Основные направления совершенствования законодательства, регулирующего обязательное социальное страхование в Российской Федерации

А. КАЛИНИЧЕВ,

аспирант Академии международного предпринимательства

Статья посвящена основным проблемам в системе обязательного социального страхования, а также направлениям совершенствования законодательства, регулирующего обязательное социальное страхование в России.

Ключевые слова: обязательное социальное страхование, законодательство, государство, население.

Article is devoted the basic problems in system of obligatory social insurance, and also to directions of perfection of the legislation regulating obligatory social insurance in the Russian Federation.

Keywords: obligatory social security, legislation, state, population.

Система обеспечения социальной защиты населения России может быть многообразной. В условиях рыночной экономики созданная в России система обязательного социального страхования еще молода, несовершенна и не в полной мере отвечает тем задачам, которые должны решаться для  улучшения жизни населения.

Созданные в первые годы рыночных реформ финансовые возможности и механизмы социального страхования, даже весьма несовершенные, дали возможность в условиях коренных изменений экономической и социальных сфер страны предотвратить ужасные формы  нищеты  и бедности населения, создать необходимое в этих условиях обеспечение пенсионеров, привлечь значительные финансовые ресурсы для медицинской помощи населению.

Совершенствование любой системы связано с ее реформированием. Оно предполагает необходимость определения, во-первых, ее недостатков и, во-вторых, целей, которые должны быть достигнуты в результате проведенных преобразований. В целях совершенствования законодательства об обязательном социальном страховании (ОСС) необходимо обратить внимание на недостатки существующей системы страхования, т.к. без определения недостатков существующей системы трудно сформировать качественно новый облик системы социального страхования в современной России. К этим недостаткам относятся:

· огосударствление системы ОСС;

· отсутствие в действующей системе ОСС многих страховых принципов, подмена их или ограничение.

Огосударствление национальной системы социального страхования проводится в следующих формах: государство осуществляет прямое управление ОСС и ее финансовыми ресурсами. Фонды обязательного социального страхования являются государственными организациями.  Имеет место ограничение развития негосударственных форм обязательного социального страхования.

В настоящее время в России обязательное социальное страхование представляется только как государственное. Вместе с тем, как показывает мировой опыт, возможны различные формы негосударственного обязательного социального страхования.

«Важность определения целей, которые должны быть достигнуты в процессе обновления действующей системы ОСС, трудно переоценить. Если цели подменены или поставлены ложные цели, то это ничего кроме вреда принести не может»[1].

Основную цель дальнейшего развития и совершенствования системы ОСС можно определить как преодоление различных несовершенных обязательств перед застрахованными лицами, придание устойчивой финансовой основы, обеспечение целевого и рационального использования страховых средств. Это позволит сформировать подлинно страховую систему, выступающую в качестве правового и экономического механизма обеспечения равных возможностей всем гражданам России при получении социальной защиты от социальных и профессиональных рисков, носящих массовый характер, в виде пенсионного обеспечения, выплат пособий по временной нетрудоспособности, беременности и родам, получения бесплатной медицинской помощи в нужном объеме и необходимого качества и т.д.

Достижению поставленных целей должно служить совершенствование основных стратегических направлений системы ОСС. Дальнейшее формирование системы ОСС должно быть достигнуто за счет изменения правовых, экономических, финансовых и организационных отношений путем совершенствования законодательства.

Рассмотрим эти направления:

· изменение статуса ОСС;

· разгосударствование системы ОСС;

· переход ОСС на подлинно страховые принципы.

Изменение статуса обязательного социального страхования. Статусу ОСС должен быть придан публично-правовой характер. В настоящее время обязательное социальное страхование имеет статус государственного, а фонды его имеют статус государственных учреждений. Придание публично-правового статуса ОСС означает выведение его из прямого управления государства. Таким образом, ОСС перестает быть государственным, а фонды перестают быть государственными учреждениями. В результате его деятельность приобретает публичный характер, а ОСС начинает функционировать как самостоятельный в организационном и финансовом отношении социальный институт, деятельность которого подчиняется реализации общественных интересов, т.е. интересов застрахованных граждан. Этим самым создаются реальные предпосылки ограничения и установления пределов вмешательства государства в сферу деятельности ОСС, защиты прав застрахованных.

