозяйственного назначения. В 2007 году объемы выданных земельно-ипотечных кредитов составили 4,1 млрд рублей [1, с. 55]. В соответствии с национальным проектом к 2008 году планировалось вовлечь в систему земельной ипотеки 5 тыс. хозяйств со средним наделом земли 100 га [4, с. 28].

Таким образом, предполагалось развитие малых форм хозяйствования в АПК, меры которого включали в себя и систему земельно-ипотечного кредитования. В то же время наибольшую эффективность с точки зрения развития сельскохозяйственного производства могла бы показать ипотека земель коллективных сельскохозяйственных организаций. Учитывая финансовые трудности большей части этих предприятий и их острую нужду в инвестициях, возможность привлекать долгосрочные кредиты под ипотеку земли была бы реальным направлением восстановления материально-технической базы, плодородия почв земель сельскохозяйственного назначения, расширения мелиорированных земель [4, с. 28].

Кроме экономических трудностей реализации долгосрочного ипотечного кредитования, существуют правовые препятствия. Изучение основ законодательного регулирования ипотеки земли следует начинать с начала 90-х годов XX века. Это был период глубоких реформ, в том числе в агропромышленном секторе экономики. Первое упоминание о возможности залога земельных участков прозвучало в Законе РСФСР «О собственности в РСФСР», принятом 24 декабря 1990 г. В ст. 12 говорилось, что гражданин вправе приобрести в собственность земельный участок для ведения сельскохозяйственного производства, а также строительства жилого дома, садоводства и огородничества. Собственнику предоставлялось право использовать свое имущество в качестве предмета залога.

Далее о залоге земельных участков было упомянуто в указе Президента РФ от 27.12.1991 № 323 «О неотложных мерах по осуществлению земельной реформы в РСФСР» (далее — Указ № 323). Крестьянские (фермерские) хозяйства получили право закладывать земли в банках под выдачу кредита. Однако этого оказалось недостаточно, и залог земель не заработал, так как не было механизма, позволявшего реализовать предоставленное право [6, с. 118].

С принятием Указа № 323 началась массовая приватизация сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственного назначения. В практику вошло понятие «земельная доля» — часть сельскохозяйственных угодий, безвозмездно переданная в собственность имеющих право на ее получение сельских граждан. При переходе на новые типы хозяйствования отсутствовало экономическое обоснование раздела сложившихся землепользований и не учитывался основной принцип экономической эффективности в сельском хозяйстве — стабильность землепользования. Величина земельной доли определялась в среднем по административному району, а площадь конкретного хозяйства рассчитывалась умножением средней площади земельной доли на число лиц, участвовавших в разделе.

В 1992 году в результате реформы земля была поделена на доли, и крестьянам раздали свидетельства на владение ею. В то же время свидетельства на владение этой же землей могли быть выданы и акционерным обществам, и другим правопреемникам совхозов и колхозов. Иными словами, на одну и ту же землю были выданы два разных и взаимоисключающих документа. Совхозное свидетельство могло лежать в сейфе руководителя хозяйства, а свидетельства на паи розданы людям [4, с. 16].

В 1992 году был введен в действие Закон РФ № 2872-I «О залоге» (далее — Закон № 2872-I). Непосредственно земельных участков касалась ст. 41, согласно которой в залог могли передаваться земельные участки, находящиеся в собственности. Порядок осуществления залога земель должен был определяться земельным и иным законодательством Российской Федерации, если такой залог не подпадал под действие главы 2 Закона № 2872-I. В свою очередь глава 2 распространялась на ипотеку — залог зданий, строений, сооружений, предприятий (как имущественно-хозяйственных комплексов), непосредственно связанных с землей, вместе с соответствующим участком земли или правом пользования таким участком.

Указом Президента РФ от 27.10.1993 № 1767 «О регулировании земельных отношений и развитии аграрной реформы в России» была предпринята еще одна попытка вовлечь землю в залоговые операции. Вновь подтверждалось право собственника земельного участка на передачу его в залог. Устанавливалось, что сделки с земельными участками регулируются гражданским законодательством. Но особенности залога земельных участков продолжали оставаться неурегулированными. В декабре 1993 года была создана конституционная основа для свободной реализации права распоряжения земельными участками, находящимися в собственности. В соответствии со ст. 36 Конституции РФ владение, пользование и распоряжение землей осуществляется ее собственником свободно при условии, что это не наносит ущерба окружающей среде и не нарушает прав и законных интересов третьих лиц.

