Организация учета муниципальных правовых актов

М.Н. ЗВЯГИНЦЕВ,

депутат Барнаульской городской Думы

Проблемы упорядочения правовых актов, установления полноценных структурнофункциональных связей между ними в современный период бурного развития правовой системы России приобретают большое теоретическое и практическое значение. Процесс систематизации правовых актов не соответствует требованиям времени. «Работа с правовыми актами не должна быть стихийной. Ее упорядоченность и ритмичность достигаются благодаря строгой ориентации на достижение следующих целей: как создать акт, как найти акт, как понять акт, как применить акт, как защитить акт[1].»

Усложненная правовая действительность требует основательного исследования зависимости правовых актов друг от друга, учета многообразия внутренних отношений между ними, поскольку в силу системного характера правовых актов одни их виды связаны с другими и наоборот. Ошибки, допущенные в правотворческом процессе при принятии нормативного акта, влекут за собой ошибки в правоприменении, толковании, автономном регулировании. Превалирование одних видов нормативных актов над другими в определенных ситуациях приводит к «расстройству» всей правовой системы. Одним из важнейших путей нормализации правовой жизни современного общества является упорядочение правовых актов, приведение их с помощью системного сцепления в единое непротиворечивое целое.

В период формирования единого правового поля законодательная власть стала обращаться к необходимости выстраивания правовой политики в нормотворческой сфере, своего рода правотворческой политики, что ранее предлагалось в науке[2]. Главная проблема заключается не столько в количестве нормативных актов, сколько в том, чтобы они были увязаны в единую систему. В условиях разделения власти связи между правовыми актами становятся более многогранными и богатыми, система заметно усложняется. Содействовать становлению полноценных и эффективных системных связей правовых актов будет их систематизация.

Современный этап развития правовой системы характеризуется возрастанием роли технологий построения различных систем классификации правовых актов как важного элемента принятия правовых решений любого уровня, обеспечения правовой информацией государственных и общественных структур, а также граждан и в итоге — формирования единого информационно-правового пространства страны. Для этого необходима классификация, отражающая массив правовых актов во всем их многообразии и динамике[3].

Нормативная правовая база местного самоуправления сформировалась в ходе экономических и социально-политических реформ, важнейшими задачами которых были децентрализация публичной власти и усиление ее демократических начал. Процесс перехода от системы местной государственной власти к отвечающему требованиям европейских стандартов местному самоуправлению до сих пор остается непоследовательным и противоречивым. И хотя отдельные правовые институты, заимствованные из западных моделей организации муниципальной власти, искусственно смотрятся на российской почве, тем не менее можно утверждать о местном самоуправлении в России как о реально существующем социальном институте и о муниципальном праве как самостоятельной, комплексной отрасли права. Качественное повышение роли права в организации общественных отношений позволяет надеяться, что процесс совершенствования нормативной базы местного самоуправления будет более последователен и научно обоснован.

Правотворчество органов местного самоуправления — особый вид правотворчества, примыкающий к подзаконному правотворчеству. К его достоинствам относятся оперативность; гибкость и меньшая формальность; компетентность соответствующих органов, их знание местных и иных условий, увеличивающих эффективность принятого юридического решения. Недостатками подзаконного правотворчества являются закрытость процесса принятия правового решения, сложность обзора и применения норм из-за множества нормативных актов, отсутствие контроля общества за правотворческой работой бюрократии и др.

Серьезные опасения вызывает тот факт, что даже в тех муниципальных образованиях, где увеличение массива нормативных правовых актов идет стремительными темпами, страдают, как правило, законность, качество и эффективность принимаемых актов. Несоответствие правовых актов местного самоуправления Конституции РФ, федеральному и местному законодательству — один из наиболее распространенных случаев нарушения законности.

Причины незаконности, некачественности и неэффективности правовых актов местного самоуправления во многом схожи. Так, можно отметить следующие причины:

· финансовая обеспеченность акта;

· целесообразность (экономическая, политическая, социальная и правовая);

· специфика взаимоотношений органов и должностных лиц местного самоуправления;

· недостаточный контроль за исполнением принятых нормативных правовых актов.

В.В. Сорокин верно отмечает, что основной проблемой правотворчества представляется его несистемность. Она предопределяется неясностью концепции правовых преобразований, множественностью субъектов правотворческой деятельности с неопределенной компетенцией. В целях укрепления внутрисистемных связей правовой системы важно наряду с устранением этих недостатков правотворчества постоянно заботиться о согласовании принимаемых актов с действующими нормами права[4].

