Основные признаки административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе России

В.А. ПОНИКАРОВ,

кандидат юридических наук, доцент кафедры административного и финансового права Академии права и управления ФСИН России

До настоящего времени в научной литературе по административно-правовой тематике и управлению фактически не анализировались аспекты организации и осуществления административно-юрисдикционной деятельности в уголовно-исполнительной системе России. Более того, с учетом действующего административного законодательства, организация производства по делам об административных правонарушениях является новым видом правоохранительной деятельности в уголовно-исполнительной системе России.

Так, должностные лица учреждений и органов УИС до июля 2002 года юридически не имели права рассматривать дела об административных правонарушениях и выносить по ним решения. Это делали за них городские и районные административные комиссии, а также суды.

С принятием Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях руководители пенитенциарных учреждений получили административную юрисдикцию в данной сфере общественных отношений. Это вызвано тем, что административная деликтность представляет собой серьезную деструктивную систему, существенно ослабляющую правопорядок в стране. Поэтому решение проблем предупреждения и пресечения административных проступков в новом социально-экономическом и правовом поле невозможно без образования и совершенствования института административной юрисдикции, механизма правоприменительной административно-юрисдикционной практики в учреждениях и органах УИС России.

На сегодняшний день в доктрине административного права и административного управления сложились две концепции административно-юрисдикционной деятельности, которые мы назовем «широкой» и «ограниченной». Сторонники широкого понимания административной юрисдикции (Д.Н. Бахрах, В.М. Горшенев, А.Е. Лунев, Ю.М. Козлов, А.П. Коренев, А.А. Михайлов, И.В. Панова, Ю.Н. Старилов, Л.Л. Попов, В.Д. Сорокин, С.С. Студеникин и др.) понимают под ней вид административно-процессуальной деятельности, осуществляемой во внесудебном либо судебном порядке с целью разрешения административно-правовых споров и применения мер административного принуждения, включая дела об административных правонарушениях, дисциплинарное производство, производство по жалобам и согласительное производство[1].

Представители ограниченного (по содержанию) подхода (А.С. Дугенец, М.Я. Масленников, В.Н. Протасов, Н.Г. Салищева, А.П. Шергин, А.Ю. Якимов и др.) понимают под административной юрисдикцией рассмотрение дел об административных правонарушениях и принятие решений по ним в установленном порядке. При этом административно-юрисдикционная деятельность не сводится к порядку рассмотрения и разрешения дел об административных правонарушениях — она включает в себя и деятельность по применению мер принуждения, в том числе и мер пресечения, проведение административного расследования[8].

Следует отметить, что рассмотренные точки зрения не противоречат друг другу: это лишь разные подходы к одному и тому же явлению, и все они в равной степени заслуживают внимания.

Административно-юрисдикционная деятельность в уголовно-исполнительной системе России является новой темой как в науке административно-процессуального права, так и в целом для административного права.

Представляется, что разработка понятия (определения) административно-юрисдикционной деятельности УИС России, уяснение его содержания и основных признаков позволят научно обосновать возможные пути совершенствования организационной и нормативной основы данной деятельности в интересах законности и правопорядка. Это даст возможность наметить конкретные направления дальнейшего развития законодательства России об административных правонарушениях.

Рассмотрение понятия (определения) административно-юрисдикционной деятельности в УИС России, на наш взгляд, должно отталкиваться от понятийного аппарата, т. е. от самого термина «юрисдикция».

Термин «юрисдикция» происходит от латинского слова jurisdiction — судопроизводство (jus, juris — право и dico — говорю)[3]. В теории права под юрисдикцией понимают установленную законодательством совокупность правомочий соответствующих государственных органов разрешать правовые споры и решать дела о правонарушениях, оценивать действия лица или иного субъекта права с точки зрения их правомерности либо неправомерности, применять юридические санкции к правонарушителям[4]. В рамках анализа сущности, структуры и содержания административно-юрисдикционной деятельности УИС России представляется заслуживающей внимания точка зрения И.С. Перетерского, считающего, что термин «юрисдикция» образован от слов jus, juris и dicere, что переводится как «разрешение конфликта»[5].

В теории административного права юрисдикция определяется большинством ученых в качестве самостоятельного вида правоохранительной деятельности органов государственного управления[6].

Отдельные ученые считают административную юрисдикцию государственно-властной деятельностью, заключающейся в применении закона к юридическим конфликтам и принятии по ним правовых актов[7].