Введение в действие с 1 января 1995 г. первой части Гражданского кодекса РФ явилось большим прорывом в правовом обеспечении залоговых (ипотечных) правоотношений. Земельные участки, а также расположенные на них здания, строения, сооружения были отнесены к недвижимому имуществу, залог которого должен был регулироваться законом об ипотеке. В его отсутствие к ипотеке применялись общие правила о залоге. Пункт 3 ст. 334 ГК РФ устанавливал, что залог возникает в силу договора. В статьях 335—337 ГК РФ определялся залогодатель, предмет залога, обеспечиваемое залогом требование. В ст. 339 ГК РФ указывалось, что в договоре о залоге должны быть указаны предмет залога и его оценка, существо, размер и срок исполнения обязательства, обеспечиваемого залогом. Кроме того, договор о залоге должен быть заключен в письменной форме и подлежит нотариальному удостоверению. ГК РФ, включив земельные участки в сферу залоговых правоотношений, не стал касаться особенностей земельной собственности.

В июле 1998 года вступил в действие Федеральный закон № 102-ФЗ «Об ипотеке (залоге недвижимости)» (далее — Закон № 102-ФЗ), основная задача которого — регулировать отношения, связанные с залогом. В главе 1 закреплялись основания возникновения ипотеки и механизм ее регулирования. Согласно договору об ипотеке одна сторона — залогодержатель, являющийся кредитором по обязательству, обеспеченному ипотекой, имеет право получить удовлетворение своих денежных требований к должнику по этому обязательству из стоимости заложенного недвижимого имущества другой стороны — залогодателя преимущественно перед другими кредиторами залогодателя, за изъятиями, установленными федеральным законом. При этом имущество, на которое установлена ипотека, остается во владении и пользовании залогодателя. Статья 2 определяла, что ипотека устанавливается в обеспечение обязательства по кредитному договору, по договору займа или иного обязательства, в том числе основанного на купле-продаже, аренде, подряде и другом договоре. В ст. 5 конкретизировались объекты залога недвижимого имущества. При этом устанавливалось, что по договору об ипотеке может быть заложено недвижимое имущество, указанное в п. 1 ст. 130 ГК РФ, за исключением земельных участков, указанных в ст. 63 Закона № 102-ФЗ; а именно: земель, находящихся в государственной или муниципальной собственности, а также сельскохозяйственных угодий из состава земель сельскохозяйственных организаций, крестьянских (фермерских) хозяйств и полевых земельных участков личных подсобных хозяйств. При этом здания, в том числе жилые дома и иные строения, непосредственно связанные с землей, могут быть предметом ипотеки [6, с. 119—120].

Тем самым Законом № 102-ФЗ фактически полностью исключалась возможность ипотечного кредитования сельскохозяйственных товаропроизводителей путем залога их земель.

Подписанный Президентом РФ Федеральный закон от 24.07.2002 № 101-ФЗ «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения» (далее — Закон № 101-ФЗ) должен был содействовать расширению сферы операций с землей. Однако с принятием Закона № 101-ФЗ обострились вопросы оборота земельных долей. Дело в том, что предприятие или дольщик обязывались за свой счет провести подготовку документов для государственной регистрации сделок с недвижимостью: оформить землеустроительное дело, обозначить границы участка в натуре, присвоить кадастровый номер и т. д.

Напомним, что регистрация прав на недвижимость и сделок с ней осуществляется в Едином государственном реестре прав на недвижимое имущество (ЕГРП) только с 1998 года. Все ранее выданные документы о правах на землю, в том числе праве собственности, приравнены к записям в ЕГРП, что предусматривается Федеральным законом от 25.10.2001 № 137-ФЗ «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации» и Законом № 101-ФЗ. Однако все сделки или переход прав в результате сделок с земельными долями и участками, права на которые возникли до 1998 года, требуют регистрации ранее возникшего права в ЕГРП. Это означает предоставление в регистрирующие органы комплекта документов, в том числе выписки из государственного кадастра, которая содержит план участка. Однако в кадастровых палатах зачастую отсутствуют доступные банки данных кадастровых карт, планов участков, права на которые возникли до 1998 года. Без кадастрового плана сельскохозяйственная организация не сможет зарегистрировать свои права на земельные участки, приобретенные, арендуемые в счет части долей в праве общей собственности на земельный участок. Граждане — собственники земельных долей (долей в праве общей собственности на земельный участок) не смогут юридически полноценно оформить передачу земельной доли в дар, ее продажу, осуществить любую другую сделку с ней [4, с. 16—17].

Иными словами, еще одной причиной, ограничивающей ипотечное кредитование в сельском хозяйстве, является отсутствие у потенциальных заемщиков юридически оформленных прав собственности на земельные участки.

