Основные направления развития российской судебной практики в области защиты прав детей-инвалидов на образование: вопросы обеспечения инфраструктуры и нормативного регулирования [1]

УДК 347.9:342.7

Страницы в журнале: 107-111

М.В. Федоров,

кандидат юридических наук, доцент кафедры  теории и истории государства и права  Юридического института Российского университета дружбы народов Россия, Москва fedorovrudn@mail.ru

С.Б. Зинковский,

кандидат юридических наук, доцент кафедры  теории и истории государства и права  Юридического института Российского университета дружбы народов Россия, Москва zsb1978@mail.ru

Обобщается правоприменительная практика по вопросам защиты прав детей-инвалидов на образование. Дается оценка подходов судов общей юрисдикции к решению вопросов обеспечения инфраструктуры при организации образовательного процесса для детей-инвалидов, а также вопросов надлежащего нормативного регулирования этого процесса с целью определения основных направлений совершенствования нормативно-правового регулирования в этой сфере.

Ключевые слова: права ребенка, защита прав ребенка, право на образование, дети-инвалиды, инфраструктура.

Анализ судебной практики по делам о защите прав детей-инвалидов на образование по искам о нарушении их прав на образование в 2014—2015 году и вопросов обеспечения инфраструктуры образовательного процесса для детей-инвалидов, а также проблем надлежащего нормативно-правового регулирования создания необходимых условий для реализации их права на образование позволил выявить ряд типичных особенностей правоприменения. При этом основное количество рассмотренных судебных дел касалось обеспечения инфраструктуры доступа детей-инвалидов к образовательным учреждениям.

Так, в апелляционном определении Московского городского суда от 29.09.2014 по делу №33-21526/2014 по иску Ногинского городского прокурора в интересах неопределенного круга лиц к администрации Ногинского муниципального района Московской области об обязании создать условия инвалидам и гражданам других маломобильных групп населения для беспрепятственного доступа к объекту социальной инфраструктуры суд установил следующее. Ногинский городской прокурор в интересах неопределенного круга лиц обратился в суд с иском к администрации Ногинского муниципального района Московской области об обязании создать условия инвалидам и гражданам других маломобильных групп населения для беспрепятственного доступа к объекту социальной инфраструктуры — установить в здании МБСКОУ «СКОШИ VIII вида» (Специальная (коррекционная) общеобразовательная школа-интернат. — Примеч. ред.) пандус и поручни у лестниц согласно СНиП 35-01-20012.

Решением Ногинского городского суда Московской области от 17.06.2014 требования Ногинского городского прокурора удовлетворены. Суд указал на следующие основания своего решения. В соответствии со ст. 18 Федерального закона от 24.11.1995 № 181-ФЗ «О социальной защите инвалидов в Российской Федерации» (далее — Закон № 181-ФЗ) образовательные учреждения совместно с органами социальной защиты населения и органами здравоохранения обеспечивают дошкольное, внешкольное воспитание и образование детей-инвалидов, получение инвалидами среднего общего образования, среднего профессионального и высшего профессионального образования в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида. В силу ст. 19 Закона № 181-ФЗ государство гарантирует им необходимые условия для получения образования и профессиональной подготовки.

В соответствии с п. 5 ч. 1 ст. 9 Федерального закона от 29.12.2012 № 273-ФЗ «Об образовании в Российской Федерации» (далее — Закон № 273-ФЗ) к полномочиям органов местного самоуправления муниципальных районов и городских округов по решению вопросов местного значения в сфере образования относятся обеспечение содержания зданий и сооружений муниципальных образовательных организаций, обустройство прилегающих к ним территорий.

Согласно абзацу 7 ст. 19 Закона № 181-ФЗ инвалидам создаются необходимые условия для получения образования в организациях, осуществляющих образовательную деятельность по реализации основных общеобразовательных программ, в которых созданы специальные условия для получения образования обучающимися с ограниченными возможностями здоровья, а также в отдельных организациях, осуществляющих образовательную деятельность по адаптированным основным общеобразовательным программам.

