Организация системы бюджетно-финансового контроля на уровне субъекта Федерации

Е.С. АЛЕКСЕЕВА,

главный специалист территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Республики Бурятия, аспирантка Российской академии государственной службы при Президенте РФ

Несмотря на многоуровневый характер и сложность решаемых задач, бюджетная система страны должна оставаться единым финансовым организмом. В рамках этой системы осуществляются согласованные процессы управления государственными финансами и обеспечивается сбалансированное развитие не только всех ее элементов, но и самой системы.

Единство бюджетной системы России обеспечивается наличием правовой базы, использованием бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, применением санкций за нарушения бюджетного законодательства, а также предоставлением необходимой статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой для составления консолидированных бюджетов страны и ее территорий. На основе этих параметров построения и функционирования бюджетной системы достигается единство в управлении государственными финансами. Оно требует создания стройной системы бюджетно-финансового контроля, которая обеспечит законность и единообразие контроля над денежными средствами и позволит сопоставить показатели экономичности и эффективности использования государственных финансовых ресурсов на разных ее уровнях.

Большую роль в обеспечении единообразия бюджетно-финансового контроля играют территориальные органы федеральных органов исполнительной власти. Это прежде всего органы Федерального казначейства. Основными их функциями согласно Бюджетному кодексу РФ (БК РФ) и Указу Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» являются правоприменительные функции по обеспечению исполнения федерального бюджета, учет и распределение доходов от уплаты федеральных, региональных и местных налогов и сборов между уровнями бюджетной системы страны, а также кассовое обслуживание исполнения бюджетов бюджетной системы России.

Задачами органов Казначейства России, в частности, являются:

· распределение в установленных порядке и размерах доходов между бюджетами различного уровня;

· осуществление предварительного и текущего контроля над целевым использованием бюджетных средств бюджетополучателями и управление денежными средствами на счетах Казначейства России;

· осуществление краткосрочного прогнозирования объемов государственных финансовых ресурсов;

· сбор, обработка и анализ информации о состоянии государственных финансов.

Казначейство России находится в ведении Минфина России — федерального органа

исполнительной власти, обеспечивающего проведение единой финансовой, бюджетной

и налоговой политики в стране. Минфин России осуществляет проверку эффективности проводимых операций с государственными средствами на основе контрольно-ревизионных действий, разрабатывает методическое обеспечение и проверяет деятельность органов ведомственного контроля, предпринимает необходимые меры по реализации контрольных мероприятий; координирует и контролирует деятельность находящихся в его ведении ФНС России, Росфиннадзора, Казначейства России, других государственных органов.

Важной функцией Росфиннадзора является организация и проведение финансового контроля по линии органов исполнительной власти, а основной задачей его территориальных управлений в субъектах Федерации — осуществление в пределах своей компетенции последующего бюджетно-финансового контроля на территории соответствующего субъекта Федерации. Ряд других федеральных органов исполнительной власти (например, органы прокуратуры, внутренних дел) прибегают к бюджетно-финансовому контролю на несистематической основе.

Несмотря на единство бюджетной системы России, которая обеспечивается использованием бюджетных классификаций и форм бюджетной документации, предоставлением статистической и бюджетной информации с одного уровня бюджета на другой и иными параметрами, необходимо создавать на уровне территорий децентрализованные органы финансового контроля, ответственные перед населением территорий.

Ситуация, когда сложные процессы развиваются не за счет централизованного воздействия, а за счет локального взаимодействия элементов, широко распространена в управленческих процессах. В больших, сложных системах часто приходится переходить от централизованного управления к децентрализованному. Такая необходимость определена как плата за сложность, присущую большим системам. В организации бюджетно-финансового контроля не следует выстраивать централизованную систему органов контроля.

