Основание для применения поощрения государственных служащих

УДК 342.9 

Страницы в журнале: 83-86-5

В.В. ВОЛКОВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Северо-Кавказского филиала Российской академии правосудия (г. Краснодар) www.truba.ru@mail.ru

Формулируется дефиниция заслуги; заслуга рассматривается как главное основание для применения поощрения государственных служащих; обосновывается важность придания заслуге социальной значимости путем юридического закрепления в поощрительных законодательных нормах.

Ключевые слова: поощрение, государственные служащие, основание, заслуга.

The Basis for Civil Servants Encouragement or Stimulation

Volkova V.

We formulate a definition of merit, merit is regarded as the main basis for the application of the promotion of civil servants; substantiates the importance of the social significance of merit by legal footing in incentive regulations.

Keywords: promotion, public servants, base merit.

Социальная ценность поощрений значительно возрастает в сознании индивида, когда их получение юридически гарантировано. Отправным началом системы юридических гарантий выступает признание за субъектом, имеющим заслуги, его права на поощрение.

Нет сомнений в том, что ресурсы повышения эффективности государственной гражданской службы кроются в необходимости совершенствования законодательства, повышения требований к уровню профессиональных знаний и умений служащих, установления прямой зависимости между уровнем денежного содержания служащего и его персональными результатами работы.

Главным основанием (основание — исходное условие, предпосылка существования некоторого явления или системы явлений[1]) к поощрению выступает наличие той или иной заслуги. Еще Плутарх писал: «Те, кто жадны на похвалу, бедны заслугами»[2]. Правовое поощрение связано с заслуженным поведением, заслугой, которая выступает его основанием, т. е. опорной частью, фундаментом, причиной поощрения. Заслуга является условием, предпосылкой применения поощрения. Полноценное поощрение возможно лишь при наличии заслуги. Таким образом, заслуга выступает не только условием наступления поощрения, но и обоснованием существования самого института поощрения со свойственным ему механизмом воздействия.

Юридическая наука пока не выработала четкого определения такого распространенного явления, как заслуга. Если правонарушение как основание для правового наказания достаточно исследовано, кроме того, определение понятия «правонарушение» и конкретные составы правонарушений закреплены в законодательстве Российской Федерации, то заслуга как основание для правового поощрения на сегодняшний день остается мало изученной, хотя имеет огромное значение в сфере поощрительной деятельности. Абсолютно прав Ю.В. Голик, утверждающий, что, не имея четкого представления о том, что, когда и как должно быть поощрено, невозможно научно обоснованно разработать и закрепить в законе соответствующие поощрительные нормы и процедуры[3].

Таким образом, основание поощрения — исходное условие, предпосылка его существования, благодаря которой оно возникает. Это критерий, по которому определяется поощрение, его опорная часть. Заслугу и поощрение можно представить в виде причины и следствия. Причина и следствие — философские категории, фиксирующие генетическую связь между явлениями, при которой одно явление своим действием вызывает, порождает другое. Причина не просто предшествует следствию во времени, но посредством переноса вещества, энергии, информации обусловливает его возникновение и существование[4]. Между заслугой и поощрением имеется жесткая генетическая связь. Генетические связи «отражают то особое отношение, когда один объект выступает как основание, вызывающее к жизни другой»[5]. Только заслуга выступает основанием для предоставления поощрения. Генетическую связь заслуг с поощрениями подметили уже давно.

Детальный анализ законодательства Российской Федерации вполне определенно выявляет взаимосвязь правового поощрения с категорией заслуги. Однако здесь необходимо обратить внимание, что в нормативных правовых актах вообще нет формулировки понятия «заслуга», несмотря на то что в названиях либо содержании большинства из них прямо говорится о заслугах. Приведем лишь некоторые из возможных примеров. Так, в Федеральном законе от 04.03.2002 № 21-ФЗ «О дополнительном ежемесячном материальном обеспечении граждан Российской Федерации за выдающиеся достижения и особые заслуги перед Российской Федерацией» акцентируется внимание на заслугах; в ст. 191 Трудового кодекса Российской Федерации 2001 года говорится об особых трудовых заслугах перед обществом и государством; в Положении о государственных наградах Российской Федерации (утв. Указом Президента РФ от 02.03.1994 № 442) указывается на заслуги перед Отечеством, военные заслуги, выдающиеся, исключительные, особые заслуги и др. В 2002 году Президент РФ Указом от 27.02.2002 № 245 ввел такой термин, как морские заслуги, учредив орден «За морские заслуги», который присуждается гражданам, особо отличившимся в морской деятельности России. О заслугах идет речь и в Положении о Почетном знаке Государственной Думы Федерального Собрания РФ «За заслуги в развитии парламентаризма» (утв. постановлением ГД ВС РФ от 13.05.2005 № 1845-IV ГД).

