Основные нарушения правил юридической техники в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации (на примере Сибирского федерального округа)

УДК 342.52

Страницы в журнале: 64-67 

Е.-Д.С. ТРЕТЬЯКОВА,

главный специалист-эксперт отдела законодательства, регистрации уставов муниципальных образований и ведения регистров Главного управления Минюста России по Новосибирской области

В статье представлены примеры нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, в которых выявлены нарушения правил юридической техники.

Ключевые слова: юридическая техника, мнение эксперта, региональное законодательство.

In this article one can find examples of the regional statutory legal acts in Russia which contain violation of rules of the legal technique.

Keywords: legal technique, expert opinion, regional legislation.

В  литературе высказывается мнение, что право и юридическая техника возникли одновременно[1]. Методологические основы юридической техники как искусства написания законов заложены еще в трудах Платона, Аристотеля и Цицерона, а в более позднее время — в работах Ф. Бэкона, И. Бентама, Ш. Монтескье и других видных представителей философской и правовой науки Европы[2]. Термин юридическая техника в научный оборот ввел немецкий ученый Р. Иеринг[3], который утверждал, что составление законов — это очень сложная работа, и ее надо делать не по наитию, а по правилам, которые должны быть заранее продуманны[4]. Не вдаваясь в дискуссии, применительно к юридической экспертизе нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации разумно под юридической техникой понимать совокупность правил, приемов, специфических средств подготовки,  оформления,  публикации  и  систематизации  нормативных правовых актов и иных юридических  документов[5].

Юридическая техника по видам правовых актов подразделяется на законодательную (правотворческую) и технику индивидуальных актов. Техника индивидуальных актов изучается в основном в конкретных юридических дисциплинах (науках процессуального права, гражданского права и др.). Для общей теории права решающее значение имеет законодательная техника[6]. По мнению А. Нашиц, законодательная техника выступает как комплекс методов и приемов, призванных придавать соответствующую форму содержанию правовых норм[7]. Как подчеркивает Р.К. Надеев, правила законодательной техники являются унифицированными и применяются на всех стадиях законотворческого процесса, от полноты использования законодательной техники непосредственно зависит качество принятого закона[8].

Представляется, что юридическая техника имеет в основном прикладной, инструментальный характер[9]. Но это вовсе не означает ее «второсортности», подчиненности, несамостоятельности. Это «чрезвычайно существенное знание, — отмечал Д.А. Керимов, — имеющее относительно самостоятельное значение в системе правоведения»[10].

В некоторых субъектах Российской Федерации вопросы, связанные с процедурой принятия, требованиями к содержанию и оформлению нормативных правовых актов, урегулированы. Например, в Новосибирской области принят и действует Закон от 25.12.2006 № 80-ОЗ «О нормативных правовых актах Новосибирской области» (в ред. Закона Новосибирской области от 02.02.2009 № 302-ОЗ).

При проведении юридической экспертизы рекомендуется оценить соблюдение правил юридической техники при подготовке акта,т. е. наличие набора реквизитов, построение, правильность использования юридической терминологии. На основании выявленных нарушений общепринятых правил юридической техники возможно выделить типичные виды технико-юридических нарушений в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа.

Фактографические ошибки, к которым относятся: неточности в отдельных реквизитах нормативного акта, именах собственных; ссылки на законы, не содержащие искомой информации; несуществующие документы[11].

Например, в приложении к постановлению Государственной думы Томской области от 26.02.2009 № 2070[12] неверно указано наименование Закона Томской области от 11.03.2009 № 27-ОЗ: «О внесении изменения в Закон Томской области “О предоставлении межбюджетных трансфертов”». Указанный закон имеет наименование «О внесении изменения в статью 1 Закона Томской области “О предоставлении межбюджетных трансфертов”».

Наиболее распространенными фактографическими ошибками в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации Сибирского федерального округа являются указания на реорганизованные или упраздненные органы государственной власти.

