Органы публичной власти как субъекты оказания юридической помощи в современной России

УДК 342.5:340.111.5 

Страницы в журнале: 76-81

В.Ю. ПАНЧЕНКО,

кандидат юридических наук, доцент кафедры теории государства и права Сибирского федерального университета e-mail: panchenkovlad@mail.ru

Определяются место и роль юридической помощи в деятельности органов публичной власти. Анализируются особенности государственных и муниципальных органов (суда, прокуратуры, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и др.) как субъектов, оказывающих юридическую помощь.

Ключевые слова: юридическая помощь, государственный орган, орган местного самоуправления, правовая деятельность, уполномоченный по правам человека.

Public authorities as the parties of legal aid in contemporary Russia

Panchenko V.

Determined by the place and role of legal aid in the work of public authorities. The features of state and local government agencies (court, prosecutor’s office, the Commissioner for Human Rights in the Russian Federation, etc.) as subjects, provide legal assistance.

Keywords: legal aid, state body, municipal body, legal activities, ombudsman.

Юридическая помощь как правовое понятие может быть определена как осуществляемое средствами юридического характера адресное невластное профессиональное и организованное содействие реализации правовых возможностей субъекта права в целях преобразования проблемной правовой ситуации и максимально благоприятного удовлетворения его индивидуальных интересов. Традиционно в числе субъектов оказания юридической помощи называют адвокатуру и нотариат, а также частнопрактикующих юристов и юридические фирмы. Попытаемся установить, какое место занимают полномочия по оказанию юридической помощи в правовой деятельности органов публичной власти (государственных органов и органов местного самоуправления).

Прежде всего следует различать роль органов публичной власти в оказании юридической помощи и в обеспечении ее оказания. Органы публичной власти обеспечивают предоставление юридической помощи путем создания для этого соответствующих правовых, экономических, политических и иных благоприятных условий.

Как субъекты, оказывающие юридическую помощь, органы публичной власти имеют специфические черты, что делает возможным их выделение в отдельную группу субъектов оказания юридической помощи.

Во-первых, юридическая помощь, оказываемая органами публичной власти, хотя и входит в компетенцию конкретного органа публичной власти, однако не является его основной функцией и поэтому предоставляется, как правило, в достаточно ограниченном объеме, по специально предусмотренным в законе основаниям, в строго определенных нормативными актами формах.

Во-вторых, оказание юридической помощи органами публичной власти есть одновременно реализация их компетенции. Так, в качестве функций государственных органов и органов местного самоуправления указываются юридическое информирование и юридическое консультирование граждан. НК РФ предоставляет налогоплательщикам право «получать по месту своего учета от налоговых органов бесплатную информацию (в том числе в письменной форме) о действующих налогах и сборах, законодательстве о налогах и сборах и принятых в соответствии с ним нормативных правовых актах, порядке исчисления и уплаты налогов и сборов, правах и обязанностях налогоплательщиков, полномочиях налоговых органов и их должностных лиц, а также получать формы налоговых деклараций (расчетов) и разъяснения о порядке их заполнения» (п. 1 ст. 21).

Если деятельность по представлению юридической помощи не предписывается тому или иному государственному органу, органу местного самоуправления в качестве его функции, не входит в его компетенцию, но осуществляется фактически, она не может быть включена в систему юридической помощи, поскольку носит неформальный, неорганизованный характер. Так, юридическое информирование, юридическое консультирование могут проводиться должностными лицами, но не предписываться им в качестве должностных обязанностей.

К сожалению, деятельность органов публичной власти, подпадающая под характеристики юридической помощи, не всегда именуется таковой в нормативных правовых актах. Позитивный сдвиг в этом направлении произошел с принятием Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации»[1], согласно ст. 16 которого «федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения, органы управления государственных внебюджетных фондов оказывают гражданам бесплатную юридическую помощь в виде правового консультирования в устной и письменной форме по вопросам, относящимся к их компетенции, в порядке, установленном законодательством Российской Федерации для рассмотрения обращений граждан.

