Основные направления совершенствования прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства

О.А. ПУСТОВАЛОВА,

 аспирантка Московского гуманитарного университета

В статье обосновывается, что прокуратура, являясь федеральным надзорным органом, обладает большими возможностями в области выявления, устранения и предупреждения экологических правонарушений. Совершенствование работы в этой сфере  главным образом должно идти по пути активизации и улучшения  многогранной природоохранной деятельности.

Ключевые слова: прокурорский надзор; экологические правонарушения; совершенствование деятельности; экологическое законодательство; полномочия прокуроров.

In article it is proved that Office of Public Prosecutor, being federal supervising body, possesses the big possibilities in the field of revealing, elimination and the prevention of ecological offences. Perfection of their work in this sphere mainly should go by the way of activization and improvement of their many-sided nature protection activity.

Keywords: public prosecutor's supervision; ecological offences; activity perfection; the ecological legislation; powers of public prosecutors.

Обострение экологической обстановки является результатом не только общекризисных явлений в экономике страны, связанных с низкой инвестиционной активностью и падением технологической дисциплины, но и следствием накопленных за многие десятилетия структурных деформаций хозяйства, которые привели к доминированию ресурсоемких и энергоемких технологий, сырьевой ориентации экспорта, а также к чрезмерной концентрации производства в относительно не многих промышленных центрах и регионах страны[1].

Основными проблемами в сфере экологии являются ухудшение качества атмосферного воздуха, повышение уровня шума, загрязнение водоемов, исчезновение лесов, зеленых зон, парков, отдельных видов рыб, птиц и животных, воздействие вредных химических ве-ществ на продукты питания и т.д.

 В условиях широкого распространения экологических правонарушений, постоянно проводимой в последнее время реорганизации контролирующих природоохранных органов, негативно сказывающейся на результативности их работы, средства прокурорского надзора, применяемые в экологической сфере, играют важную роль.

Органы прокуратуры, согласно Федеральному закону от 17.01.1992 № 2202-1 «О прокуратуре Российской Федерации»,   осуществляют надзор за исполнением законов, а в сущности — законодательства, в том числе экологического, всеми субъектами хозяйственной и иной деятельности, а также, и органами исполнительной власти, наделенными контрольно-надзорными полномочиями, включая органы экологического контроля.

 Надзор за исполнением законодательства об охране окружающей природной среды является одним из направлений (подотрасли) прокурорского надзора за исполнением законов[2]. Непосредственно прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства включает в себя ряд поднаправлений. Ими является надзор за исполнением законодательства об использовании и охране земель; охране недр; охране лесов и иной растительности; об охране животного мира; водных биологических ресурсов; об охране атмосферного воздуха; об охране озонового слоя атмосферы; о ядерной и радиационной безопасности; об особо охраняемых природных территориях и объектах; об отходах производства и потребления; о зонах природного бедствия. И это далеко не полный перечень поднаправлений прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства.

 Основное направление повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства — это повседневное, постоянное совершенствование его качественных характеристик на всех стадиях надзорного процесса, и в особенности совершенствование всех элементов организации работы прокуратуры[3].

Как показало проведенное нами исследование, определенные недостатки и упущения в работе прокуроров существуют на всех стадиях надзорного процесса.

 Совершенствование прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства может идти по следующим направлениям:

1. Совершенствование законодательства. В совершенствовании нуждается как законодательство, регулирующее прокурорский надзор, так и экологическое законодательство.

 Совершенствование законодательства, регулирующего прокурорский надзор, должно идти по направлениям:

 — повышения статуса органов прокуратуры и ее оперативных работников;

 — закрепление гарантий (правовых, организационных, материальных) реального воплощения в жизнь принципа независимости органов прокуратуры от других, в особенности, поднадзорных органов;

 — уточнение отраслей (направлений) прокурорского надзора;

 — уточнение компетенции прокуроров;

 — наделения прокуроров дополнительными полномочиями, в частности, при рассмотрении в судах дел об экологических правонарушениях;

 — более жесткого закрепления в законодательстве обязательности требований прокуроров и следователей, вытекающих из их полномочий, и усиления ответственности за их невыполнение.

