Организация Объединенных Наций: возможности обеспечения международного права

УДК 341.123 

Страницы в журнале: 117-120

Е.Т. БАЙЛЬДИНОВ,

кандидат экономических наук, доцент кафедры юриспруденции Семипалатинского государственного университета им. Шакарима

Анализируются возможности системы ООН по исполнению норм международного права, а также способность Организации осуществлять свое главное уставное предназначение — обеспечивать международный мир и безопасность. Сделан вывод о недостаточной правоспособности и основных ограничениях, препятствующих ООН эффективно выполнять свои функции и полномочия.

Ключевые слова: система ООН, правоспособность, компетенция, физические возможности (дееспособность), финансовые ресурсы, постоянные члены  Совета Безопасности ООН, санкции, резервные соглашения, взносы, бюджет.

The article analyses the UN capabilities to ensure the realization of the international law norms as well as to execute its basic destiny to guarantee the international peace and security. The author came to conclusion that the UN is rather limited in its authorities and functions.

Keywords: UN system, legal ability, competence, physical abilities (abilities to act), financial resources, permanent members of Security Council, sanctions, reserve agreements, member fees, budget.

Правовые нормы соблюдаются только тогда, когда они обеспечены соответствующими ресурсами. Для реализации международного права глобальная общественная система должна обладать определенной ресурсной базой. В контексте настоящей статьи мы исходим из узкого понимания ресурсов глобальной системы, а именно ресурсов ООН для обеспечения международного права. Под ресурсами глобальной общественной системы мы будем понимать: а) правомочия (правоспособность) ООН по реализации международного права, которые предоставлены ей Уставом; б) физические возможности ООН реализовать международное право (т. е. ее дееспособность); в) бюджетно-финансовые возможности ООН для обеспечения своей уставной деятельности.

Анализ полномочий органов ООН по реализации норм международного права. Теоретически международное право можно считать в принципе дееспособным, если оно предусматривает действенные механизмы его исполнения субъектами международного права. В связи с этим представляется необходимым проанализировать нормы Устава ООН в части, касающейся полномочий этой ведущей глобальной организации по реализации своих целей и принципов. Единственным органом ООН, который обладает реальными полномочиями в этой сфере и имеет право выступать от имени всех членов организации и применять в оговоренных Уставом случаях меры принудительного характера, является Совет Безопасности ООН (далее — СБ). Некоторыми обязывающими полномочиями обладает Международный суд ООН в отношении государств, юридические споры которых он рассматривает. Тем не менее Устав содержит ряд недостатков, которые существенно ограничивают дееспособность Совета Безопасности и Международного суда ООН, а значит, и эффективность современного международного права в целом.

1. Из смысла Устава ООН следует, что СБ имеет полномочия рассматривать только те споры и ситуации, которые способны привести к нарушению международного мира и безопасности. При этом решение принимается в две последовательные стадии: сначала решается вопрос о квалификации представленных на рассмотрение спора или ситуации на предмет того, способны ли они привести к нарушению международного мира и безопасности, и только затем принимается собственно решение по существу спора или ситуации. При этом уже на стадии квалификации любой из постоянных членов СБ может в случае своей заинтересованности квалифицировать спор (ситуацию) в выгодном для себя свете и заблокировать решение, если оно будет противоречить его интересам. Если же СБ найдет, что спор (ситуация) не угрожает международному миру и безопасности, то его полномочия ограничиваются лишь рекомендациями разрешить спор мирными средствами, предусмотренными Уставом ООН.

Другими словами, у СБ есть полномочия только в отношении нарушений мира и безопасности, а по иным нарушениям международного права у него таких полномочий нет. Учитывая, что нарушения основных принципов международного права рассматриваются как международные преступления, получается, что СБ не правомочен воздействовать на потенциально преступные государства в таких случаях.

