Организация прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства

С.В. ЖИВАЛОВ,

аспирант РАНХиГС при Президенте РФ

В статье на основе анализа нормативно-правового регулирования охраны окружающей среды в Российской Федерации освещаются основные вопросы организации прокурорского надзора за исполнение экологического законодательства.

Ключевые слова: охрана окружающей среды, экологическое законодательство, прокурорский надзор.

Organization of Public Prosecutions the execution of environmental legislation

Zivalov S.

The article, based on analysis of regulatory environment in the Russian Federation, highlights key issues for the organization of Public Prosecutions pursuant to environmental laws.

Keywords: environmental protection, environmental legislation, public prosecutor's supervision.

В  соответствии со ст. 42 Конституции РФ каждый имеет право на благоприятную окружающую среду, достоверную информацию о ее состоянии и на возмещение ущерба, причиненного его здоровью или имуществу экологическим правонарушением.

Современное состояние окружающей среды в Российской Федерации характеризуется крупномасштабным загрязнением атмосферного воздуха, почв, поверхностных и подземных вод. Загрязнение и деградация окружающей среды с каждым годом все больше влияет на здоровье людей. Отмечается устойчивая корреляция комплексного загрязнения окружающей среды и общей смертности с такими причинами, как болезни крови и кроветворных органов, психические расстройства, онкологические заболевания, болезни органов пищеварения и дыхания. Примерно 1/6 часть территории страны, где проживает более 60 млн. человек, является экологически неблагополучной.

Снижение численности здорового населения и увеличение общей смертности по причине ухудшения состояния окружающей среды представляют прямую угрозу обществу и государству. В связи с этим правовое регулирование обеспечения охраны окружающей среды в целях сохранения жизни и здоровья человека настоятельно требует серьезного теоретического осмысления.

Экологическое право неразрывно связано с обязанностью государства поддерживать окружающую среду в благоприятном для жизни состоянии, в связи с чем, возрастает значение его природоохранной функции, в частности, прокуратуры. В самом общем виде характеристику экологического законодательства можно представить, проведя классификацию всех источников права по юридической силе. В основу нормативно-правового регулирования вопросов охраны окружающей среды должны быть положены положения Конституции РФ.

Основополагающая роль Конституции РФ предопределена тем, что в ней заложены основы правовой системы, основы организации и пределы государственной власти, закреплены права и свободы человека и гражданина, гарантии их соблюдения и защиты. Положения Конституции РФ устанавливают основополагающие экологические права и свободы человека, его обязанности по охране природы, закрепляют основы права собственности на природные ресурсы, определяют предметы ведения Российской Федерации и е субъектов  в рассматриваемой сфере.

Вторым после Конституции РФ уровнем экологического законодательства являются федеральные законы. Одним из основных законов, регулирующих правоотношения в экологической сфере, является Федеральный закон от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды». Кроме того, необходимо подчеркнуть, что в законодательство об охране окружающей среды входят и иные федеральные законы; при этом не указывается, каким из федеральных законов надлежит руководствоваться при возникновении противоречий между ними.

В целях систематизации действующего федерального экологического законодательства, возможно проведение классификации действующих нормативно-правовых актов на три группы, при этом основанием классификации является вид регулируемых общественных отношений.

В первую группу входят отношения, возникающие по поводу воздействия человека на состояние окружающей среды в различных сферах деятельности, т. е. в промышленности, транспорте, энергетике, сельском хозяйстве и т.д. Такая деятельность может оказывать вредное воздействие на несколько или даже на все виды природных объектов и комплексов. К этим законодательным актам относится федеральные законы: от 21 июля 1997 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов», от 21 ноября 1995 г.  № 170-ФЗ «Об использовании атомной энергии», от 9 января 1996 г. № 3-ФЗ «О радиационной безопасности населения», от 21 июля 1997 г. № 117-ФЗ «О безопасности гидротехнических сооружений»,  от 2 мая 1997 г. № 76-ФЗ «Об уничтожении химического оружия».

Вторая группа включает отношения, возникающие по поводу охраны отдельных видов природных объектов. Необходимо отметить, что применительно ко всем природным компонентам законодательством урегулированы отношения по их использованию и отношения по их охране.