Вместе с тем, деятельность ОСС осуществляется на основе установленных государством норм и правил, регулирующих его отношения с государством, хозяйствующими субъектами, общественными организациями и т.д.

Публично-правовой статус социального страхования предусматривает:

· обязательность, установленную законом, страховой формы защиты, как работодателей, так и для наемных работников с соответствующими правами и обязанностями;

· законодательное определение перечня социальных и профессиональных рисков, подлежащих социальному страхованию;

· законодательное установление страховых тарифов;

· установленные законом стандарты материального обеспечения по социальному страхованию.

Таким образом, наделение ОСС публично-правовым статусом обеспечивает приведение в соответствие его экономически-правового положения с его сущностью и принципами.

Разгосударствление обязательного социального страхования в соответствии с законодательством. Другим направлением совершенствования на основании законодательства Российской Федерации является разгосударствление национальной системы ОСС России. Это разгосударствление имеет два аспекта:

1) изменение формы собственности. В настоящее время финансовые ресурсы и различные активы системы ОСС закреплены за государством. Разгосударствование направлено на юридическое закрепление их в собственность системы ОСС;

2) создание условий для развития негосударственных форм обязательного социального страхования. Они должны перестать быть государственными.

Разгосударствование — это неполный уход государства из сферы государственного страхования. Речь идет, во-первых, о приведении в соответствие юридической формы и сущности собственности на материальные и финансовые ресурсы системы ОСС. Застрахованные должны получать соответствующий правовой статус — в  действующей системе ОСС соответствие формы и содержания собственности нарушено. Во-вторых, необходимо освобождение государства от несвойственных ему функций прямого управления страховой формой социальной защиты населения. В этой области оно должно заниматься тем, что для него свойственно: создавать правовую базу, на которой основывается социальное страхование, в соответствии с нормами законодательства принимать решения об образовании учреждений социального страхования или регулировать их возникновение[2].

Главной проблемой разгосударствования системы ОСС является изменение отношений собственности на средства и активы ОСС. Они должны быть выведены из-под юрисдикции государства и переданы в собственность страховой системы (страхового общества).

Принципиальное изменение отношений собственности в системе ОСС необходимо не только с экономической и юридической точки зрения, но с практической. Владение, распоряжение и использование фондов ОСС страховыми средствами позволит обеспечить их финансовую законодательную независимость от государства. Законодательное решение всех этих проблем должно обеспечить и создать финансовую устойчивость системы социального страхования и обеспечить правильность страховых выплат.

В связи с разгосударствлением ОСС и ликвидацией монополий государства в этой сфере создаются предпосылки для создания новых видов негосударственного социального страхования. Речь идет о формировании профессиональных территориальных корпоративных систем социального страхования. Это позволит решить проблему выплат досрочных пенсий работникам, занятым на тяжелых и вредных работах, а также проживающим в районах с неблагоприятными природно-климатическими условиями. В настоящее время такие системы находятся или в зачаточном состоянии или не развиты вообще. Таким образом преодолевается стереотип представлений, что обязательное социальное страхование — это только государственное страхование.

Развитие негосударственных форм страхования — не только важный, но и необходимый момент формирования нового облика ОСС. Это — процесс длительный. В качестве первых шагов было бы целесообразно законодательно вывести из системы обязательного государственного страхования такие специфические риски, как работа во вредных и опасных условиях; работа, дающая право на пенсию по выслуге лет; работа в неблагоприятных природно-климатических условиях, а также страхование несчастных случаев на производстве. Развитие негосударственной системы ОСС позволит ликвидировать монополии ОСС и даст возможность создания альтернативного страхования в целях расширения объемов и качества предоставления страховых услуг.