Реализация идеи федерализма в России идет сложнейшим путем; ошибки в федеративном строительстве подчас существенно меняют смысл и основные задачи федерализма, какими они должны быть в демократическом обществе. По-прежнему актуальны слова Президента РФ из его Послания Федеральному собранию РФ 2000 года: «У нас до сих пор не выстроено эффективное взаимодействие между разными уровнями власти… еще нет полноценного федеративного государства». Все это оказывает влияние на взаимоотношения России, субъектов Федерации, муниципальных образований на правовую систему России как федеративного государства.

Правовая система представляет собой структурно и функционально упорядоченный массив взаимосвязанных нормативных правовых актов, создаваемых и действующих на основе единых принципов. При подготовке проектов нормативных правовых актов необходимо учитывать интересы последующей их систематизации[5].

Правовая система любого федеративного государства включает в себя два уровня: систему правовых актов федерации и систему правовых актов ее субъектов. В России небезосновательно выделяется третий уровень — система правовых актов муниципальных образований. Соподчинение и логическая взаимосвязь всех трех уровней призваны обеспечивать стабильность правовой ситуации в стране и в конечном счете устойчивость самой России.

Анализ соотношения нормативных правовых актов, изданных федеральными и региональными правотворческими органами, а также органами местного самоуправления, к сожалению, не внушает оптимизма. Особое внимание следует обратить на правовые акты муниципальных органов, поскольку в каждом субъекте Федерации много муниципальных образований и зачастую принятые ими нормативные акты противоречат законодательству, порой по одной и той же проблеме принимаются противоположные решения.

С целью учета и систематизации правовых актов местного самоуправления предлагаю их классификацию в масштабе субъекта Федерации выражать в цифровом значении, введя следующие 14 разрядов:

· 1-й и 2-й — номер субъекта Федерации, проставляемый в номере государственной регистрации правового акта (см. приказ Минюста России от 12.01.2004 № 5 «Об утверждении и введении в действие Разъяснений по применению Положения о порядке ведения Федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»);

· 3-й и 4-й — порядковый номер городского округа субъекта Федерации, внутригородской территории городов федерального значения, имеющих статус муниципальных образований, муниципального района субъекта Федерации в соответствии с уставами (конституциями) субъектов Федерации;

· 5-й и 6-й — муниципальные образования в границах муниципального района;

· 7-й и 8-й — орган либо должностное лицо, принявшие правовой акт: референдум — 0, представительный орган — 1, глава муниципального образования — 2, председатель представительного органа — 3, глава местной администрации — 4, контрольный орган муниципального образования — 5, избирательная комиссия муниципального образования — 6, далее — другие органы местного самоуправления (см. главу 6 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; далее — Закон об общих принципах организации местного самоуправления);

· 9-й и 10-й — номер статьи Закона об общих принципах организации местного самоуправления, в соответствии с которой принят правовой акт;

· 11-й и 12-й — номер части статьи, указанной в разрядах 9 и 10;

· 13-й и 14-й — номер пункта части, указанной в разрядах 11 и 12.

Классификация, например, 22.0100.04.160101 указывает на постановление администрации

г. Алейска Алтайского края об исполнении бюджета города.

Все правовые акты местного самоуправления являются правовой формой осуществления прав граждан на местное самоуправление, поэтому правовые акты органов местного самоуправления должны соответствовать единой системе классификации нормативных правовых актов. Классификатор обеспечит учет всех принятых муниципальных правовых актов и будет являться способом совершенствования систематизации муниципальных правовых актов.

Библиография

1 Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. — М., 1999. С. 12.

2 См.: Материалы «круглого стола» по теме: «Приоритеты правовой политики в современной России» // Правоведение. 1997. № 4; 1998. № 1.

3 См.: Маковский А.Л., Новиков Д.Б., Силкина А.В. и др. Принципы построения системы классификаций правовых актов // Правовой классификатор и правовой тезаурус в законотворчестве и юридической практике. — Екатеринбург, 1998. С. 5.

4 См.: Сорокин В.В. Проблемы создания источников переходного периода // Источники права: проблемы создания, систематизации и реализации: Межвуз. сб. ст. / Под ред. В.Я. Музюкина, В.В. Сорокина. — Барнаул, 2007. С. 66.

5 См.там же.