Исключением является, пожалуй, лишь атмосферный воздух, проблема использования которого для промышленных и иных хозяйственных нужд еще не стоит остро, и, следовательно, регулирование использования атмосферного воздуха осуществляется лишь с позиции его охраны, или, иными словами, подчинено целям охраны воздуха (см. Федеральный закон от 04.05.1999 № 96-ФЗ «Об охране атмосферного воздуха»).

Третья группа — это отношения по поводу установления особого эколого-правового режима на отдельных территориях. В одних случаях данный режим направлен на сохранение (консервацию) в естественном виде уникальных и редких природных объектов и комплексов, для чего создаются особо охраняемые природные территории (ООПТ) — государственные природные заповедники, заказники, национальные парки, памятники природы и т.д. Правовой режим охраны ООПТ и порядок их создания определен в Законе об ООПТ. В других случаях особый эколого-правовой режим предполагает проведение специального комплекса мероприятий по восстановлению деградировавших экологических систем, а соответствующим территориям придается особый эколого-правовой статус — зон экологического бедствия.

Кроме федеральных законов в законодательство об охране окружающей среды включаются также иные нормативные акты Российской Федерации — указы Президента РФ, постановления Правительства РФ, нормативные акты иных федеральных органов исполнительной власти, издаваемые указанными органами в пределах их компетенции. Подзаконные акты не могут противоречить федеральным законам.

Региональный уровень экологического законодательства составляют нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации. Экологическое законодательство субъектов Российской Федерации находится в настоящее время в стадии становления, и в каждом регионе уровень развития такого законодательства различен.

Неоспорим тот факт, что основная цель принятия субъектами РФ законов об охране окружающей среды, обеспечению экологической безопасности и рациональном использовании природных ресурсов — конкретизировать в соответствии с экологическими проблемами региона нормы федерального законодательства.

Следует также обратить внимание и на роль органов местного самоуправления в сфере регулирования правоотношений в сфере экологии. Органы местного самоуправления в соответствии с действующим законодательством также наделены правом принимать нормативно-правовые акты по охране окружающей среды в пределах их компетенции. Полномочия органов местного самоуправления в рассматриваемой сфере невелики, их перечень наиболее полно представлен в Законе о местном самоуправлении.

В частности, органы местного самоуправления осуществляют на своей территории: организацию благоустройства и озеленения территории поселения, использования, охраны, защиты, воспроизводства городских лесов, лесов особо охраняемых природных территорий, расположенных в границах населенных пунктов поселения (муниципального района, городского округа); организацию мероприятий по охране окружающей среды на территории муниципального образования; организацию сбора, вывозы, утилизации и переработки бытовых и промышленных отходов; осуществление муниципального лесного и земельного контроля и надзора.

Кроме того, особо следует отметить, что  Конституция РФ — это весьма существенный шаг в направлении распространения юридической силы международного права на регулирование общественных отношений в пределах государства. В соответствии с ч. 4 ст. 15 Конституции РФ, источниками национального права являются также общепризнанные принципы и нормы международного права.

Российская Федерация (в том числе в качестве правопреемницы СССР) является участницей многих международных соглашений, касающихся как охраны окружающей среды в целом, так и ее отдельных компонентов, например, Венской конвенции по защите озонового слоя 1985 г., Монреальского протокола по веществам, истощающим озоновый слой, 1987 г., Соглашения о сохранении белых медведей 1973 г., Конвенции 1973 г. о международной торговле видами дикой фауны и флоры, находящимися под угрозой исчезновения,  Конвенции по защите морской среды района Балтийского моря 1992 г. и др.[1]

Международные договоры, соглашения и конвенции в области природопользования и охраны окружающей среды, в которых участвует Россия, традиционно являются источниками национального экологического права. Более того, это особый источник права. Его нормы обладают приоритетом перед нормами, предусмотренными национальным законодательством. В каждом законе  Российской Федерации содержится формула: если международным договором Российской Федерации  установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Придание договору особой роли вызвано потребностью поддержания и обеспечения мирового правопорядка в сфере взаимодействия общества и природы. Россия является участницей более 70 многосторонних международных договоров, соглашений и конвенций.

Под термином «специально уполномоченные органы в области охраны окружающей среды и природопользования» следует понимать государственное экологическое управление в узком смысле слова, т. е. исполнительно-распорядительная деятельность органов исполнительной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, направленная на организацию охраны и воспроизводства природных объектов и комплексов, предотвращение вредных последствий хозяйственной деятельности на природу и человека, поддержание благоприятного состояния окружающей среды.