В направлении совершенствования законодательства по регулированию обязательного социального страхования сделаны определенные шаги. «С введением единого социального налога в 2001 году произошла консолидация страховых взносов, уплачиваемых страхователями в государственные внебюджетные фонды обязательного социального страхования в единый платеж, собираемый налоговыми органами и распределяемый затем по отдельным фондам в соответствии с установленными ставками. При этом произошло снижение его совокупной ставки с 39,5% фонда оплаты труда до 35,6% (базовая ставка) с отменой платежа на обязательное социальное страхование на случай безработицы и 1% взноса в ПФР с наемных работников. Ставки данного налога установлены отдельно для работодателей (юридических и физических лиц), индивидуальных предпринимателей и адвокатов. При этом налоговой базой при уплате единого социального налога является заработная плата (доходы) каждого отдельного работника, учитываемая нарастающим итогом с начала года»[3].

Таким образом, замена страховых взносов на единый социальный налог привела к усилению фискальных принципов в организации обязательного социального страхования.

Изменения, произошедшие в системе ОСС, коснулись и пенсионного страхования, тесно связанного с обязательным социальным страхованием.

В связи с введением единого социального налога произошло реформирование пенсионной системы в Российской Федерации. Это реформирование обусловлено кризисом традиционной распределительной системы, финансируемой за счет текущих взносов работающих, в условиях старения населения страны, роста числа пенсионеров (36,8 млн человек в 2001 г.) при незначительном росте численности занятых в официальном секторе экономики. Так, в начале XXI в. в России число работающих в расчете на одного пенсионера составляло 1,68-1,7, что свидетельствует о глубоком кризисе распределительной пенсионной системы.

Поэтому выход из кризиса пенсионной системы страхования связан с переходом к распределительно-накопительной системе пенсионного страхования, который обусловлен принятием в 2001 году новой Программы пенсионной реформы и пакета федеральных законов, разработанных в 2001-2002 гг.

«Отличительными чертами новой пенсионной системы в процессе ее преобразования являются следующие положения:

· введение новой формулы расчета трудовой пенсии и формирование ее из трех составляющих:

а) базовой — фиксированной части, устанавливаемой в твердой сумме;

б) страховой — дифференцированной части, зависящей от результатов труда конкретного человека, отражаемых на его индивидуальном счете в форме расчетного пенсионного капитала, под которым понимается объем приобретенных гражданином пенсионных прав в связи с уплатой страховых платежей в течение всей трудовой деятельности с учетом индексации;

в) накопительной — части, выплачиваемой в пределах сумм, отраженных в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц;

· сумма заработка (дохода), учитываемого при определении размера трудовой пенсии, не ограничивается, а при исчислении данного заработка будет приниматься во внимание весь период его трудовой деятельности;

· пенсионные права нынешних пенсионеров во избежание конфликта поколений конвертируются в расчетный пенсионный капитал, обеспечивающий получение пенсии в установленном размере в течение всего периода ее выплаты;

· индексация соответствующих частей трудовых пенсий граждан осуществляется с учетом уровня инфляции (базовая и страховая части), показателей роста средней заработной платы в стране (страховая часть) и уровня инвестиционного дохода (накопительная часть)»[4].

Новая пенсионная система России состоит из нескольких частей.

Государственное пенсионное обеспечение является частью пенсионной системы. Оно обеспечивает пенсионеров за счет сумм единого социального налога предоставлением базовой части трудовых пенсий, за счет ассигнований из федерального бюджета — социальных пенсий нетрудоспособным гражданам, других видов пенсий по государственному обеспечению — федеральным государственным служащим, военнослужащим, участникам Великой Отечественной войны, гражданам, пострадавшим от радиации или техногенных катастроф.

Обязательное пенсионное страхование —часть пенсионной системы, обеспечивающая за счет обязательных страховых взносов предоставление страховой и накопительной частей трудовых пенсий по старости и инвалидности наемным и самозанятым работникам, иждивенцам умершего кормильца, а также выплату социального пособия на погребение умерших пенсионеров, не работавших на день смерти.