2. Из Устава ООН следует, что если какое-либо государство нарушит нормы международного права и при этом такие правонарушения не приведут к непосредственной угрозе международному миру и безопасности, то СБ не вправе применить против такого государства превентивные или принудительные действия. Другими словами, если какие-либо нарушения международного правопорядка не приводят к непосредственной угрозе международного мира и безопасности, то СБ вправе только давать рекомендации восстановить положение, существовавшее до нарушения. К сожалению, Устав не уточняет, что понимается под понятием «непосредственная угроза международному миру и безопасности». Кроме того, Устав в явном и недвусмысленном виде не дает СБ принудительных полномочий в случае невыполнения государством-нарушителем решения Международного суда ООН, вынесенного по его делу, или в случае невыполнения государством-нарушителем требования СБ восстановить существовавший до нарушения status quo. Устав также не уточняет, что значит «решить вопрос о принятии мер для приведения решения в исполнение». Если государство-нарушитель уклоняется от международной правовой ответственности и тем самым торжество справедливости не наступает, то СБ остается практически неспособным применить против нарушителя санкции, пока нет формального повода обвинить последнего в нарушении международного мира и безопасности. СБ может использовать свои принудительные полномочия только в том случае, если уклонение от ответственности государства приведет к нарушению международного мира и безопасности.

3. Устав ООН формально не предусматривает каких-либо санкций со стороны СБ за международные правонарушения, отличные от связанных с угрозой миру и безопасности. К примеру, в случае нарушения государством, группой государств или международной организацией таких основополагающих императивных норм международного права, как принцип уважения и соблюдения прав человека, принцип равноправия и самоопределения народов, принцип суверенного равенства государств, принцип сотрудничества, принцип добросовестного выполнения международных обязательств, принцип нерушимости границ, а также в случае невоенного вмешательства во внутренние дела суверенного государства государства-нарушители остаются практически безнаказанными. Что же касается постоянных членов СБ, то Устав ООН позволяет им в любом случае избежать международной правовой ответственности.

4. Из смысла п. 2 ст. 36 Статута Международного суда ООН следует, что юрисдикция данного суда в отношении правонарушителя— члена ООН будет обязательной только в том случае, если последний ее признает таковой до начала рассмотрения дела в суде либо письменным заявлением, которое депонируется у Генерального секретаря, либо действующим международным договором, зарегистрированным в Секретариате ООН, участниками которого являются стороны в споре. Другими словами, при возникновении спора между государствами— членами ООН Международный суд ООН будет компетентен рассматривать его только в том случае, если обе стороны будут признавать его юрисдикцию. Помимо этого, государство-правонарушитель может признавать юрисдикцию Международного суда ООН, но с оговорками, что приведет к невозможности привлечь правонарушителя к международной правовой ответственности. Кроме того, если действующий международный договор не зарегистрирован в Секретариате ООН, то ни одна из сторон договора не может ссылаться на такой договор или соглашение ни в одном из органов ООН, а следовательно, в Международном суде ООН не может быть возбуждено дело. Имея в виду, что Заключительный акт Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе 1975 года, закрепивший в качестве основополагающих десять принципов международного права, не зарегистрирован Секретариатом ООН, при нарушении каким-либо государством какого-либо из этих принципов, несмотря на всю их императивность по определению, абсолютно бесперспективна даже сама подача иска в Международный суд ООН.

5. В зависимости от отношений членов СБ с государствами, против которых СБ намерен применить превентивные или принудительные меры, возможно блокирование подобных мер либо со стороны хотя бы одного постоянного члена, либо коллективным вето семи непостоянных членов СБ. К примеру, с 1945 по конец 2007 года резолюции СБ были заблокированы постоянными членами 188 раз!

6. Если какое-либо государство (группа государств) не выполнит резолюцию СБ о санкциях (нарушив тем самым Устав ООН), в отношении такого государства (группы государств) Уставом не предусмотрены никакие меры ответственности. СБ в этом случае формально не вправе применять против такого государства какие-либо меры, пока не будет доказано, что своими действиями данное государство нарушило международный мир и безопасность. Возможно возбуждение дела в Международном суде ООН против такого государства, однако применимым правом будет выступать Устав ООН, в котором за нарушение обязательств никакой ответственности не предусмотрено.