Специально уполномоченные органы в области охраны окружающей среды и природопользования подразделяются на отраслевые, межотраслевые и внутриотраслевые.

К межотраслевым специально уполномоченным органам в области охраны окружающей среды и природопользования относятся:

1) Министерство природных ресурсов и экологии РФ (Минприроды России), является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны природных ресурсов, включая недра, водные объекты, леса, расположенные на землях особо охраняемых природных территорий, объекты животного мира (за исключением объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, не обитающим на особо охраняемых природных территориях и (или) не занесенным в Красную книгу Российской Федерации) и среду их обитания, в сфере эксплуатации и обеспечения безопасности водохранилищ, водохозяйственных систем комплексного назначения и гидротехнических сооружений (за исключением судоходных гидротехнических сооружений), безопасного ведения работ, связанных с пользованием недрами, промышленной безопасности, безопасности при использовании атомной энергии (за исключением деятельности по разработке, изготовлению, испытанию, эксплуатации и утилизации ядерного оружия и ядерных энергетических установок военного назначения), безопасности электрических и тепловых установок и сетей (кроме бытовых установок и сетей), безопасности производства, хранения и применения взрывчатых материалов промышленного назначения, в сфере гидрометеорологии и смежных с ней областях, мониторинга окружающей природной среды, ее загрязнения, а также по выработке и реализации государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере охраны окружающей среды, включая вопросы, касающиеся особо охраняемых природных территорий и государственной экологической экспертизы.

В структуру Минприроды России входят:

а) Федеральная служба по гидрометеорологии и мониторингу окружающей среды (Росгидромет);

б) Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор);

в) Федеральное агентство водных ресурсов (Росводресурсы);

г) Федеральное агентство по недропользованию (Роснедра);

2) Министерство здравоохранения и социального развития РФ (Минздравсоцразвития России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере здравоохранения, социального развития, труда, защиты прав потребителей и др.

В структуру Минздравсоцразвития России входят:

а) Федеральная служба по надзору в сфере защиты прав потребителей и благополучия человека (Роспотребнадзор).

б) Федеральное медико-биологическое агентство (ФМБА России).

3) Министерство сельского хозяйства РФ (Минсельхоз России) является федеральным органом исполнительной власти, осуществляющим функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере агропромышленного комплекса, устойчивого развития сельских территорий, в сфере промышленного рыбоводства, охраны, изучения, сохранения, воспроизводства и использования объектов животного мира, отнесенных к объектам охоты, в области лесных отношений и др.

В структуру Минсельхоза России входит Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор).

4) Министерство экономического развития РФ, в которое входит Федеральная служба государственной регистрации, кадастра и картографии (Росреестр).

К органам, обладающим полномочиями в сфере охраны окружающей среды, также относятся: Федеральная служба по экологическому, технологическому и атомному надзору (Ростехнадзор) и Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз).

Отраслевые специально уполномоченные органы в области охраны окружающей среды и природопользования осуществляют управление охраной окружающей среды в отдельных отраслях народного хозяйства (промышленность, транспорт, оборона, энергетика и т.д.).

К отраслевым специально уполномоченным органам в области охраны окружающей среды и природопользования относятся: МВД России, Министерство обороны РФ, Федеральная служба безопасности, таможенные органы и т.д.

К внутриотраслевым относятся органы субъектов РФ. Их особенность в установлении собственной системы органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти субъекта, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации. Свои экологические полномочия орган исполнительной власти субъекта РФ может осуществлять как непосредственно, так и через систему создаваемых отделов, управлений и иных структурных подразделений администрации (правительства) субъекта РФ. В различных регионах существуют свои такие самостоятельные органы или структурные подразделения органа исполнительной власти общей компетенции.

Понятие предмета надзора за исполнением экологического законодательства вытекает из ст. 21 Федерального закона от 17 января 1992 г. № 2202-I «О прокуратуре Российской Федерации». В нем можно выделить два самостоятельных элемента:

1. Соблюдение Конституции РФ и исполнение законов, действующих на территории Российской Федерации, федеральными министерствами, государственными комитетами, службами, иными федеральными органами исполнительной власти, представительными (законодательными) и исполнительными органами государственной власти субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, органами военного управления, органами контроля, их должностными лицами, органами управления и руководителями коммерческих и некоммерческих организаций в части вопросов экологии.

2. Соответствие законам правовых актов, издаваемых указанными органами и лицами в сфере экологии.