На сегодняшний день особое значение получают вопросы совершенствования правового регулирования ипотеки земельных участков. Так, изучая вопрос об обязанностях залогодателя, можно выявить, что согласно ст. 42 Земельного кодекса РФ собственники земельных участков и лица, не являющиеся собственниками земельных участков, обязаны использовать земельные участки в соответствии с их целевым назначением и разрешенными способами использования, которые не должны наносить вред окружающей среде, в том числе земле как природному объекту. Аналогичная норма содержится и в п. 2 ст. 260 ГК РФ, в соответствии с которой пользование земельным участком может осуществляться в пределах, определяемых его целевым назначением. Пункт 1 ст. 29 Закона № 102-ФЗ говорит лишь о праве залогодателя использовать заложенное имущество (в том числе земельные участки) в соответствии с его целевым назначением, не допуская при этом, если иное не предусмотрено договором, ухудшения имущества и уменьшения его стоимости сверх того, что вызывается нормальным износом. Здесь необходимо отметить, что земельные участки в отличие от многих иных видов недвижимого имущества при правильном использовании не изнашиваются, а наоборот, улучшают свое качество и повышают производительную способность.

В п. 3 ст. 40 Закона № 102-ФЗ закрепляется правило, согласно которому залогодатель с согласия залогодержателя вправе предоставить в пользование третьим лицам заложенное имущество для целей, не соответствующих назначению имущества [5, с. 14]. Тем самым в Законе № 102-ФЗ отсутствует прямое указание на то, что заложенный земельный участок должен использоваться по назначению. Данное положение способствует нарушению одного из базовых положений гражданского законодательства о земельных участках и земельного законодательства — принципа использования земельного участка по целевому назначению.

Хотелось бы также обратить внимание на точку зрения, в соответствии с которой часть земельного участка может быть предметом договора ипотеки без выделения ее в самостоятельный объект недвижимости. Для этого необходимо сформировать и отразить на кадастровом плане всего земельного участка его часть с указанием площади, места расположения и учетного кадастрового номера, что будет соответствовать критерию индивидуально определенной вещи. Однако при отчуждении земельного участка в случае обращения на него взыскания часть земельного участка должна быть сформирована как самостоятельный участок путем выделения (разделения). Это находит подтверждение в буквальном прочтении отдельных положений Закона № 102-ФЗ. Например, в соответствии с п. 2 ст. 63 Закона № 102-ФЗ не допускается ипотека части земельного участка, площадь которой меньше минимального размера, установленного нормативными актами субъектов Российской Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования. Комментировать данное положение Закона № 102-ФЗ можно двояко. С одной стороны, не допускается ипотека земельного участка (его части), площадь которого меньше минимального размера, установленного нормативными актами субъектов Российской Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования. С другой стороны, не допускается передача в залог дробных земельных участков. Дробными земельными участками считаются те участки, где площадь меньше минимального размера, установленного для оборота земель нормативными актами субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления [5, с. 15].

Подразумевается, что представленные выше аргументы основаны на расширительном толковании рассматриваемой нормы и указывают на недопустимость ипотеки прежде всего земельного участка, не соответствующего определенным размерам. Если следовать данной трактовке п. 2 ст. 63 Закона № 102-ФЗ, то можно прийти к выводу о коллизии рассматриваемой нормы с некоторыми положениями гражданского законодательства о земельных участках. Так, в соответствии с п. 7 ст. 12 Федерального закона от 11.06.2003 № 74-ФЗ «О крестьянском (фермерском) хозяйстве» (далее — Закон № 74-ФЗ) минимальные размеры земельных участков не устанавливаются для фермерских хозяйств, основной деятельностью которых является садоводство, овощеводство защищенного грунта, цветоводство, виноградарство, семеноводство, птицеводство, пчеловодство, рыбоводство или другая деятельность в целях производства сельскохозяйственной продукции по технологии, допускающей использование земельных участков, размеры которых менее минимальных размеров земельных участков, установленных законами субъектов Российской Федерации.

Таким образом, вновь образованные земельные участки фермерских хозяйств, основной деятельностью которых является, к примеру, виноградарство и которые меньше минимального размера, установленного нормативными актами субъектов Российской Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления, в соответствии с п. 2 ст. 63 Закона № 102-ФЗ не могут быть предметом ипотеки. Тем самым мы сталкиваемся с противоречием в законодательстве, поскольку крестьянское (фермерское) хозяйство, осуществляя предпринимательскую деятельность без образования юридического лица (п. 3 ст. 1 Закона № 74-ФЗ), вправе в лице своего главы совершать различные сделки, в том числе заключать договор об ипотеке земельного участка. Однако указанные нормы Закона № 102-ФЗ в рассматриваемом случае ограничивают данное право крестьянского (фермерского) хозяйства. Вместе с тем необходимо отметить, что дословное прочтение п. 2 ст. 63 Закона № 102-ФЗ позволяет говорить о недопустимости ипотеки именно части, а не самого земельного участка, площадь которого не соответствует определенным размерам. Буквальное толкование рассматриваемой нормы не порождает противоречия между законами, так как один говорит о части, а другой — о самостоятельном земельном участке.

