Основные направления работы избирательных комиссий по финансовому контролю в период подготовки и проведения избирательных кампаний в 2007—2008 годах

УДК 342.8

Д.И. МАКАРЕВИЧ, 
аспирант кафедры публичного права Саратовского государственного социально-экономического университета

Согласно ст. 60 Федерального закона от 12.06.2002 № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» (далее — Закон № 67-ФЗ) при избирательных комиссиях создаются контрольно-ревизионные службы с целью реализации определенных полномочий, возложенных на избирательные комиссии.
 
Масштабность задач по осуществлению финансового контроля, которые решали избирательные комиссии в период прошедших федеральных избирательных кампаний, проявилась в следующих функциях контрольно-ревизионных служб при избирательных комиссиях:
— контроле над целевым расходованием денежных средств, выделенных избирательным комиссиям на подготовку и проведение выборов;
— контроле источников поступления, правильного учета и использования денежных средств избирательных фондов;
— проверке финансовых отчетов кандидатов, политических партий;
— организации проверки достоверности представленных кандидатами сведений об имуществе, о доходах и об их источниках.
Для избирательных комиссий и созданных при них контрольно-ревизионных служб эти функции не новы, а механизмы их реализации опробованы в период предыдущих региональных и федеральных избирательных кампаний.
Возможности проведения проверочных мероприятий в рамках финансового контроля существенно расширяются за счет привлечения для работы в составе контрольно-ревизионных служб сотрудников правоохранительных, налоговых и иных контрольных органов, а также банковских работников, обслуживающих избирательные счета кандидатов. Действительно, только комплексное и коллегиальное изучение, рассмотрение и сбор информации могут выявить финансовые нарушения законодательства о выборах, как правило, носящие латентный характер.
Первым направлением финансового контроля является контроль источников формирования избирательных фондов кандидатов и политических партий. 
В применяемую на сегодняшний день схему контроля над формированием средств избирательных фондов включены избирательные комиссии; Сбербанк России как кредитная организация — держатель специальных избирательных счетов; регистрирующие структуры, такие как налоговые органы, Федеральная миграционная служба (ФМС России), Федеральная регистрационная служба (Росрегистрация). При этом широко используются технические средства — автоматизированная система «Выборы» и система «Клиент—Сбербанк». Налажено четкое взаимодействие всех участников избирательного процесса, регулируемое соответствующими соглашениями. 
Так, в соответствии с Соглашением о порядке взаимодействия избирательных комиссий и филиалов акционерного коммерческого Сберегательного банка Российской Федерации Сбербанк России предоставляет избирательным комиссиям сведения о поступлении денежных средств на специальные избирательные счета кандидатов, политических партий, а также об их расходовании.
В период выборов депутатов Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации пятого созыва основное внимание было уделено проверкам жертвователей—юридических лиц. В избирательные фонды политических партий поступили пожертвования от юридических лиц на общую сумму, превышающую 1,1 млрд руб. (без учета избирательных фондов региональных отделений). В период выборов Президента РФ в избирательные фонды всех четырех кандидатов поступило немногим более 400 млн руб.[1]
Первичная проверка правомерности пожертвований, внесенных юридическими лицами, осуществлялась с использованием базы данных Единого государственного реестра юридических лиц (далее — ЕГРЮЛ). С целью уточнения сведений о жертвователях—юридических лицах представления направлялись в федеральные регистрирующие органы и их территориальные управления, т. е. в налоговые органы, Росрегистрацию, Федеральную службу по финансовым рынкам (ФСФР России).
Избирательное законодательство частично ограничило возможности некоммерческих организаций в финансовой поддержке политических партий и кандидатов через избирательные фонды. Однако, как показывает практика, возможности использования некоммерческих организаций в качестве «передаточного звена» все же остаются.
Так, из 187 юридических лиц, внесших пожертвования в избирательные фонды политических партий, более 25% являлись некоммерческими организациями. Проверку данных некоммерческих организаций осуществляли Росрегистрация и ее территориальные управления. Однако установленный Законом № 67-ФЗ 5-дневный срок для проведения проверки не соответствует административному регламенту исполнения Росрегистрацией данного вида проверки. Проверки некоммерческих организаций осуществлялись в течение месяца. В результате пожертвования двух юридических лиц — некоммерческих организаций «Фонд общественных программ» и «Фонд социальной поддержки гражданского общества» — на общую сумму 26,5 млн руб., поступившие в избирательный фонд политической партии СПС с нарушением установленного порядка, были израсходованы[2].