 Следовало бы также закрепить в законе о прокуратуре положение о том, что прокуроры осуществляют надзор за исполнением нормативных указов Президента и постановлений Правительства РФ. Акты данных органов зачастую являются единственными источниками регулирования разного рода общественных отношений, в том числе и в сфере экологии, их издание нередко предусматривается законами и в них зачастую закрепляется механизм исполнения законов. Представляется неоправданным положение, когда в Федеральном законе «О прокуратуре Российской Федерации» акты названных органов не отнесены ни к актам, за исполнением которых осуществляют надзор прокуроры, ни к актам, законность которых проверяют прокуроры.

 В дополнение к указанным направлениям совершенствования прокурорского надзора, предлагается также: а) расширить круг субъектов, которым прокурором или его заместителем может быть объявлено предостережение о недопустимости нарушения закона, включив в него не только должностных лиц, но и руководителей, собственников предприятий и других лиц, которые по крайней мере, вправе совершать юридически значимые действия; б) необходимо вернуть прокурорам полномочия по возбуждению уголовных дел; в) предоставить прокурорам и их заместителям право выносить постановления о возбуждении дисциплинарного производства; г) правом внесения протестов, представлений, постановлений и других актов реагирования следовало бы наделить помощников прокуроров, подняв тем самым их правовой статус.

 Совершенствованию прокурорского надзора в рассматриваемой области непосредственно способствовало бы подготовка и издание Генеральным прокурором РФ базового отраслевого приказа «Об организации прокурорского за исполнение экологического законодательства»,  в котором можно было бы поставить перед прокурорами конкретные задачи, вытекающие из реального состояния окружающей природной среды и состояния исполнения экологического законодательства в настоящее время, определить приоритеты в этой области, которых необходимо придерживаться прокурорам в процессе организации и осуществления надзора.

Издание такого приказа имело бы  определенное мобилизирующее значение.

Кроме того, оно способствовало бы совершенствованию методического обеспечения природоохранной деятельности прокуратуры в части подготовки нового базового методического пособия. Отдельные положения пособий для природоохранных прокуроров устарели, по-скольку изменяется законодательство, вырабатываются новые приемы и способы выявления и устранения прокурорами правонарушений, в связи с этим необходимо обновление методической литературы. В настоящее время существует острая потребность в таких разработках. Обеспечение ими прокуратур всех звеньев оказало бы прокурорам существенную помощь, что положительно сказалось бы на качестве прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства;

 Оно способствовало бы также совершенствованию профессионального мастерства прокурорских работников, то есть знаний, навыков и умений при осуществлении надзора за исполнением экологического законодательства. В первую очередь необходимо совершенствовать действующие системы повышения квалификации оперативных работников органов прокуратуры, с тем, чтобы, с одной стороны, все прокурорские работники были охвачены учебой хотя бы одной из форм системы повышения квалификации и, с другой стороны — повышение качества учебных занятий.

И конечно, оно дало бы стимул совершенствованию научного обеспеченияв области прокурорского надзора.

Научные исследования в области прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства в целях его совершенствования могли бы идти по следующим направлениям:

 — изучение и обобщение практики исполнения экологического законодательства с позиций установления факторов, затрудняющих исполнение его отдельных норм;

 — определения наиболее оптимальных путей реализации прокурорских полномочий, направленных на выявление и устранение экологических правонарушений и, нарушений законов, допускаемых природоохранными органами;

 — обоснования новых, наиболее результативных форм координации и взаимодействия органов прокуратуры и природоохранных органов по вопросам предупреждения экологических и иных правонарушений;

 — разработки более результативного правового механизма предупреждения нарушений законодательства об экологических правонарушениях;

 — совершенствование методической базы прокурорского надзора за исполнением законов природоохранными органами;

Необходимо обеспечить комплексный подход в борьбе с экологическими правонарушениями и в первую очередь с преступлениями. Применительно к прокурорскому надзору за исполнением экологического законодательства комплексный подход может означать: комплексное, целенаправленное и активное применение прокурором всех предоставленных в его распоряжение правовых средств; координацию надзора в рассматриваемой сфере с другими отраслями прокурорского надзора и всеми участками деятельности прокуратуры; тесное увязывание надзорной работы с профилактической деятельностью; постоянное и тесное взаимодействие прокуроров с органами представительной и исполнительной власти, правоохранительными, природоохранными и другими органами, в том числе с общественными формированиями по вопросам укрепления законности; увязывание надзорных мероприятий с важнейшими экологическими и социально-экономическими задачами, решаемыми непосредственно в регионе (районе, городе, области).