Таким образом, законодатель пользуется оценочными понятиями и не дает четкого определения понятию «заслуга», хотя, как мы видим, использует этот термин в нормативных правовых актах различного уровня.

По нашему мнению, это не случайно. Категории «поощрение» и «заслуга» — не только взаимосвязанные, но и взаимопредполагающие.  К сожалению, возможности для произвола в распределении поощрений все больше расширяются, что и обусловливает необходимость основательной теоретической разработки правовой категории заслуги.

Прежде всего обратимся к толковым словарям русского языка: заслуга — общественно полезный поступок, деятельность, достойные уважения и общественного признания. «Заслужить» означает своей деятельностью, действиями стать достойным или добиться чего-нибудь[6]; заслуга — это то, что заслужено, право на уважение, на признательность. То есть заслуга — выход за пределы услуги, помощи, служения, движения, течения, оказание огромной, невосполнимой, неоценимой помощи, услуги, превосходя возможности. Справедливость содержит в себе оценочный момент, выступая мерилом (критерием) поступков людей. Справедливость как оценка свободна от одностороннего рассмотрения фактов, правдиво, объективно, бескорыстно, беспристрастно отображает общественно полезные, социально активные поступки, требуя верного, неискаженного представления о них, другими словами, истины. При социально активном правомерном поведении субъект правоотношения целеустремленно исполняет правовую обязанность, реализует предоставленные ему правомочия, свои должностные обязанности. Воля и сознание в таком поведении направлены на достижение полезных целей, имеющих особую значимость для общества[7].

Социально-правовая активность личности определяется высоким уровнем правосознания, выражающимся в отношении к предписаниям права как осознанно необходимым для общества и для себя лично, в готовности творчески использовать предоставляемые правом возможности в своей деятельности и инициативно руководствоваться ими в своем поведении. Такая активность показывает определенную степень интенсивности деятельности в социально-правовой сфере — более высокую, чем простое соблюдение и исполнение своих правовых обязанностей, превосходящую обычные требования к должному поведению. По мнению В.М. Чхиквадзе, «правовая активность не может быть сведена только к правомерному поведению как соблюдению правовых норм. Она предполагает более высокий уровень поведения...»[9] Н.А. Гущина подчеркивает, что социально-правовая активность как самостоятельная разновидность правомерного поведения превосходит обычные требования закона, конкретных правовых предписаний. Она выступает как более высокая степень качества правомерного поведения, осуществляемого с более высокой степенью интенсивности[10]. Такое поведение более инициативно, активно и результативно, в связи с чем обладает высшей общественной полезностью и социальной значимостью. По поводу последней А. Малинкин отметил, что социальное действие значимо, если конкретный социум в социально-исторических, определенных времени и пространстве с учетом конкретных обстоятельств и условий, оговоренных в статусе награды, придает какому-то поступку особый положительный смысл. Социум считает его «выдающимся» в лучшем смысле, т. е. выделяющимся из ряда обычных поступков, отличным от других — также положительного свойства, но рутинных[11].

В.А. Винокуров предложил свое видение заслуги. Он отметил главное: заслуга является причиной, основанием поощрения[12]. Действительно, заслуга как юридический поступок является юридическим фактом. Более содержательного и точного определения заслуги автор, к сожалению, не дает. Минусом данного определения является представление заслуженного поведения лишь как основания только для одного вида поощрения — государственных наград Российской Федерации, но его позиция вполне понятна, ведь понятие заслуги рассматривается в рамках комментария к Положению о государственных наградах Российской Федерации.