Федеральные органы исполнительной власти и подведомственные им учреждения, органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и подведомственные им учреждения, органы управления государственных внебюджетных фондов в случаях и в порядке, которые установлены федеральными законами и иными нормативными правовыми актами Российской Федерации, законами субъектов Российской Федерации, оказывают бесплатную юридическую помощь гражданам, нуждающимся в социальной поддержке и социальной защите, в виде составления заявлений, жалоб, ходатайств и других документов правового характера и представляют интересы гражданина в судах, государственных и муниципальных органах, организациях».

В-третьих, юридической помощью в форме профессионального юридического представительства является деятельность, осуществляемая органами публичной власти от своего имени, но в интересах конкретного лица. При этом юридической помощью может признаваться не любая деятельность органов публичной власти, а лишь осуществляемая такими правовыми средствами, использование которых входит в содержание правоспособности того или иного лица как субъекта права. Юридически возможное самостоятельное применение лицом таких правовых средств для реализации своих прав, свобод, законных интересов в силу проблемной правовой ситуации в реальности затруднительно. Именно здесь и требуется юридическая помощь со стороны органов публичной власти, которая замещает реализацию прав, свобод, законных интересов конкретного лица им самим, но не выходит за рамки деятельности, дозволенной самому получателю.

Лицо как субъект права в своей правовой деятельности по реализации прав, свобод, законных интересов не может по закону применять правовые средства публично-властного характера — это прерогатива органов публичной власти. Поэтому при осуществлении юридической помощи — замещении (дополнении) правовой деятельности получателя — органы публичной власти, оставаясь субъектами, наделенными публично-властными полномочиями, реализуя свои задачи и функции, не используют свои властные полномочия, не принимают юридически обязательных властных решений. Невластный характер деятельности по оказанию юридической помощи в совокупности с ее объектом и целью позволяет отграничить юридическую помощь от иного содействия осуществлению прав, свобод, законных интересов граждан со стороны государственных органов и органов местного самоуправления. Данный признак имеет большое значение для уяснения места юридической помощи в деятельности государственных органов и органов местного самоуправления.

Так, прокурор, подавая в порядке ст. 45 ГПК РФ заявление в суд, с одной стороны, реализует задачи и функции, возложенные на него законодательством о прокуратуре, с другой стороны, оказывает юридическую помощь.

В то же время если прокурор, рассматривая обращение гражданина, опротестовал акт, нарушающий права человека и гражданина, внес представление об устранении нарушений прав и свобод человека и гражданина, то это не будет являться юридической помощью, поскольку здесь нет замещения правовой деятельности — гражданину закон не предоставляет права использовать такие правовые средства.

Включение же в понятие юридической помощи деятельности органов публичной власти, связанной с осуществлением властных полномочий, чрезмерно расширяет его содержание, ведет к утрате самостоятельного значения данной дефиниции, к растворению в контрольной, надзорной, правоохранительной, в других видах публично-властной деятельности компетентных органов (так, пришлось бы признать, что решения суда, органов исполнительной власти и даже акты правотворчества, способствующие реализации прав, свобод, законных интересов, являются юридической помощью). 

В-четвертых, органы публичной власти, как правило, не оказывают юридическую помощь по собственной инициативе, необходимо обращение лица за ней.

В-пятых, некоторые формы юридической помощи прямо запрещены законом для государственных служащих.

С учетом обозначенных особенностей определим место юридической помощи в деятельности органов публичной власти, которые в юридической литературе, посвященной вопросам юридической помощи, рассматриваются в качестве субъектов оказания юридической помощи (суд, прокуратура, государственные и муниципальные органы, Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации).

Суд. Судебная защита прав и свобод человека и гражданина является одним из основных механизмов обеспечения прав и свобод человека и гражданина. Суд, безусловно, содействует реализации прав, свобод, законных интересов, обеспечивает их путем осуществления правосудия — государственной деятельности по рассмотрению и разрешению в особом процессуальном порядке правовых споров, конфликтов. Но является ли такое содействие со стороны суда оказанием юридической помощи?

Е.Г. Тарло называет правосудие способом оказания юридической помощи и отмечает также иные формы оказания юридической помощи (при приеме искового заявления, при разъяснении прав участникам процесса)[2]. Согласиться с этим утверждением можно лишь отчасти.