Характер прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства определяется его задачами, назначением прокуратуры как органа, следящего за законностью и стремящегося к утверждению единообразного и точного исполнения законов всеми органами, организациями, должностными лицами на всей территории страны.

К задачам прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства относятся: обеспечение верховенства закона в названной сфере; предупреждение, выявление нарушений закона, и принятие исчерпывающего перечня мер реагирования для целей устранения нарушений; привлечение виновных к установленной законом ответственности; восстановление нарушенных прав и возмещение ущерба в полном объеме, а также совершенствование прокурорского надзора на данном направлении.

При осуществлении прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства прокурорам необходимо правильно определять пределы использования своих полномочий для того, чтобы с одной стороны, не оставались без прокурорского реагирования установленные нарушения закона, а с другой — не происходило вмешательство в те сферы, на которые прокурорский надзор не распространяется, а также подмены контрольных и иных органов. Сказанное может означать, что прокуроры, осуществляя надзор за исполнением законов юридическими и физическими лицами, т.е. за другими органами и лицами, сами должны действовать строго в пределах предоставленной им компетенции.

Следует заметить, что вопрос о пределах прокурорского надзора за исполнением законов является весьма сложным, многоаспектным и относится к числу наиболее слабо разработанных в теории прокурорского надзора. Данное обстоятельство нередко приводит на практике к необоснованному сужению или расширению сферы прокурорского надзора.

Известно, что Закон о прокуратуре наделил прокуроров необходимыми полномочиями для успешного осуществления надзора. Однако закон не содержит указаний, в каких случаях, в каком объеме следует применять прокурорам свои полномочия. Речь, таким образом, идет об основаниях и объеме применения прокурорских полномочий или, как еще принято говорить, об основаниях и границах вмешательства прокуроров в ту или иную сферу деятельности других органов, об основаниях возникновения прокурорско-надзорных правоотношений. В таком понимании пределы прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства могут быть рассмотрены по ряду оснований.

Пределы прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства подразделяются:

—по кругу субъектов, на которые распространяются полномочия прокуроров;

—по кругу правовых актов, за исполнением которых осуществляется прокурорский надзор;

—по кругу органов, принимающих и издающих правовые акты, надзор за законностью которых осуществляют прокуроры;

—по кругу правовых предписаний законов и других нормативных актов, за исполнением которых осуществляется прокурорский надзор.

Содержание понятия «пределы прокурорского надзора» охватывает также пределы реализации прокурорами полномочий по выявлению обстоятельств, способствующих нарушениям законов; пределы реализации ими полномочий по установлению нарушений законов и обстоятельств, способствующих им, в том числе характер мер, рекомендуемых прокурорами в целях устранения нарушений законов и обстоятельств, им способствующих[2].

Эффективность прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, как и всей многогранной деятельности прокуратуры, во многом зависит от того, как организована работа.

Под организацией работы прокуратуры в рассматриваемой области в широком смысле слова понимается совокупность взаимосвязанных и взаимодополняемых мер (мероприятий, элементов) по подбору, расстановке, повышению квалификации прокурорских кадров; постоянному регулированию (направлению) их деятельности; обеспечению их всеми необходимыми средствами; сбору и анализу информации; анализу работы прокуратуры и ее оценке; планированию работы, контролю за выполнением планов; объединению усилий оперативного состава, других органов в целях достижения высоких конечных результатов в плане укрепления законности, в данном случае соблюдения экологического законодательства.

Элементами организации работы являются также систематизация законодательства, учет проделанной работы, отчетность, определение эффективности прокурорской деятельности. Однако важнейшим из названных элементов организации работы являются сбор информации о нарушениях экологического законодательства, ее анализ и планирование работы.

Выполнение стоящих перед прокуратурой задач по надзору за исполнением экологического законодательства предполагает наличие полной и объективной информации, позволяющей систематически анализировать состояние, структуру и динамику правонарушений в области охраны окружающей природной среды, многочисленные обстоятельства, способствующие нарушениям законов, деятельность правоохранительных, природоохранных и других органов, а также общественных организаций и движений, ведущих борьбу с нарушениями этого законодательства.

Библиография

1 Кузнецова Н.В. Экологическое право: Учебное пособие. — М. : Юриспруденция, 2000.

2 Виноградов В.П., Винокуров А.Ю., Винокуров К.Ю., Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. — М.: Изд-во МНЭПУ, 1999.