Так, п. 3 Перечня регулируемых цен и тарифов на продукцию, товары и услуги в крае (утв. постановлением администрации Красноярского края от 24.09.2001 № 670-п «О государственном регулировании цен (тарифов) в крае»[13]) установлены виды продукции, товаров и услуг, цены и тарифы на которые определяются Департаментом экономического планирования и промышленной политики администрации Красноярского края, тогда как в соответствии с абзацем пятым п. 1 постановления Правительства Красноярского края от 15.07.2008 № 1-п «Об органах исполнительной власти Красноярского края» Департамент экономического планирования и промышленной политики администрации Красноярского края переименован в Министерство экономики и регионального развития Красноярского края.

Одним из наиболее часто встречающихся нарушений правил юридической техники этой группы является наличие в нормативных правовых актах ссылок на утратившие силу федеральные или региональные нормативные правовые акты.

Например, постановлением Коллегии администрации Кемеровской области от 01.12.2006 № 2494 (в ред. постановления Коллегии администрации Кемеровской области от 15.05.2009 № 214) утвержден Порядок и условия оплаты труда работников государственных учреждений Кемеровской области, специально уполномоченных на решение задач в области гражданской обороны, защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, обеспечения пожарной безопасности. Пункт 6 разд. 2 указанного документа устанавливает, что оплата труда водолазов и других работников, имеющих допуски к работе под водой, регулируется постановлением Министерства труда Российской Федерации от 11.01.1996 № 2 «Об утверждении Положения об условиях оплаты труда водолазов и других работников организаций, финансируемых из бюджетных источников, за подводные работы» (утратило силу 28 октября 2008 г.).

Внутренняя несогласованность отдельных положений нормативного правового акта. В тексте нормативного правового акта следует выявлять случаи противоречий одной нормы акта другой его норме (внутренние противоречия). Необходимо также указывать на необоснованное повторение одних и тех же положений в различных частях акта.

Например, п. 3 Порядка предоставления социальных выплат на обустройство молодым специалистам (утв. приказом Министерства сельского хозяйства и продовольственной политики Красноярского края от 26.12.2008 № 112-о[15]) установлен перечень документов, которые молодой специалист предъявляет в министерство для оформления социальной выплаты. Порядком закреплено однократное предоставление документов для получения социальных выплат на обустройство молодому специалисту, тогда как п. 2.2 разд. 2 договора о предоставлении государственной поддержки молодому специалисту (приложение № 2 к Порядку) предусмотрена повторная передача указанных документов.

Нарушение принципа единообразия рубрикации текста (членения его на структурные элементы — разделы, части, статьи). Необходимо оценивать соответствие содержания текста его структурному делению. Нарушение нумерации структурных единиц нормативного правового акта, как правило, выражается в форме редакционных ошибок.

В тексте постановления Правительства Забайкальского края от 17.03.2009 № 94 «О внесении изменений в Положение о Министерстве экономического развития Забайкальского края»[16]  выявлено нарушение общепринятых правил юридической техники в части дополнения п. 10.4 Положения о Министерстве экономического развития Забайкальского края (утв. постановлением Правительства Забайкальского края от 11.09.2008 № 9) подпунктом 10.4.41. При этом п. 10.4 указанного Положения уже содержит подп. 10.4.41.

Признание утратившими силу актов, которые ранее уже были отменены (ситуации, когда при признании нормативного правового акта утратившим силу не признаны недействующими акты, вносившие в него изменения и дополнения).

Подпунктом 6 п. 3 постановления Правительства Республики Алтай от 19.02.2009 № 30 «О подведомственной принадлежности государственных учреждений Республики Алтай за исполнительными органами государственной власти Республики Алтай и признании утратившими силу некоторых постановлений Правительства Республики Алтай»[17] признается утратившим силу п. 5 постановления Правительства Республики Алтай от 14.01.2004 № 10 «О создании государственного учреждения Республики Алтай “Школа адаптивной физической культуры”», в то время как п. 5 постановления № 10 уже признан утратившим силу подп. «ж» п. 2 постановления Правительства Республики Алтай от 15.11.2007 № 233 «О внесении изменений в некоторые постановления Правительства Республики Алтай».

Неверное указание или отсутствие какого-либо из реквизитов нормативного правового акта. Обязательными реквизитами нормативных правовых актов являются: наименование нормативного правового акта (форма акта); название (заголовок); наименование органа, принявшего акт; дата и номер; дата и срок вступления в силу; место принятия (подписания) акта; фамилия и должность лица, подписавшего акт.