Правосудие не подпадает под характеристики юридической помощи, наоборот, оно имеет сущностные отличия от юридической помощи. Во-первых, правосудие как публично-властная деятельность, осуществляемая от имени государства, есть такое правовое средство, самостоятельное использование которого лицом как субъектом права невозможно, в то время как правовые средства оказания юридической помощи не могут выходить за пределы правоспособности лица. Во-вторых, целью суда является беспристрастное разрешение судебным постановлением правового спора, а не удовлетворение правовых притязаний конкретного лица в проблемной правовой ситуации. Судебное решение заведомо не может одновременно удовлетворить противоположные, взаимоисключающие правовые притязания участников (например, истца и ответчика). Как верно отмечает Е.Г. Тарло, «помощь гражданам со стороны суда всецело перекладывается на сам акт правоприменения»[3], т. е. правосудие, по существу, — самостоятельное, отличное от юридической помощи средство обеспечения прав и свобод человека и гражданина.

Однако отдельные действия суда, совершаемые в связи с осуществлением правосудия, являются юридической помощью. Так, в качестве юридической помощи можно рассматривать юридическое информирование в виде разъяснения участникам процесса их процессуальных прав и обязанностей (статьи 150, 164, 165 ГПК РФ, 266—268 УПК РФ). Важно отметить, что суд, как беспристрастный арбитр, должен проводить юридическое информирование в отношении всех участников процесса.

Прокуратура. На прокуратуру как единую федеральную централизованную систему органов, осуществляющих от имени Российской Федерации надзор за соблюдением Конституции РФ и исполнением законов, функционирующих на территории Российской Федерации, законодательством не возлагается оказание юридической помощи, однако содержание отдельных направлений деятельности прокуратуры в рамках прокурорского надзора дает основание для их рассмотрения в качестве деятельности по предоставлению юридической помощи.

Юридической помощью являются разъяснение прокурором порядка защиты  прав и свобод граждан (которое может представлять собой юридическое информирование или юридическое консультирование); обращение прокурора в суд с заявлением о защите прав, свобод, законных интересов в случае, если гражданин по состоянию здоровья, возрасту, недееспособности и другим уважительным причинам не может сам обратиться в суд (ст. 45 ГПК РФ), а также независимо от таких причин о защите  нарушенных или оспариваемых социальных прав, свобод и законных интересов в сфере трудовых (служебных) отношений и иных непосредственно связанных с ними отношений, о защите семьи, материнства, отцовства и детства, о социальной защите, в том числе об обеспечении права на жилище в государственном и муниципальном жилищных фондах, об охране здоровья, включая медицинскую помощь, об обеспечении права на благоприятную окружающую среду, образование. 

Другие средства прокурорского реагирования (постановление о возбуждении уголовного дела, производства об административном правонарушении, внесение протестов, представлений и др.) юридической помощью не являются.

Государственные и муниципальные органы. Реализуя предоставленное ст. 46 ГПК РФ право на обращение в суд с заявлением в защиту прав, свобод и законных интересов других лиц по их просьбе, а в случае недееспособности или несовершеннолетия лица — независимо от его  просьбы или просьбы законного представителя (органов опеки и попечительства, органов по защите прав потребителей и др.), эти органы оказывают юридическую помощь в форме профессионального юридического представительства.

Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации, уполномоченные по правам человека в субъектах Российской Федерации. Юридическая помощь занимает значительное место в деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации (далее — Уполномоченный по правам человека), уполномоченных по правам человека в субъектах Российской Федерации. В соответствии с ч. 3 ст. 1 Федерального конституционного закона от 26.02.1997 № 1-ФКЗ «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» (далее — Закон № 1-ФКЗ)[4] Уполномоченный по правам человека способствует восстановлению нарушенных прав.

Эта функция полностью подпадает под общие признаки юридической помощи: имеет профессиональную природу; осуществляется юридическими средствами; представляет собой деятельность невластного характера — Уполномоченный по правам человека сам не принимает властных решений по жалобе. Придя к выводу о нарушении прав, свобод и законных интересов заявителя, он воздействует на публично-властную деятельность компетентных органов путем обращений, его деятельность дополняет существующие средства защиты прав и свобод граждан, не отменяет и не влечет пересмотра компетенции государственных органов, обеспечивающих защиту и восстановление нарушенных прав и свобод (ст. 3 Закона № 1-ФКЗ).