По смыслу статей 3, 4, 6 Закона Московской области от 22.10.2009 № 121/2009-ОЗ «Об обеспечении беспрепятственного доступа инвалидов и других маломобильных групп населения к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур в Московской области» к объектам, подлежащим оснащению специальными приспособлениями и оборудованием для свободного передвижения и доступа инвалидов и других маломобильных групп населения, относятся, в том числе, объекты образования и науки, здравоохранения и социальной защиты населения. Состояние объектов социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры в Московской области должно соответствовать нормам и правилам, установленным законодательством Российской Федерации и Московской области, и обеспечивать свободный доступ к ним инвалидов и других маломобильных групп населения, удовлетворяя их потребность в беспрепятственном передвижении. Объекты социальной, транспортной и инженерной инфраструктуры в процессе строительства, реконструкции, ремонта и благоустройства должны оснащаться специальными приспособлениями и оборудованием, в том числе пандусами и поручнями у лестниц при входах в здание.

Финансирование мероприятий по созданию условий инвалидам и другим маломобильным группам населения для беспрепятственного доступа к объектам социальной, транспортной и инженерной инфраструктур осуществляется за счет средств, предусмотренных на эти цели в бюджете Московской области и бюджетах муниципальных образований Московской области. Расходы на проведение указанных мероприятий, не относящиеся к расходам бюджета Московской области и бюджетов муниципальных образований Московской области, осуществляются за счет других источников, не запрещенных законодательством России.

Согласно требованиям СНиП 35-01-2001 «Доступность зданий и сооружений для маломобильных групп населения» в здании должен быть как минимум один вход, приспособленный для маломобильных групп населения, лестницы на перепадах рельефа должны дублироваться пандусами, наружные лестницы и пандусы должны быть оборудованы поручнями.

Проанализировав положения действующего законодательства, исследовав фактические обстоятельства и доводы прокурора, суд пришел к выводу о том, что в обязанности органов местного самоуправления входит создание условий инвалидам (в том числе детям-инвалидам) для беспрепятственного доступа в образовательные учреждения и обучения в них. Учитывая, что здание образовательного учреждения является муниципальной собственностью, судебная коллегия согласилась с решением суда первой инстанции об удовлетворении требований Ногинского городского прокурора об обязании органа местного самоуправления создать условия инвалидам и гражданам других маломобильных групп населения для беспрепятственного доступа к объекту социальной инфраструктуры — установить в здании образовательного учреждения пандус и поручни у лестниц согласно СНиП 35-01-2001.

Аналогичные дела неоднократно были предметом рассмотрения судами общей юрисдикции, и в них была дана похожая оценка обстоятельствам. Примерами могут служить апелляционное определение Московского городского суда от 09.06.2014 по делу № 33-12569/2014, апелляционное определение Верховного Суда Республики Алтай от 13.08.2014 по делу № 33-659 (исковое заявление прокурора Улаганского района в интересах неопределенного круга лиц к администрации муниципального образования «Улаганский район» о возложении обязанности установить на входе части здания помещения № 1 администрации мунициального образования «Улаганский район» пандус и поручни для беспрепятственного доступа инвалидов, детей-инвалидов, использующих кресла-коляски).

Не меньшее значение имеют судебные спо-ры по вопросам создания инфраструктуры, обеспечивающей безопасность детей-инвалидов в образовательном процессе.

Например, апелляционным определением Верховного Суда Чеченской Республики от 18.12.2014 по делу № 33-1263/14 было подтверждено решение суда первой инстанции по иску прокурора Чеченской Республики к МБОУ «Средняя общеобразовательная школа Урус-Мартановского муниципального района Чеченской Республики» о возложении обязанности привести автоматическую систему оповещения в рабочее состояние. Решением Урус-Мартановского городского суда Чеченской Республики иск прокурора был удовлетворен. В апелляционной жалобе директор образовательного учреждения, не соглашаясь с решением суда, считая его незаконным и необоснованным, просил его отменить.

Проверив законность и обоснованность решения в пределах доводов апелляционной жалобы, судебная коллегия  установила следующее. Согласно п. 4.18 Свода правил СП 118.13330.2012 «СНиП 31-06-2009» здания дошкольных образовательных организаций, общеобразовательных учреждений, домов-интернатов для инвалидов и престарелых, домов для детей-инвалидов, лечебных учреждений должны быть оборудованы каналом передачи информации на пульт центрального наблюдения. В соответствии с п. 6.48 этого Свода правил для комплексной безопасности и антитеррористической защищенности учреждений образования и их учащихся следует предусматривать на первом этаже помещения для охраны с установкой в них систем видеонаблюдения, пожарной и охранной сигнализации и канала передачи тревожных сообщений в органы внутренних дел (вневедомственной охраны) или в ситуационные центры.