Во вводной части Закона Республики Тыва от 31.03.2009 № 1252 ВХ-II «О внесении изменений в Закон Республики Тыва “Об охране здоровья населения”»[18] неверно указаны реквизиты Закона Республики Тыва от 27.08.1996 № 615 «Об охране здоровья населения». Дата принятия закона указана от 27.06.1996, тогда как закон принят 27.08.1996.

Название нормативного акта (заголовок) либо раздела (статьи) не соответствует содержанию. Название (заголовок) нормативного правового акта должно в краткой форме отражать предмет правового регулирования акта и соответствовать его содержанию.

Пунктом 1 постановления губернатора Новосибирской области от 05.04.2004 № 197 «Об усилении контроля за деятельностью унитарных предприятий области, областных государственных учреждений и управлением находящимися в собственности области акциями открытых акционерных обществ»[19] утвержден Порядок отчетности руководителей унитарных предприятий Новосибирской области и представителей Новосибирской области в органах управления открытых акционерных обществ.

Однако порядок отчетности руководителей государственных учреждений утвержден другим постановлением губернатора Новосибирской области — от 15.09.2008 № 364 «О контроле за деятельностью государственных учреждений Новосибирской области».

Наличие в региональном законодательстве действующих нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же правоотношения. В соответствии с общепринятыми правилами юридической техники действие двух нормативных правовых актов, регулирующих одни и те же отношения, недопустимо, а при коллизии нормативных правовых актов действует тот, который обладает большей юридической силой либо принят позднее.

Например, являются действующими как постановление губернатора Новосибирской области от 18.04.2005 № 220 «Об управлении по делам ЗАГС Новосибирской области»[20] (в ред. постановления губернатора Новосибирской области от 16.03.2009 № 96), так и постановление главы администрации Новосибирской области от 17.04.2000 № 263 «Об управлении по делам ЗАГСов Новосибирской области» (в ред. постановления главы администрации Новосибирской области от 04.02.2002 № 112), регулирующее аналогичные отношения.

Технико-юридические нарушения, связанные с языком нормативного правового акта. Часто в тексте нормативного правового акта содержатся нормы, которые имеют неоднозначное толкование. В этой связи Л. Успенский отмечал, что к достоинству закона следует отнести его ясность и четкость[21].

В п. 11 Положения о порядке работы Аккредитационной коллегии Министерства образования и науки Республики Хакасия (утв. приказом Министерства образования и науки Республики Хакасия от 02.02.2009 № 69[22]; далее — Положение) установлено, что решение Аккредитационной коллегии утверждается приказом Министерства образования и науки Республики Хакасия, который является основанием для выдачи образовательному учреждению заключения комиссии по государственной аккредитации, свидетельства о государственной аккредитации, приложений к свидетельству о государственной аккредитации с перечнем аккредитованных образовательных программ. Согласно п. 5 Положения виды выносимых Аккредитационной коллегией решений различны и включают в себя в том числе решения об отказе образовательному учреждению в государственной аккредитации, о возобновлении действия свидетельства о государственной аккредитации, о приостановлении действия свидетельства о государственной аккредитации и др. Таким образом, в п. 11 Положения после слова «решение» необходимо написать «о государственной аккредитации образовательного учреждения» в целях исключения двоякого толкования.

Нарушение единства терминологии, используемой в федеральном и региональном законодательстве, которое может выражаться в несоответствии дефиниций одного и того же понятия в федеральных и региональных законодательных актах или различном определении одного и того же понятия в законах субъектов Российской Федерации.

В Законе Иркутской области от 18.07.2008 № 46-оз «О библиотечном деле в Иркутской области»[23] (в ред. Закона Иркутской области от 30.06.2009 № 41/7-ОЗ) даны определения терминов «библиотечное обслуживание», «библиотечный фонд», отличные от понятий, используемых в федеральном законодательстве.

Технико-юридические нарушения, связанные с наличием в тексте нормативного правового акта орфографических и пунктуационных ошибок.

Текст нормативного правового акта должен быть максимально ясным и понятным. Однако стремление к излишнему упрощению, а также недостаточно высокий уровень культуры законодателей приводят к отступлениям от правил синтаксиса, орфографии и пунктуации.