В БК РФ предусмотрено создание не высшего органа финансового контроля на уровне субъекта Федерации, а системы органов бюджетно-финансового контроля, которая состоит из органов, формируемых законодательными органами субъекта Федерации, и органов исполнительной власти субъекта Федерации. Эта система органов должна обеспечить полный и всесторонний бюджетно-финансовый контроль. Созданные исполнительной властью и ей подотчетные органы финансового контроля проводят внутренний контроль деятельности ее структур, помогают более эффективно организовать управление республиканскими ресурсами. Наделенные широкими полномочиями счетные палаты субъектов Федерации проводят внешний, не зависимый от исполнительной власти контроль. Созданные законодательные условия способствуют замкнутости финансового контроля по уровням бюджетной системы страны, что приводит к развитию положений о внешнем финансовом контроле в рамках законодательства субъектов Федерации.

В Республике Бурятия полномочия контрольно-счетной палаты определяются БК РФ и Законом Республики Бурятия от 07.09.1995 № 191-1 «О Счетной палате Республики Бурятия». Счетная палата Республики Бурятия является постоянно действующим органом государственного финансового контроля, образуемым Народным хуралом Республики Бурятия и подотчетным ему. Для рассмотрения вопросов планирования и организации деятельности Счетной палаты, разработки методологии контрольно-ревизионной деятельности, результатов проверок, утверждения отчетов и информационных сообщений, направляемых Народному хуралу Республики Бурятия, образуется Коллегия Счетной палаты.

В ее состав входят председатель, его заместитель, аудиторы и председатель Комитета Народного хурала Республики Бурятия по бюджету, налогам, финансам и банкам.

Согласно ст. 11 Закона Республики Бурятия о Счетной палате внутренние вопросы деятельности этой палаты, распределение обязанностей между ее аудиторами, функции и взаимодействие структурных подразделений аппарата, порядок ведения дел, подготовки и проведения мероприятий всех видов и форм контрольной и иной деятельности определяются регламентом. Он утверждается Коллегией Счетной палаты по согласованию с Советом Народного хурала.

Счетная палата Республики Бурятия строит свою работу на основе годовых и текущих планов и программ, которые формируются исходя из необходимости обеспечения всестороннего системного контроля за исполнением доходов и расходов республиканского бюджета по всем видам и направлениям. Контрольно-счетный орган не должен ограничиваться в рамках государственных финансов в выборе конкретных направлений контроля. Это способствует маневренности и эффективности контроля и обеспечивает возможность быстрого реагирования на все процессы накопления и перераспределения финансовых ресурсов.

Обязательному включению в планы и программы работы Счетной палаты подлежат поручения Народного хурала Республики Бурятия, обращения не менее одной пятой от общего числа депутатов Народного хурала. Внеплановые контрольные мероприятия проводятся на основании постановлений Народного хурала по обращению не менее одной пятой от общего числа депутатов Народного хурала или на основании решения Коллегии Счетной палаты.

Способом воздействия Счетной палаты на выявленные в ходе контрольных мероприятий нарушения является представление. Счетная палата не наделена правом давать администрации проверяемых организаций обязательные для исполнения предписания. О результатах проведенных ревизий и проверок Счетная палата информирует Народный хурал Республики Бурятия, но не применяет санкции, что снижает эффективность ее деятельности. Кроме того, Счетная палата Республики Бурятия:

· проводит финансово-экономическую экспертизу законов и нормативных актов перед их рассмотрением законодательными органами;

· оказывает помощь законодательным органам, подготавливая информационные мате-

риалы для обсуждения;

· разрабатывает методы и подходы, применяемые при оценке предложенной программы;

· прогнозирует возможные результаты реализации предлагаемых программ.

Счетная палата в процессе исполнения республиканского бюджета контролирует полноту и своевременность денежных поступлений, фактическое расходование бюджетных ассигнований в сравнении с законодательно утвержденными показателями республиканского бюджета, выявляет отклонения и нарушения, проводит их анализ. Находясь вне структуры исполнительной власти, Счетная палата должна более полно осуществлять внешний финансовый контроль над рациональным формированием государственных ресурсов, целевым и эффективным использованием бюджетных средств и государственной собственности высшими исполнительными органами власти, министерствами при реализации крупных стратегических и межведомственных программ.