7. Если член ООН не выполняет решение Международного суда ООН, вынесенное против него по его же делу, то СБ в соответствии с Уставом, если признает необходимым, может дать рекомендации или решить вопрос о принятии мер для приведения решения суда в исполнение. Какие меры может принять СБ, как было уже замечено, в Уставе не уточняется. Однако если исходить из логики, буквы и духа Устава, то получается, что полномочия СБ применять меры принудительного характера ограничиваются только теми случаями, когда действия государства-нарушителя угрожают международному миру и безопасности. В самом крайнем случае СБ может рекомендовать Генеральной ассамблее ООН исключить данное государство из членов ООН, однако это еще не значит, что Генеральная ассамблея квалифицированным большинством в 2/3 голосов проголосует за исключение из ООН.

Кроме того, из текста Устава ООН следует, что исключенное государство немногое теряет: оно может быть наблюдателем в ООН и участвовать в ее работе без права голоса и обязательств по Уставу. Если против такого государства будет предпринят акт агрессии, то оно может в любой момент обратиться в СБ с просьбой о применении против агрессора превентивных или принудительных мер. Если у этого государства возникнет спор с другим государством, способный привести к вооруженным столкновениям, то у него по Уставу также есть право обратиться за помощью к СБ. Если же у данного государства возникнет спор юридического характера с каким-либо членом ООН, то право возбуждения им дела в Международном суде ООН может возникнуть у него только в том случае, если СБ порекомендует, а Генеральная ассамблея разрешит такому государству стать членом Статута Международного суда ООН. Однако даже если в этом случае исключенному государству будет отказано в возбуждении иска в Международном суде ООН, оно может разрешать свои споры и в других международных судебных и арбитражных инстанциях. Примером такого достаточно длительного сосуществования с ООН может служить Швейцария, ставшая членом ООН только в 2002 году.

8. Если какой-либо член СБ не участвует в голосовании (а принудить его к голосованию нельзя), то шансы СБ принять решение по данному вопросу уменьшаются.

9. В соответствии с Уставом ООН СБ может потребовать от заинтересованных сторон выполнения тех временных мер, которые он найдет необходимыми или желательными. Такие временные меры не должны наносить ущерба правам, притязаниям или положению заинтересованных сторон. Если СБ в качестве временных мер сочтет необходимым введение санкций, невыгодных для государств, имеющих разносторонние экономические и прочие отношения с наказуемым государством, то незаинтересованные во временных санкциях государства могут заявить о нанесении ущерба их правам, притязаниям или положению и уклониться от их исполнения. Тем более что Устав не уточняет, что такое «временные меры» и каким образом СБ учитывает невыполнение этих временных мер.

10. Для применения вооруженных сил против государства-агрессора СБ необходимо заключить особые соглашения с государствами-членами, которые согласны предоставить свои национальные контингенты по первому же требованию. Однако государство—член ООН может найти массу причин, в том числе и внутреннего характера, чтобы либо не заключать такое соглашение вообще, либо заключить его с оговорками, которые сделают возможным использование его вооруженных сил только в определенных случаях. Таким образом, в некоторых ситуациях СБ может быть просто лишен возможности быстрого и эффективного комплектования необходимого количества войск для проведения действий превентивного и принудительного характера. Тем не менее Устав ООН дает возможность СБ заключить соглашение с любой региональной организацией, предоставив ей соответствующие полномочия. В своей практике принудительных действий СБ уже использовал потенциал НАТО и так называемых многонациональных сил вне рамок ООН. Помимо предоставления национальных контингентов вооруженных сил для операций под эгидой ООН, Устав обязывает государства-члены предоставлять организации на основе соответствующих соглашений и прочую помощь, включая предоставление своей территории для временного размещения сил ООН. На такие соглашения можно также распространить представленные выше рассуждения и выводы. Все это, конечно, говорит о недостаточной эффективности уставных механизмов обеспечения норм международного права.