Приложение к распоряжению Коллегии администрации Кемеровской области от 10.10.2008 № 1049-р «Об организации семейных групп, являющихся структурными подразделениями муниципальных дошкольных образовательных учреждений Кемеровской области»[24] (в ред. распоряжения Коллегии администрации Кемеровской области от 24.03.2009 № 277-р) называется «Примерный порядок об организации семейных групп, являющихся структурными подразделениями дошкольных образовательных учреждений Кемеровской области» (использован лишний предлог об, искажающий смысл названия).

В настоящее время значение юридической техники обусловлено стремительным нормотворчеством в субъектах Российской Федерации, масштабным обновлением и развитием отечественного законодательства. По мнению Т.Д. Зражевской, «юридическая техника субъекта Российской Федерации зависит прямо пропорционально от уровня социально-экономического развития субъекта. Чем больше причин у должностных лиц субъекта Российской Федерации скрывать свой настоящий уровень развития, тем больше фикций содержится в законодательстве субъекта»[25]. Очевидно, что юридическая техника — один из показателей уровня правовой культуры в стране. Доступны ли нормы права населению, насколько они отражают его интересы и стремления, в какой степени обеспечивают возможность наиболее рационального использования их в повседневной жизни — все это находится в непосредственной зависимости от уровня юридической техники[26]. Нарушение правил юридической техники в тексте нормативных правовых актов существенно снижает их качество, вызывает неоднозначность толкования и препятствует реализации норм права в конкретных отношениях. Таким образом, необходимы единые требования к принимаемым нормативным правовым актам на всей территории Российской Федерации.

Библиография

1 См.: Муромцев Г.И. Юридическая техника: Некоторые теоретические аспекты // Правоведение. 2000. № 1. С. 9.

2 См.: Денисов Г.И. Юридическая техника: теория и практика // Журнал российского права. 2005. № 8. С. 89.

3 См.: Иеринг Р. Юридическая техника / Пер. с нем. Ф.С. Шендорфа. — Спб., 1905.

4 См.: Кашанина Т.В. Логика права как элемент юридической техники // Журнал российского права. 2008. № 2. С. 25.

5 См.: Морозова Л.А. Теория государства и права: Учеб. 3-е изд. — М., 2008. С. 309.

6 См.: Алексеев С.С. Общая теория права: В 2 т. Т. 2. — М., 1981. С. 272.

7 См.: Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. — М., 1974. С. 144.

8 См.: Надеев Р. Правовая экспертиза законопроектов // Российская юстиция. 1998. № 1. С. 38—39.

9 См.: Денисов Г.И. Указ. раб. С. 92.

10 См.: Международное и национальное уголовное законодательство: проблемы юридической техники: Материалы III Междунар. науч.-практ. конф., сост. на юрид. фак. МГУ им. М.В. Ломоносова 29—30 мая 2003 г. — М., 2004. С. 17.

11 См.: Лукашева А.В. Законотворческие ошибки // Гражданин и право. 2000. № 3. С. 9.

12 Официальные ведомости Государственной думы Томской области. 2009. 25 марта. № 25(147).

13 Красноярский комсомолец. 2001. 3 окт. № 30.

14 Информационный бюллетень администрации Кемеровской области. 2006. 19 дек. № 11.

15 Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края. 2009. 19 янв. № 2(298).

16 Азия—Экспресс. 2009. 26 марта. № 12.

17 Сборник законодательства Республики Алтай. 2009. 20 марта. № 57(63). 

18 Тувинская правда. 2009.  28 апр. № 49—50.

19 Советская Сибирь. 2004. 16 апр. № 71.

20 Там же. 2005.  4 мая. № 83.

21 См.: Успенский Л. Очерки по юридической технике. — Ташкент, 1927. С. 6.

22 Вестник Хакасии. 2009. 1 апр.  № 20.

23 Областная. 2008. 28 июля. № 83.

24 Информационный бюллетень Коллегии администрации Кемеровской области. 2008. 17 нояб. № 10, ч. 2.

25 Зражевская Т.Д. Закономерности развития юридической техники в правотворческом процессе субъекта Российской Федерации // Проблемы юридической техники. — Н. Новгород, 2000. С. 130—142.

26 См.: Юков М.К. Место юридической техники в правотворчестве // Правоведение. 1979. № 5. С. 47.