Дополнительное пенсионное страхование и обеспечение — часть пенсионной системы, обеспечивающая в дополнение к государственному пенсионному обеспечению и обязательному пенсионному страхованию предоставление пенсий за счет накопительных добровольных взносов работодателей и застрахованных лиц»[5].

Базовая часть трудовой пенсии по старости в новой системе обязательного пенсионного страхования устанавливается в фиксированном размере, не зависящем от продолжительности страхового стажа и величины заработка, с поэтапным приближением этого размера к величине прожиточного минимума в России.

Страховая часть трудовой пенсии по старости исчисляется из расчетного пенсионного капитала, который составляют накопительные суммы взносов, отражаемые на индивидуальных счетах застрахованных лиц, и периода выплаты пенсии, по формуле:

СЧ=ПК/Т, где

СЧ — размер страховой части пенсии;

ПК — расчетный пенсионный капитал;

Т — ожидаемый период выплаты трудовой пенсии по старости (в месяцах). Он устанавливается Федеральным законом о трудовых пенсиях и составляет 19 лет (228 месяцев). Этот показатель вводится постепенно: в 2002 г. он составлял 12 лет; увеличиваясь на 6 месяцев каждый год до 2010 г., а затем на 1 год — до 2013 г., он достигнет 19 лет.

«Накопительная часть трудовой пенсии по старости исчисляется из накопленных сумм взносов и инвестиционного дохода, отражаемых в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, и ожидаемого периода выплаты трудовой пенсии по старости.

Трудовая пенсия по случаю потери кормильца состоит из двух частей: базовой части, устанавливаемой ее получателя на уровне базовой (или 0,5 базовой) части трудовой пенсии по старости, и страховой части, устанавливаемой от суммы расчетного пенсионного капитала умершего кормильца, нормативной продолжительности его страхового стажа и от числа нетрудоспособных членов его семьи.

Трудовая пенсия по инвалидности состоит из трех частей: базовой части, устанавливаемой ее получателя в зависимости от базовой части трудовой пенсии по старости и степени ограничения трудоспособности (I, II, III); страховой части, устанавливаемой по формуле страховой части трудовой пенсии по старости с применением поправочного коэффициента к периоду выплаты пенсии, зависимого от нормативной продолжительности страхового стажа инвалидов»[6].

Размер накопительной части трудовой пенсии по инвалидности осуществляется по аналогии расчета данной части трудовой пенсии по старости.

Согласно Программе пенсионной реформы выплаты по инвалидности вследствие несчастного случая на производстве и профессионального заболевания в перспективе должны быть переведены из системы обязательного пенсионного страхования в систему обязательного страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний.

Базовая часть, страховая часть трудовой пенсии, размер накопительной части пенсии индексируются с учетом инфляции и других видов доходов.

Трудовая пенсия, состоящая из базовой и страховой частей, не должна быть ниже установленного законом минимального размера.

В отношении пенсионеров и лиц, приобретших страховой стаж до введения в действие новой пенсионной системы, необходимо преобразование их ранее приобретенных прав в расчетный пенсионный капитал.

Тарифы страховых взносов на финансирование страховой и накопительной частей трудовой пенсии были установлены Федеральным законом «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» в 2002 году. Этим законом установлена базовая ставка ЕСН на выплату базовой части трудовой пенсии 14%, а базовый тариф страховых взносов на обязательное пенсионное страхование также составил 14%. При совокупном заработке до 100 тыс. рублей установлена аналогичная ЕСН четырехступенчатая шкала тарифов страховых взносов. Согласно закону суммы пенсионных накоплений указываются в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц в системе персонифицированного учета ПФР. При этом предусматривается ежегодное информирование застрахованных лиц о размерах его пенсионных накоплений.