Наряду с некоммерческими организациями объектами проведения проверочных мероприятий были также акционерные общества.
Федеральное законодательство о выборах предусматривает проверку доли участия Российской Федерации, иностранных граждан и иностранных организаций в уставном капитале жертвователя, а также в уставных капиталах учредителей жертвователя. Данный вид проверки возможен только при содействии ФСФР России. Однако в настоящее время избирательное законодательство не содержит непосредственных указаний органу исполнительной власти, осуществляющему регистрацию юридических лиц—эмитентов, на проведение такого рода проверок.
Аналогичная ситуация сложилась с проверкой поступления в избирательные фонды заемных денежных средств от кредитных учреждений. Возможности проведения проверочных мероприятий по указанным поступлениям у избирательных комиссий также ограничены.
Проверка пожертвований, поступивших от граждан, осуществлялась с использованием подсистемы «Регистр избирателей, участников референдума». При необходимости для уточнения сведений о гражданах направлялись представления в ФМС России. По данному виду проверки проблем не было.
В целом в период федеральных избирательных кампаний при непосредственном участии налоговых органов, Росрегистрации, ФМС России была осуществлена проверка более 700 пожертвований, поступивших от граждан, и 213 юридических лиц на общую сумму более 1,2 млрд руб. В доход федерального бюджета возвращены и перечислены пожертвования, поступившие с нарушением требований законодательства, на общую сумму более 110,4 млн руб., что составляет около 2,7% от всей суммы поступлений[3]. 
По нашему мнению, необходимо принять норму, запрещающую участвовать в финансировании избирательных кампаний российским юридическим лицам, являющимся в силу положений статей 105 и 106 ГК РФ дочерними или зависимыми по отношению к иностранным физическим и юридическим лицам. Такая норма позволила бы сформировать правоприменительную практику по осуществлению эффективного контроля попыток финансировать избирательные кампании из-за рубежа и реализовать на практике принцип, установленный ч. 7 ст. 1 Конвенции о стандартах демократических выборов, избирательных прав и свобод в государствах—участниках СНГ, принятой 7 октября 2002 г.
Второе направление финансового контроля, в ходе осуществления которого выявлялись административные правонарушения и были возбуждены уголовные дела, — это контроль сбора подписей избирателей. 
Так, ЦИК России в ходе проверки подписных листов, представленных кандидатами на должность Президента РФ М.М. Касьяновым и А.В. Богдановым, во взаимодействии с МВД России и избирательными комиссиями субъектов Российской Федерации были проверены 5262 гражданина, собиравших подписи избирателей. Установлено, что по различным причинам не участвовали в сборе подписей избирателей 2876 сборщиков. Всего выявлено 492 нарушения избирательного законодательства, в органы прокуратуры направлено 19 материалов о фальсификации избирательных документов, на 29.04.2008 по ч. 2 ст. 142 УК РФ возбуждено 6 уголовных дел[4].
Во всех рассматриваемых случаях сбор подписей избирателей как оплачиваемое мероприятие был одной из наиболее затратных статей расходов указанных кандидатов. Большая часть денежных средств, предназначенных для этих целей, расходовалась помимо избирательных фондов кандидатов и выдавалась наличными при приемке и окончательной отбраковке подписных листов в избирательном штабе кандидата.
Третье направление финансового контроля ориентировано на то, чтобы установить случаи, когда кандидат или политическая партия привлекают для работы в период выборов высоко-
квалифицированных специалистов (юристов, политологов, финансистов и др.). Формально они трудятся как волонтеры, но фактически их работа оплачивается партией или кандидатом из собственных средств.