В соответствии с ч. 7 ст. 28 Закона № 273-ФЗ образовательная организация несет ответственность в установленном законодательством Российской Федерации порядке за невыполнение или ненадлежащее выполнение функций, отнесенных к ее компетенции, за реализацию не в полном объеме образовательных программ в соответствии с учебным планом, качество образования своих выпускников, а также за жизнь и здоровье обучающихся, работников образовательной организации.

Судом было установлено, что в ходе проверки, проведенной прокуратурой, выявлен факт нерабочего состояния автоматической системы оповещения, подключенной к пульту центрального наблюдения в ОМВД России. При тестовой активации сигнал на пульт центрального наблюдения не поступил.

В этой связи судебная коллегия решила, что оснований для отмены решения суда первой инстанции не имеется.

Аналогичные выводы содержат апелляционные определения Верховного Суда Чеченской Республики от 18.12.2014 по делу № 33-1264/14 и от 18.12.2014 по делу № 33-1265/14.

Наконец, особую категорию дел в сфере защиты прав детей-инвалидов на образование занимают дела по вопросам нормативного обеспечения (нормативной регламентации) порядка реализации ими своих прав. В этом смысле показательным является апелляционное определение Волгоградского областного суда от 13.03.2014 по делу № 33-2896/14 по иску прокурора Ольховского района Волгоградской области в интересах неопределенного круга лиц — несовершеннолетних лиц с ограниченными физическими возможностями — к муниципальному дошкольному образовательному учреждению Ольховского муниципального района Волгоградской области о понуждении к разработке и утверждению правил приема детей в образовательную организацию дошкольного образования, в том числе детей с ограниченными возможностями и детей-инвалидов, а именно о понуждении к определению в уставе порядка приема детей с ограниченными возможностями и детей-инвалидов.

В обоснование заявленных требований прокурор указал, что прокуратурой Ольховского района проведена проверка исполнения требований законодательства о социальной защите детей-инвалидов, в ходе которой выявлены нарушения в части порядка приема в образовательную организацию дошкольного образования детей с ограниченными возможностями и детей-инвалидов: в уставе образовательного учреждения не предусмотрен порядок приема в детский сад детей с ограниченными возможностями, детей-инвалидов, установленный в соответствии с положениями Закона № 273-ФЗ.

Прокурор просил обязать ответчика определить в уставе дошкольного образовательного учреждения порядок приема детей с ограниченными возможностями, детей-инвалидов, предусматривающий следующие положения:

— дети с ограниченными возможностями здоровья, дети-инвалиды принимаются в группы компенсирующей и комбинированной направленности дошкольного образовательного учреждения только с согласия родителей (законных представителей) на основании заключения психолого-медико-педагогической комиссии;

— при приеме детей с ограниченными возможностями здоровья, детей-инвалидов в дошкольные образовательные учреждения любого вида дошкольное образовательное учреждение обязано обеспечить необходимые условия для организации коррекционной работы.

В ходе судебного разбирательства прокурор исковые требования изменил: просил суд обязать образовательное учреждение разработать и утвердить правила приема детей в образовательную организацию дошкольного образования, в том числе детей с ограниченными возможностями и детей-инвалидов.

Суд удовлетворил требования прокурора в полном объеме.

Суд апелляционной инстанции, проверив доводы апелляционной жалобы, установил следующее. В силу ч. 3 ст. 5 Закона № 273-ФЗ в Российской Федерации гарантируется в соответствии с федеральными государственными образовательными стандартами общедоступность и бесплатность дошкольного, начального общего, основного общего и среднего общего образования, среднего профессионального образования, а также на конкурсной основе — бесплатность высшего образования, если образование данного уровня гражданин получает впервые.

В целях реализации права на образование граждан с ограниченными возможностями здоровья государство создает условия для получения ими образования, коррекции нарушений развития и социальной адаптации на основе специальных педагогических подходов.

Согласно ч. 2 ст. 67 Закона № 273-ФЗ правила приема на обучение по основным общеобразовательным программам должны обеспечивать прием граждан, которые имеют право на получение общего образования соответствующего уровня, если иное не предусмотрено данным законом.