В целях обеспечения финансовой устойчивости системы обязательного пенсионного страхования за счет платежей, поступающих в ПФР, создается резерв, который должен обеспечить выполнение обязательств государства перед застрахованными лицами при изменении демографических и экономических условий.

Государственное регулирование, а также контроль и надзор за формированием и инвестированием пенсионных накоплений в новой пенсионной системе осуществляется Минфином России, общественным советом по инвестированию средств пенсионных накоплений, также Счетной палатой РФ и аудиторами.

Рассмотрим основные направления в совершенствовании законодательства системы обязательного медицинского страхования, которая также тесно связана с ОСС.

Модернизация и совершенствование системы ОМС осуществляется в соответствии с Концепцией модернизации системы обязательного медицинского страхования в Российской Федерации, которая была утверждена Правительством РФ в марте 2003 г.

Совершенствование ОМС связано с накопившимися проблемами в организации и финансировании здравоохранения, несбалансированностью программы государственных гарантий обеспечения населения бесплатной медицинской помощью и сохраняющимися проблемами  собираемости ЕСН и платежей на ОМС неработающего населения.

В соответствии Концепцией установлено четыре направления совершенствования системы ОМС:

«1) Модернизация системы финансирования, которая включает расширение и укрепление финансовой базы ОМ. В частности, определение приоритетных направлений использования средств, что должно обеспечить максимальную эффективность государственных расходов на здравоохранение.

«2) Формирование механизмов эффективного расходования средств ОМС. Данное направление включает обязательность для страховщиков выбора медицинских организаций, в которых оптимально сочетаются критерии цены и качества, а также повышение эффективности контроля за целевым и рациональным использованием средств ОМС страховыми медицинскими организациями.

3) Определение единого порядка движения финансовых средств в системе ОМС. Данное направление предполагает разработку и внедрение новых договорных отношений со страховыми медицинскими организациями и лечебно-профилактическими учреждениями, а также использование унифицированных способов оплаты медицинской помощи.

4) Расширение организационно-правовых норм в здравоохранении как условии модернизации ОМС, в частности, законодательное установление новых организационно-правовых форм, расширяющих автономию государственных и муниципальных медицинских учреждений. В его реализацию принят Федеральный закон от 3 ноября 2006 г. № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях», разрешающий создание новых государственных и муниципальных автономных учреждений в сфере здравоохранения с более широкими правами и ответственностью»[7].

Следует, однако, отметить, что совершенствование ОМС в Российской Федерации без существенного увеличения объемов финансирования здравоохранения не даст положительных результатов в плане повышения доступности и качества медицинской помощи, роста технической оснащенности здравоохранения и квалификации медицинского персонала, улучшения показателей здоровья населения.

Возвращаясь к ОСС, необходимо отметить, что в результате проводимых реформ  финансовое состояние  системы обязательного социального страхования после принятия Федерального закона от 20 июня 2004 г. № 70-ФЗ «О внесении изменений в главу 24 части второй налогового кодекса Российской Федерации, Федерального закона “Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации и признании утратившим силу некоторых положений законодательных актов Российской Федерации”» ухудшилось. Этот закон был принят с целью снижения совокупного налогового бремени работодателей и привел к изменению шкалы заработной платы для взимания ЕСН и взносов на обязательное пенсионное страхование (ОПС): вместо четырех ступеней шкалы было введено три ступени с сохранением ее регрессивного характера (до 280 тыс. рублей, от 280 до 600 тыс. рублей и свыше 600 тыс. рублей).

Также было проведено значительное снижение базовой совокупной ставки ЕСН — с 35,6 до 26% совокупного заработка работника.

В результате такого положения наиболее пострадал ПФР, совокупный тариф платежей в который сократился с 28 до 20%, а базовая ставка ЕСН, перечисляемого в фонд, снизилась с 14 до 8%. Это привело к необходимости выделения значительных субсидий из федерального бюджета на покрытие образовавшегося дефицита ПФР для выплаты базовой части трудовой пенсии. Базовая ставка ЕСН в Фонд страхования в России в 2005 г. была снижена с 4% заработка до 3,2%. Совокупно базовая ставка в фонды ОМС в 2005 г. была снижена с 3,6% заработка работника до 2,8%.