 Достижению комплексного подхода могут способствовать также увязывание надзорной деятельности с предварительным следствием по делам об экологических преступлениях и, в частности, проведение прокурорских проверок одновременно с производством предварительного следствия; проведение совместных с органами контроля и иными органами проверок; активная реализация прокурором права поручения проведения проверок природоохранным и другим органам.

Таким образом, идет речь о создании единого целенаправленного подхода к борьбе с экологическими и иными правонарушениями;

 Необходимо совершенствование управления (руководства) надзорной деятельности со стороны вышестоящих прокуратур. Оно может идти по следующим направлениям:

 — улучшение анализа надзорной деятельности и своевременного доведения результатов анализа до нижестоящих прокуроров;

 — совершенствование методической помощи нижестоящим прокурорам;

 — подготовка более совершенных методических пособий, разработок, писем, указаний и обеспечения ими прокуроров;   

 — своевременное корректирование надзорной деятельности, направленное на решение главных задач укрепления законности и предупреждения экологических правонарушений;

 — своевременное принятие мер к устранению ошибок в работе, которые были допущены нижестоящими прокурорами;

 — совершенствование деятельности по распространению положительного опыта;

 — усиление контроля за внедрением в практику работы прокуроров новейших достижений науки и практики, методов и приемов выявления и устранения экологических правонарушений;

 — развитие инициативности и самостоятельности у нижестоящих прокуроров. Этому будет призвана способствовать, в том числе и индивидуальная учеба прокуроров;

 — оказание помощи прокурорам соответствующего уровня в организации ими на научной основе прокурорского надзора за исполнением экологического и иного вида законодательства;

Необходимо также совершенствование тактики и методики выявления нарушений экологического законодательства и установления обстоятельств, им способствующих. В первую очередь необходимо добиваться повышения качества прокурорских проверок, которое, к сожалению не всегда высокое. Прокуроры не всегда готовятся к проведению проверок, в результате чего они проводятся поверхностно и некоторые нарушения экологического законодательства не выявляются, не устанавливаются обстоятельства, способствующие нарушениям. Устранение этих и других недостатков будет способствовать повышению качества прокурорских проверок. В том числе этому будут способствовать:

 — комплексное применение прокурорами различных проверочных действий;

 — применение различных приемов и методов, в том числе и криминалистических;

 — активное привлечение к проверкам специалистов;

 — проведение проверок совместно (одновременно) с другими контрольными и иными органами;

 — проведение комплексных проверок, т.е. проверок исполнения нескольких законов;

 в-восьмых, повышению эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства может способствовать совершенствование практики реагирования прокуроров на нарушения указанного законодательства.

Совершенствование практики реагирования может идти по следующим направлениям:

 — совершенствование порядка внесения актов прокурорского надзора, активное применение всех средств и актов реагирования;

 — сочетание письменных и устных форм реагирования;

 — повышение остроты прокурорского реагирования;

 — совершенствование структуры и повышение качества актов прокурорского надзора;

 — усиление контроля со стороны прокуроров за реализацией внесенных актов реагирования;

 — систематическое обобщение (анализ) практики реагирования.

 В определенной степени совершенствованию прокурорского надзора за исполнение экологического законодательства могло бы способствовать: совершенствование дисциплинарной практики, улучшение обеспечения органов прокуратуры техническими и иными средствами.

 Прокуроры должны максимально использовать все возможности для повышения эффективности прокурорского надзора за исполнением экологического законодательства, что в дальнейшем послужит укреплением законности в экологической сфере.

Библиография

1 Экологическое право: учебник для студ. учреждений среднего проф. образования / С.Я. Казанцев, Б.И. Кофман, Е.Л. Любарский, О.Р. Саркисов; под ред. С.Я. Казанцева. — М.: Изд-во «Академия»,  2008. С. 44.

2 Козлов А.Ф. Прокурорский надзор в Российской Федерации: Общая часть: Учеб. Пособие. — Екатеринбург: Изд-во УрГЮА. 1999. С.  25.

3 Виноградов В.П., Винокуров А.Ю., Винокуров К.Ю., Винокуров Ю.Е. Прокурорский надзор за исполнением экологического законодательства: Пособие для природоохранных прокуроров. — М.: Изд-во МНЭПУ, 1999.  С. 232-233.