В соответствии со ст. 19 Закона № 181-ФЗ органы, осуществляющие управление в сфере образования, и образовательные организации совместно с органами социальной защиты населения и органами здравоохранения обеспечивают получение инвалидами общедоступного и бесплатного дошкольного, начального общего, основного общего, среднего общего образования и среднего профессионального образования, а также бесплатного высшего образования.

Из требований ст. 79 Закона № 273-ФЗ следует, что содержание образования и условия организации обучения и воспитания обучающихся с ограниченными возможностями здоровья определяются адаптированной образовательной программой, а для инвалидов — также в соответствии с индивидуальной программой реабилитации инвалида.

Согласно уставу образовательного учреждения-ответчика в первоочередном порядке в детский сад зачисляются дети-инвалиды, дети, один из родителей которых является инвалидом. Однако материалы дела не содержат правил приема в образовательную организацию дошкольного образования, в том числе детей с ограниченными возможностями и детей-инвалидов.

Отдел по образованию администрации Ольховского муниципального района Волгоградской области не оспаривает решение суда в части возложения обязанности разработать и утвердить правила приема детей в образовательную организацию дошкольного образования, в том числе детей с ограниченными возможностями и детей-инвалидов. Довод апелляционной жалобы, сводившийся к необходимости увеличения установленного судом первой инстанции срока для разработки и утверждения правил приема детей в образовательную организацию дошкольного образования, в том числе детей с ограниченными возможностями и детей-инвалидов, был отвергнут судом апелляционной инстанции.

Суд указал, что в данном случае речь идет о законных правах несовершеннолетних детей. Установленный судом первой инстанции месячный срок является разумным, в связи с чем оснований для изменения решения суда не имеется. Увеличение срока исполнения решения суда приведет к нарушению конституционных прав на общедоступное бесплатное дошкольное образование. Никаких доказательств, подтверждающих невозможность в указанный срок разработать и утвердить правила приема детей в образовательную организацию дошкольного образования, в том числе детей с ограниченными возможностями и детей-инвалидов, суду не было представлено.

Аналогичные выводы содержат апелляционные определения Волгоградского областного суда от 13.03.2014 по делу № 33-2973/14, от 20.03.2014 по делу № 33-2938/2014, от 20.03.2014 по делу № 33-2940/14.

Подводя итог обобщению судебной практики по вопросам защиты прав детей-инвалидов на образование, следует отметить, что подготовительная работа при реформе законодательства, как правило, выражается в проведении комплексного теоретико-правового обоснование особенностей предмета регулирования и объектов правового воздействия, а также правоприменительной практики по соответствующим вопросам.

Выявленные типичные случаи нарушения прав детей-инвалидов на образование, нашедшие свое отражение в судебной практике, показывают законодателю основные направления совершенствования нормативно-правового регулирования в этой сфере.

В целом правовое регулирование вопросов защиты прав ребенка, включая права детей-инвалидов, предполагает его опору на правоприменительную практику, позволяющую сформировать программу действий по развитию правового механизма защиты прав ребенка с перечнем соответствующих мероприятий на законодательном, программном, управленческом и исполнительском уровнях, необходимых для построения его эффективной системы.

Библиография

1  Статья написана в рамках Технического задания на проведение научно-исследовательской работы по теме «Научно-методическое сопровождение юридических механизмов реализации и комплексной защиты прав детей в современной России», выполняемого Федеральным государственным бюджетным образовательным учреждением высшего профессионального образования «Российский университет дружбы народов», структурным подразделением «Юридический факультет (Юридический институт)» за период с 1 января по 31 декабря 2015 г. Проект № 3301.

2 В обоснование заявления прокурор указал, что Ногинской городской прокуратурой была проведена проверка соблюдения ответчиком законодательства о защите права граждан на обеспечение беспрепятственного пользования объектами инфраструктуры. В результате проверки установлено, что образовательное учреждение является объектом социальной инфраструктуры, основная цель деятельности которого —  организация образовательного процесса. В нарушение требований действующего законодательства в здании школы отсутствуют специально оборудованные лестницы и пандусы для инвалидов, использующих кресла-коляски, что препятствует реализации права инвалидов и граждан других маломобильных групп населения на беспрепятственное пользование данным объектом социальной инфраструктуры. Здание по вышеуказанному адресу является муниципальной собственностью и передано образовательному учреждению в оперативное управление.