Четвертое направление финансового контроля связано с проверкой финансирования изготовления агитационных материалов. Контрольно-ревизионные службы при избирательных комиссиях проверяют соблюдение предусмотренного законом порядка предварительной оплаты изготовления агитационного материала за счет средств соответствующего избирательного фонда, сверяя даты подписания договора, изготовления и перечисления 
денежных средств со счета кандидата организации-изготовителю. В случае нарушения установленного законом порядка такая организация должна быть привлечена к административной ответственности по ст. 5.12 КоАП РФ (изготовление, распространение или размещение агитационных материалов с нарушением требований законодательства о выборах и референдумах), а редакция СМИ — по ст. 5.5 КоАП РФ (нарушение порядка участия средств массовой информации в информационном обеспечении выборов, референдумов).
Так, контрольно-ревизионной службой при ЦИК России в ходе федеральных избирательных кампаний 2007—2008 гг. был разработан и использовался следующий механизм контроля за распространением агитационных материалов. Предъявленные политическими партиями и кандидатами в ЦИК России образцы агитационных материалов, их выходные данные немедленно после регистрации и проверки оплаты из соответствующего избирательного фонда сканировались и по электронной почте передавались в субъекты Российской Федерации, где их активно использовали в проверочной работе избирательные комиссии и правоохранительные органы. В результате только МВД России выявлены 227 нарушений в проведении агитации; оформлено протоколами, изъято более 10 млн экземпляров разной литературы (листовки, «подпольная» литература (так называемый черный PR)), закрыты типографии и т. д.[5]
Весьма распространена практика, когда в целях экономии средств избирательного фонда отдельные кандидаты (политические партии) официально оплачивают только один тираж печатного агитационного материала, а фактически выплачивают организации-изготовителю более крупную сумму для изготовления большего количества или дополнительного тиража этого агитационного материала. При этом в выходных данных материала значится только первоначальный тираж.
Подобные факты можно выявить путем проверки объема изготовленной продукции и поступивших в организацию-изготовитель  денежных средств для ее оплаты с учетом опубликованных расценок и договора на изготовление печатной продукции, а также в ходе проведения оперативно-розыскных мероприятий по выявлению факта сокрытия данной организацией доходов от налогообложения, если кандидат (политическая партия) оплачивает дополнительный тираж денежными средствами, минуя избирательный фонд. 
Проверки, проведенные в период выборов депутатов ГД ФС РФ пятого созыва контрольно-ревизионной службой при ЦИК России во взаимодействии с правоохранительными органами позволили выявить одну из таких «черных» схем. Так, в типографии ООО «Рео-Принт» (г. Подольск Московской области) изготавливались подложные материалы агитационного характера политической партии СПС. В отношении руководителя типографии возбуждено уголовное дело по признакам состава преступления, предусмотренного п. «б» ч. 2 ст. 171  «Незаконное предпринимательство» УК РФ[6].
Пятое направление финансового контроля — проверка финансовых отчетов кандидатов, политических партий с целью выявления достоверности представленных ими сведений об имуществе, о доходах и об их источниках. 
Однако поскольку первый финансовый отчет представляется не позднее чем за 10 дней до дня голосования на выборах, а итоговый — не позднее чем через 30 дней после опубликования результатов выборов, то в последнем случае возникают организационные сложности в работе контрольно-ревизионной службы и избирательной комиссии, частично прекращающих к этому времени свою работу.
Специалистами контрольно-ревизионной службы во взаимодействии с сотрудниками аппарата ЦИК России проведена проверка итоговых финансовых отчетов участников федеральных избирательных кампаний 2007—2008 гг. Установлено, что большинство данных, указанных в финансовых отчетах, обосновано и подтверждено первичными финансовыми документами.
Однако были отмечены и недостатки в оформлении первичной отчетной документации. Так, наиболее распространенным нарушением было отсутствие отдельных платежных документов, договоров, актов приема-сдачи выполненных работ, зачастую вместо оригиналов прилагались копии или ксерокопии документов.
В первичных финансовых документах ряда политических партий (СПС, «Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь» и др.) выявлены факты оплаты из их избирательных фондов изготовления печатной и агитационной продукции, которая в ЦИК России и избирательные комиссии субъектов Российской Федерации не заявлялась и сведения о распространении которой отсутствуют. 