11. В случае возникновения внутреннего конфликта, угрожающего международному миру и безопасности, для проведения операций по поддержанию мира СБ формально должен запрашивать разрешения заинтересованного государства или сторон конфликта на использование вооруженных сил ООН в районе конфликта. Это обстоятельство также снижает эффективность ООН в поддержании мира и обеспечении реализации норм международного права.

12. Генеральный секретарь ООН рекомендуется к избранию и переизбранию Советом Безопасности. Поэтому всегда существует определенная зависимость деятельности Генерального секретаря и Секретариата от интересов постоянных членов СБ.

13. Теоретически любой из постоянных членов СБ при принятии важнейших решений может «отомстить» своим правом вето тем членам ООН, которые будут голосовать в Генеральной ассамблее или СБ против интересов данного члена. Это обстоятельство, безусловно, может влиять на позицию тех или иных членов ООН при голосовании по различным важнейшим проблемам.

14. Представители государств в СБ действуют от имени и по поручению своих государств, поэтому выражают их национальные интересы, которые, как известно, во многом противоречивы и, как показала практика современных международных отношений, не всегда соответствуют наиболее общим интересам человечества.

Названные основные недостатки Устава ООН вовсе не означают, что Организация Объединенных Наций не предпринимает попыток их решения. Проблема обеспечения оперативности принимаемых принудительных мер СБ была озвучена в докладе Генерального секретаря ООН Кофи Аннана «При большей свободе: к развитию, безопасности и правам человека для всех» (21 марта 2005 г.). В частности, в докладе содержатся рекомендации относительно заблаговременного принятия резолюции СБ о принципах применения силы.

Кроме того, в указанном докладе Генерального секретаря ООН предлагается расширить состав СБ, чтобы сделать принимаемые решения более реализуемыми1. Имеются две модели расширения состава СБ. Модель А предполагает дополнительно шесть постоянных мест без права вето и три новых непостоянных места на два года, т. е. 5 + 6 + 13 = 24. По модели В следует оставить пять постоянных мест с правом вето, но добавить одно новое непостоянное место на два года и новую категорию в виде восьми мест со сроком полномочий в четыре года, т. е. 5 + 11 + 8 = 24. Таким образом, и в первом и во втором случае количественный состав СБ увеличивается с 15 до 24 членов и возможности непринятия решений из-за разногласий уменьшаются. Однако скрупулезный анализ показывает, что обе эти модели не решают главной проблемы современного международного права — проблемы его неукоснительного соблюдения, в особенности постоянными членами СБ. В самом деле, в случае принятия модели А новые шесть мест постоянных членов без права вето, вне всякого сомнения, займут развитые страны, и возможности разногласий уменьшатся. Однако за постоянными членами с правом вето в любом случае остается возможность заблокировать любое решение СБ. В случае же принятия модели В особо ничего не поменяется и рычаги управления миром по-прежнему останутся в руках постоянных членов СБ.

Таким образом, СБ как наиболее полномочный орган современной международной системы, а также Международный суд ООН не имеют на сегодняшний день достаточных правовых ресурсов для реализации целей и принципов ООН, а значит, и норм международного права в целом. Более неутешительным является вывод о том, что эффективность международного права юридически и фактически зависит от воли постоянных членов СБ. Учитывая, что сами постоянные члены (особенно наиболее мощные в военном и экономическом отношении) часто не соблюдают нормы международного права, не соответствующие их национальным интересам, можно уверенно говорить о  недостаточной эффективности современного международного права.

Анализ дееспособности ООН по реализации норм международного права. Рассмотрим физические возможности ООН по реализации принципов и норм современного международного права. Как показывает анализ, даже при наличии у СБ определенных полномочий его действия в соответствии с Уставом ООН могут быть значительно ограничены, что, на наш взгляд, заключаются в следующем.

1. Из-за противоречий постоянных членов СБ сам Совет Безопасности может быть просто не способен в определенных случаях не только применить меры превентивного или принудительного характера, но и принять любое другое решение.

2. В случае рассмотрения какого-либо спора, способного привести к нарушению международного мира и безопасности, СБ должен сначала создать временный орган для его расследования и последующей квалификации.

(Окончание см. в № 11)