Во главе исполнительной «пирамиды»  Республики Бурятия стоит президент, который непосредственно или через республиканские органы исполнительной власти осуществляет управление социально-экономическим развитием республики и в рамках этой задачи реализует контрольную составляющую процесса управления. Администрация Президента и Правительства Республики Бурятия для повышения эффективности использования имеющихся в ее распоряжении государственных средств, обеспечения надлежащего исполнения нижестоящими органами и должностными лицами решений вышестоящих органов и должностных лиц создала свой контрольно-ревизионный орган — Контрольное управление Президента Республики Бурятия, которое является функциональным органом исполнительной власти, подведомственным Администрации Президента и Правительства Республики Бурятия.

В рамках исполнительной ветви власти Правительство Республики Бурятия обладает обширными полномочиями в области бюджетно-финансового контроля. Его задачей является также организация системы финансового контроля в исполнительной власти республики, включающей в себя органы межведомственного и ведомственного контроля, и обеспечение эффективности ее функционирования. В соответствии с Законом Республики Бурятия от 21.06.1995 № 140-1 «О Правительстве Республики Бурятия» правительство обеспечивает исполнение республиканского бюджета; готовит отчеты об исполнении республиканского бюджета для внесения Президентом Республики Бурятия на рассмотрение Народного хурала. Уполномоченным финансовым органом является Минфин Республики Бурятия.

Согласно постановлению Правительства Республики Бурятия от 08.04.2005 № 119 «Об утверждении Положения о Министерстве финансов Республики Бурятия» Минфин Республики Бурятия осуществляет:

· реализацию государственной политики и нормативно-правовое регулирование в сфере финансовой, бюджетной, налоговой политики, государственного долга Республики Бурятия;

· составление проекта республиканского бюджета и подготовку отчетов об его исполнении;

· функции по контролю и надзору за исполнением органами государственной власти, органами местного самоуправления, их должностными лицами, юридическими лицами установленных обязательных общепринятых правил поведения в финансово-бюджетной сфере и соблюдению бюджетного законодательства.

Минфин Республики Бурятия осуществляет предварительный, текущий и последующий контроль за ведением операций с республиканскими бюджетными средствами главных распорядителей, распорядителей и получателей бюджетных средств, других участников бюджетного процесса. Главные распорядители, распорядители республиканских

бюджетных средств осуществляют бюджетно-финансовый контроль подведомственных

получателей бюджетных средств согласно законодательству. Таким образом, на уровне субъекта Федерации выстраивается самостоятельная система органов бюджетно-финансового контроля, которая ответственна перед населением.

Необходимо стремиться к тому, чтобы общественные финансы были одинаково защищены, независимо от уровня их территориального использования. Кроме того, контрольно-счетная палата обязана информировать граждан о результатах контрольных мероприятий. Опираясь на эту информацию, граждане могут выразить свое отношение

к должностным лицам органов управления в средствах массовой информации, путем обращений в органы исполнительной власти, а также в ходе выборов. Однако степень вовлечения граждан в процессы управления небольшая.

Росфиннадзор осуществляет контроль и надзор за исполнением органами финансового контроля федеральных органов исполнительной власти, органов государственной власти субъектов Федерации и органов местного самоуправления законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре. Это координирующий орган в осуществлении надзора за исполнением законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре, контролирующий исполнение законодательства всеми контрольными органами, за исключением Счетной палаты РФ. Следует регламентировать последствия проверки Счетной палатой РФ бюджета субъекта Федерации — получателя финансовой помощи из федерального бюджета, порядок взаимодействия между контролирующими органами при осуществлении надзора за исполнением органами финансового контроля органов государственной власти субъектов Федерации, органов местного самоуправления федерального законодательства о финансово-бюджетном контроле и надзоре.