Обращает на себя внимание тот факт, что в период избирательной кампании значительная сумма денежных средств (70 140,8 тыс. руб.) рядом политических партий была обналичена, в том числе ЛДПР — 5998,1 тыс. руб., КПРФ — 4968 тыс. руб., «Единой Россией» — 19 682,2 тыс. руб., СПС — 31 1728 тыс. руб.[7]
Проверяющими выявлены многочисленные факты, когда оправдательные финансовые документы были подписаны уполномоченными представителями партий по финансовым вопросам, причем последние расписывались в денежных документах и как распорядители денежных средств, и как бухгалтеры или кассиры. При этом они же составляли авансовые отчеты и расписывались за израсходованные денежные средства. Указанные лица одновременно контролировали выполнение работ и хозяйственные операции. 
Следует отметить, что какие-либо санкции за нарушения кандидатом (политической партией) требований п. 9 ст. 59 Закона № 67-ФЗ (несдачу финансового отчета либо нарушение срока сдачи итогового финансового отчета, непредоставление оригиналов документов, подтверждающих проведение финансовых операций) в законодательстве не предусмотрены.
В целях информирования избирателей контрольно-ревизионная служба при ЦИК России проводила проверки сведений об имуществе, доходах и их источниках кандидатов в депутаты ГД ФС РФ пятого созыва и кандидатов на должность Президента РФ. 
По результатам указанных проверок было выявлено более 2500 фактов недостоверных сведений в отношении 5792 кандидатов в депутаты ГД ФС РФ пятого созыва. По данным ФНС России, наибольшие доходы, полученные в 2006 году, не указали следующие кандидаты в депутаты:
— А.В. Абросимов — 5 290 769 руб., 
—Ю.В. Климов — 5 228 800 руб. («Аграрная партия»);
— В.Н. Саврасов — 16 262 802 руб. («Гражданская сила»); 
— В.А. Морозов — 8 127 940 руб. («Справедливая Россия: Родина/Пенсионеры/Жизнь») [8].
Пользуясь тем, что в Законе № 67-ФЗ нет норм об ответственности за подачу недостоверных сведений о доходах и имуществе, многие кандидаты подавали сведения о нулевом доходе и об отсутствии какого-либо имущества вообще. 
Государственные органы представили в отношении ряда кандидатов сведения о задолженности, имеющейся у них перед налоговыми и другими государственными органами, а также по алиментным обязательствам. Однако указанные сведения в СМИ не направлялись, так как законодательством их опубликование не предусмотрено.
Избирательные комиссии практически лишены возможности получить сведения об участии в деятельности коммерческих предприятий и наличии в собственности у кандидата имущества и денежных вкладов в кредитных организациях за границей. В соответствии со ст. 26 Федерального закона от 02.12.1990 № 395-1«О банках и банковской деятельности» представление избирательным комиссиям сведений о вкладах в банках физических лиц — кандидатов на выборные должности также не предусмотрено.
Обращает на себя внимание тот факт, что если в 2004 году из 6 зарегистрированных кандидатов недостоверные сведения о размерах и источниках доходов были представлены только одним кандидатом, то в 2008 году такие факты были выявлены в отношении 3 из 6 зарегистрированных кандидатов. 
Последним направлением финансового контроля избирательных комиссий, на наш взгляд, является изучение материалов уголовных и административных дел по фактам подкупа избирателей, которые нередко связаны с нарушением порядка финансирования избирательных кампаний кандидатов.
Однако, как показывает практика, эти правонарушения избирательными комиссиями и органами внутренних дел практически не выявляются, а при установлении фактов подкупа избирателей их связь с незаконным финансированием не устанавливается[9].

Библиография
1 См.: Раздел «Финансовая отчетность политических партий» // www.cikrf.ru
2 См.: Сборник информационно-аналитических материалов по выборам депутатов ГД ФС РФ пятого созыва. — М., 2008. С. 215.
3 См. там же. С. 214.
4 См.: Архив ЦИК РФ.
5 См.: Архив ЦИК России.
6 См. там же.
7 См.: Сборник информационно-аналитических материалов... С. 216.
8 См.: Выборы депутатов ГД ФС РФ: Специальный информационный выпуск ЦИК России. — М., 2007. С. 185—186. 
9 См.: Колюшин Е.И. Доклад на пленарном заседании Всероссийской научно-практической конференции «Законодательная и правоприменительная практика реализации избирательного законодательства в современной России» (г. Саратов, 23 мая 2007 г.) // http://www.cikrf.rucikrfboutcikctivityintdokl_kolushin