Наиболее обстоятельно категорию заслуги исследовал А.В. Малько: «Заслуга — это добросовестный правомерный поступок, связанный со сверхисполнением субъектом своих обязанностей либо с достижением им общепризнанного полезного результата и выступающий основанием для применения поощрения»[13].

Внимательно анализируя законодательство, нам удалось найти единственное определение понятия «заслуга». В абзаце 4 ст. 4 Модельного закона о военных ветеранах от 07.12.2002 (принят постановлением 20-14 на 20-м пленарном заседании Межпарламентской Ассамблеи государств-участников СНГ) указано: заслуга в связи с военной службой — выполнение боевых задач и обязанностей, связанных с прохождением военной службы и исполнением воинского долга, отмеченное наградами, присуждением почетных воинских званий и другими почетными знаками поощрения, установленными законодательством[14]. Перечень и дифференциация заслуг устанавливаются правительством. Это определение не раскрывает сущности заслуги и несколько абстрактно, к тому же оно отсылочное. Однако из него вытекает существенный признак заслуги — основание для поощрения. В данном законе также закреплено, что признанные, оцененные заслуги служат одним из оснований (критериев) адресного и дифференцированного подхода к установлению социальных льгот (ст. 8).

Итак, исходя из вышесказанного, можно сформулировать следующие определение заслуги. Заслуга — это добровольный, сознательно-волевой, социально активный правомерный поступок, который связан со сверхисполнением субъектом своих обязанностей и с достижением им общественно полезного результата, что выступает основанием для применения поощрения.

Необходимо отметить, что существенным является положение о том, что само существование заслуги немыслимо без придания ей социальной значимости путем юридического закрепления в поощрительных нормах. Поэтому очень важно закрепить в поощрительных нормах права, во-первых, четкое определение понятия «заслуга», а во-вторых, развернуто и точно описать различные модели заслуженного поведения.

Существование заслуги непосредственно связано с необходимостью ее общественного признания, юридического одобрения, юридического закрепления. В свою очередь прослеживается и обратная связь — поощрение придает общественную значимость положительному поведению личности, побуждает субъектов к творчеству, инициативе, большей добросовестности в выполнении своих обязанностей.

Библиография

1 Философская энциклопедия. — М., 1967. Т. 4. Наука логики. С. 170—171.

2 Цит. по: Воронцов В.В. Симфония разума. Афоризмы и изречения отечественных и зарубежных авторов. — Саратов, 1979. С. 334.

3 См.: Голик Ю.В. Уголовно-правовое стимулирование позитивного поведения: вопросы теории. — Новосибирск, 1992. С. 46—47.

4 См.: Новейший философский словарь. 2-е изд. перераб. и доп. — Минск, 2001. С. 800—801.

5 См.: Блауберг И.В. Становление и сущность системного подхода. — М., 1973. С. 189.

6 См.: Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М., 1964. С. 190.

7 См.: Теория государства и права: учеб. / под ред. А.В. Малько. — М., 2006. С. 252.

8 Чхиквадзе В.М. Социалистический гуманизм и права человека. — М., 1978. С. 188.

9 См.: Гущина Н.А. Поощрительные нормы российского права: теория и законодательная практика. — СПб., 2003. С. 47—48, 69.

10 См.: Малинкин А. Культ героического в наградах СССР // Отечественные записки. 2002. № 8. URL: http://www.magazines. russ.ru/oz/2002/8/(10/09/2005)

11 См.: Винокуров В.А. Комментарий к Положению о государственных наградах Российской Федерации. — СПб., 2007. С. 10, 88.

12 Малько А.В. Стимулы и ограничения в праве // Правоведение. 1998. № 3. С. 139; Он же. Поощрение как правовое средство // Правоведение. 1996. № 3. С. 28; Юридические поощрительные санкции // Атриум. 1996. № 6. С. 3.

13 Информационный бюллетень. Межпарламентская Ассамблея государств-участников СНГ. 2003. № 30 (ч. 2). С. 297—303.