Продолжая изучать возможность залога части земельного участка, площадь которой соответствует минимальному размеру, установленному соответствующими нормативными актами, мы сталкиваемся со следующими особенностями. Текст рассматриваемой нормы Закона № 102-ФЗ говорит о возможности залога. Но прежде чем заложить земельный участок, его необходимо индивидуализировать. Процесс индивидуализации включает в себя межевание, постановку на кадастровый учет и регистрацию в органах государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним. Завершающий этап — выдача свидетельства о государственной регистрации права собственности. Указанные условия обязательны в соответствии с п. 1 ст. 5 Закона № 102-ФЗ. Таким образом, после процедуры индивидуализации часть земельного участка становится самостоятельным земельным участком, объектом гражданского оборота. Между тем ст. 130 ГК РФ, раскрывающая понятие недвижимых вещей, не выделяет в качестве объекта недвижимости часть земельного участка. По такому же пути идет и судебно-арбитражная практика [5, с. 16].

Это означает, что буквальное толкование п. 2 ст. 63 Закона № 102-ФЗ позволяет сделать вывод о возможности залога части земельного участка, но это противоречит положениям ГК РФ о недвижимости и судебной практике. Расширительное же толкование приводит к коллизии между положениями Закона № 102-ФЗ и Закона № 74-ФЗ. Представляется, что устранить указанное несовершенство можно путем внесения изменений в Закон № 102-ФЗ, изложив п. 2 ст. 63 в следующей редакции: «Не допускается ипотека земельного участка, площадь которого меньше минимального размера, установленного нормативными актами субъектов Российской Федерации и нормативными актами органов местного самоуправления для земель различного целевого назначения и разрешенного использования, за изъятиями, установленными федеральным законом».

В качестве вывода отметим, что земельно-ипотечное кредитование является проектным направлением формирования долгосрочного кредитования сельского хозяйства. В условиях экономического кризиса и санкций потребность отечественных сельскохозяйственных товаропроизводителей в инвестиционно-финансовых ресурсах на модернизацию и развитие производства выросла. Однако без государственной поддержки кредитных организаций, таких как Россельхозбанк, остается невозможным развитие ипотеки земель сельскохозяйственного назначения.

В рамках правового регулирования земельно-ипотечного кредитования существует минимально необходимая законодательная и нормативно-правовая база, регламентирующая порядок ипотеки земель сельскохозяйственного назначения, которая нуждается в упорядоченности и совершенстве правовых норм. Кроме того, привлечению средств долгосрочного кредитования в село препятствует отсутствие должного количества легитимных владельцев земельных участков, получающих предпринимательский доход, позволяющий своевременно и в полном объеме обслуживать ипотечный кредит. Таким образом, только решение целого комплекса экономических, организационных и правовых проблем может сделать перспективу реализации ипотеки земель сельскохозяйственного назначения вполне реальной.

Список литературы

1. Воропаев А.И., Петрова А.Н. Земельно-ипотечное кредитование сельского хозяйства // Вестник ОрелГАУ. 2010. № 3. С. 54—58.

2. Давыденко И.Г., Зеленкова О.А. Модификация системы кредитования предприятий АПК России в условиях импортозамещения // Экономика и социум. 2015. № 3 (16). С. 12—18.

3. Курбанова О.Э., Одинокова К.А. Проблемы кредитования сельского хозяйства в условиях действия экономических санкций // Молодой ученый. 2015. № 13. С. 421—423.

4. Методические рекомендации по организации земельно-ипотечного кредитования. Чебоксары, 2007. С. 16, 28.

5. Фиошин А.В. К вопросу о совершенствовании правового регулирования ипотеки земельных участков // Юрист. 2012. № 3. С. 14—17.

6. Фролов С.А. Правовые основы ипотечного кредитования земель сельскохозяйственного назначения в России // Вопросы современной науки и практики. Университет им. В.И. Вернадского. 2012. Спец. выпуск (38). С. 118—121.

7. Чередникова А.О. Формирование и развитие земельно-ипотечного кредитования в сельском хозяйстве: автореф. диc. … д-ра юрид. наук. Воронеж, 2013. С. 3, 23.