В 2005 г. снижение ставок продолжалось в связи с принятием 6 декабря 2005 г. Федерального закона № 158-ФЗ «О внесении изменений в статью 241 части второй Налогового Кодекса Российской Федерации».

На фонды обязательного социального страхования в 2005 году возложены также функции финансирования государственной помощи льготным категориям граждан в виде набора социальных услуг на основании Федерального закона от 22 августа 2004 г. № 122-ФЗ и постановления Правительства РФ от 29 декабря 2004 г. № 864, расходы по предоставлению которых осуществляются из федерального бюджета.

Большое значение в повышении уровня финансирования и эффективности здравоохранения в России имеет также последовательная реализация национального проекта «Здоровье» в 2006-2007 г. Самое активное участие в его финансирование принимают фонды обязательно социального страхования. Был принят ряд законов: Федеральный закон от 5 декабря 2006 г. № 207-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части государственной поддержки граждан имеющих детей» с реализацией его положений с 1 января 2007 г.; Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 255-ФЗ «Об обеспечении пособиями по временной нетрудоспособности по беременности и родам граждан, подлежащих обязательному страхованию», который определяет их условия, размеры и порядок выплаты; Федеральный закон от

29 декабря 2006 г. № 256-ФЗ «О дополнительных мерах государственной поддержки семей, имеющих детей». В соответствии с последним законом с 1 января 2007 г.

· вводится понятие материнский (семейный) капитал;

· вводится государственный сертификат на материнский (семейный) капитал;

· определяются условия и порядок возникновения у граждан Российской Федерации права на использование материнского капитала (не ранее 3 лет с момента рождения или усыновления второго и последующего детей);

· создается Федеральный регистр лиц, имеющих право на дополнительные меры государственной поддержки;

· устанавливаются размер материнского (семейного) капитала (250 тыс. руб.), условия распоряжения им, направления и порядок расходования средств;

· определяется порядок передачи средств федерального бюджета в бюджет ПФР и порядок действия закона.

Также с 1 января 2008 г. установлены два вида пособия, которые направлены на помощь беременным женам и детям военнослужащих, которые проходят срочную службу.

Подводя итог, следует еще раз заметить, что система социальной защиты населения в России  слишком молода и несовершенна и не в полной мере отвечает требованиям и задачам, которые на нее возложены. Изменение системы ОСС к лучшему возможно через ее качественное реформирование. Принятие Бюджетного кодекса РФ и Налогового кодексов РФ, упразднение государственного внебюджетного фонда занятости населения, введение единого социального налога (ЕСН) привели к усилению новых, установленных законами, принципов в управлении ОСС. Однако внедрения ЕСН привело и к отрицательным моментам, таким, как ухудшение финансового положения ПФР и других фондов ОСС  .

Несмотря на ряд недостатков в проведении реформ по развитию обязательного социального страхования, на наш взгляд, в большинстве своем принятые законы и мероприятия позволили значительно улучшить материальное положение населения, в особенности пенсионеров, обеспечить население медицинским обслуживанием в совокупности с поддержкой мероприятий по осуществлению развития обязательного социального страхования государством.

Библиография

1 Павлюченко В.Г. Социальное страхование: Учетное пособие. — М. Издательство-торговая корпорация «Дашков и К°», 2007. С. 297.

2 Павлюченко В.Г. Социальное страхование: Учетное пособие, - М. Издательство-торговая корпорация «Дашков и К°», 2007-412 с. С. 300.

3 Егоров Е.В. Социальное страхование: Учебное пособие. — М.: Экономистъ, 2008.  С. 182.

4 Там же. С. 184.

5 Егоров Е.В. Социальное страхование. С. 185.

6 Там же. С. 186.

7 Егоров Е.В. Указ. соч. С. 191.