Уполномоченный по правам человека оказывает юридическую помощь в ходе рассмотрения жалоб заявителей — граждан Российской Федерации и находящихся на территории Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства.

Существует ряд видов оказания юридической помощи Уполномоченным по правам человека: 1) разъяснение заявителю, какие средства тот вправе использовать для защиты своих прав и свобод (ч. 1 ст. 20 Закона № 1-ФКЗ) в конкретном случае (такое разъяснение может носить характер юридического информирования или консультирования); 2) обращение от своего имени в интересах заявителя: а) в суд с заявлением в защиту прав и свобод, нарушенных решениями или действиями (бездействием) государственного органа, органа местного самоуправления или должностного лица, а также участие лично либо через своего предста-вителя в процессе в установленных законом формах; б) в КС РФ с жалобой на нарушение конституционных прав и свобод граждан законом, примененным или подлежащим применению в конкретном деле; в) в суд или прокуратуру с ходатайством о проверке вступившего в законную силу решения, приговора суда, определения или постановления суда либо постановления судьи; изложение своих доводов должностному лицу, которое вправе вносить протесты (ст. 29 Закона № 1-ФКЗ); 3) передача жалобы государственному органу, органу местного самоуправления или должностному лицу, к компетенции которых относится разрешение жалобы по существу (ч. 1 ст. 20 Закона № 1-ФКЗ).

Особенностями юридической помощи, оказываемой Уполномоченным по правам человека, выступают:

— наличие специальных условий для ее осуществления: жалобы на решения или действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, государственных служащих (кроме решений палат Федерального собрания РФ и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации); обязательным условием рассмотрения жалобы является предварительное обжалование заявителем этих решений или действий (бездействия) в судебном либо административном порядке и несогласие с решениями, принятыми по его жалобе; жалоба должна быть подана не позднее года со дня нарушения прав и свобод заявителя или с того дня, когда заявителю стало известно об их нарушении; жалоба должна отвечать указанным в законе требованиям (статьи 16—17 Закона № 1-ФКЗ);

— бесплатный характер юридической помощи, поскольку жалоба, направляемая Уполномоченному по правам человека, не облагается государственной пошлиной (ст. 18 Закона № 1-ФКЗ);

— обеспечение оказания юридической помощи Уполномоченным по правам человека широкими полномочиями для проверки сведений, изложенных в жалобе гражданина: беспрепятственно посещать все органы государственной власти, органы местного самоуправления, присутствовать на заседаниях их коллегиальных органов, а также беспрепятственно посещать предприятия, учреждения и организации независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, воинские части, общественные объединения; запрашивать и получать от государственных органов, органов местного самоуправления и у должностных лиц и государственных служащих сведения, документы и материалы, необходимые для рассмотрения жалобы; получать объяснения должностных лиц и государственных служащих, исключая судей, по вопросам, подлежащим выяснению в ходе рассмотрения жалобы и др. (ст. 23 Закона № 1-ФКЗ);

— право Уполномоченного по правам человека отказаться от дачи свидетельских показаний по гражданскому или уголовному делу об обстоятельствах, ставших ему известными в связи с выполнением его обязанностей (ст. 26 Закона № 1-ФКЗ).

Аналогичные особенности характерны для оказания юридической помощи уполномоченными по правам человека в субъектах Российской Федерации, что позволяет сделать вывод о том, что одна из основных функций уполномоченных по правам человека как государственно-правового института заключается в государственной юридической помощи.

Резюмируя изложенное, отметим, что приведенные выше положения в своей совокупности наглядно демонстрируют несводимость юридической помощи к адвокатской, нотариальной и иной деятельности и в полной мере позволяют рассматривать органы публичной власти в качестве самостоятельных субъектов, оказывающих юридическую помощь.

Библиография

1 СЗ РФ. 2011. № 48. Ст. 6725.

2 См.: Тарло Е.Г. Роль адвокатуры в системе обеспечения конституционного права на юридическую помощь. — М., 2001. С. 37, 40.

3 Там же. С. 41.

4 СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1011.