Некоторые правоведы рассматривают административную юрисдикцию как деятельность субъектов государственно-исполнительной власти по разрешению споров между различными субъектами, а также по применению мер административного и дисциплинарного принуждения, осуществляемую в административной форме[8].

Считаем, что сущность юрисдикции в УИС России состоит не только в разрешении конфликта, спора о праве или дела о правонарушении, но и в едином применении правовых норм субъектами правоприменительной деятельности.

Многообразию видов административных правонарушений соответствует наличие многих полномочий по возбуждению и рассмотрению дел об административных правонарушениях у самых различных органов государственной власти (в том числе и в сфере деятельности Федеральной службы исполнения наказаний).

Следует сказать, что перечень административных проступков, по которым должностные лица учреждений и органов УИС России имеют право составлять протоколы об административных правонарушениях, закреплен в п. 2 ч. 2 ст. 28.3 КоАП РФ, согласно которому указанные лица вправе составлять протоколы об административных правонарушениях в пределах своей компетенции, определяемой конкретным перечнем статей.

Перечень должностных лиц УИС России, уполномоченных составлять данные протоколы, утвержден Приказом Минюста России от 28.06.2002 № 182 (с изм. от 24.09.2002).

КоАП РФ впервые закрепил право должностных лиц УИС России рассматривать дела об административных правонарушениях.

Однако некоторые положения кодекса требуют критического осмысления. Например, ст. 23.4 определяет компетенцию органов и учреждений УИС по рассмотрению дел об административных правонарушениях. Часть 2 ст. 23.4 закрепляет положение о том, что рассматривать дела об административных правонарушениях от имени органов и учреждений УИС вправе начальники:

а) арестных домов;

б) исправительных учреждений;

в) следственных изоляторов;

г) изоляторов временного содержания.

Однако изоляторы временного содержания (далее — ИВС) юридически не входят в систему учреждений и органов УИС России.

Основы деятельности органов и учреждений УИС России определяет Закон РФ от 21.07.1993 № 5473-1 «Об учреждениях и органах, исполняющих уголовные наказания в виде лишения свободы» (в ред. от 22.08.2004). Следует сказать, что в соответствии со ст. 9 Федерального закона от 15.07.1995 № 103-ФЗ «О содержании под стражей подозреваемых и обвиняемых в совершении преступлений» (в ред. от 07.03.2005; далее — Закон о содержании под стражей) ИВС являются структурными подразделениями милиции общественной безопасности (местной милиции). Это положение корреспондирует и Закону РФ от 18.04.1991 № 1026-1 «О милиции» (в ред. от 09.05.2005), который также относит ИВС к милиции общественной безопасности МВД России.

Кроме того, согласно ст. 9 Закона о содержании под стражей ИВС могут создаваться и в пограничных частях ФСБ России.

Справедливости ради нужно отметить, что ИВС выполняют некоторые функции СИЗО. Однако юридически ИВС функционируют в системе МВД России и в пограничных войсках ФСБ России, а не в сфере деятельности УИС России. Следовательно, из ст. 23.4 КоАП РФ компетенцию начальников изоляторов временного содержания рассматривать дела об административных правонарушениях необходимо исключить, так как они не являются должностными лицами учреждений и органов УИС России.

На практике получается так: начальник ИВС обязан рассматривать дела об административных правонарушениях от имени учреждений и органов УИС России, хотя в действительности он к таковым не относится.

Юридически это неправильно. Думается, административную юрисдикцию начальников ИВС следует закрепить в КоАП РФ в виде отдельной статьи, а не смешивать их процессуальную деятельность с деятельностью других должностных лиц иных министерств и ведомств.

Для более полной характеристики анализируемого института необходимо обозначить его основные признаки, которые выделяют административно-юрисдикционную деятельность в УИС России среди других и определяют ее сущность. Административная юрисдикция в УИС:

· представляет собой разновидность административной юрисдикции органов исполнительной власти;

· направлена на обеспечение правопорядка и законности в учреждениях, исполняющих наказания, а также на обеспечение безопасности лиц, находящихся в пределах их территорий;

· выступает в качестве новой правоохранительной деятельности учреждений и органов УИС России;

· является разновидностью государственной управленческой деятельности органов исполнительной власти Российской Федерации;

· направлена на охрану установленного порядка управления в органах УИС России;

· нацелена на правомерную, полную реализацию административно-процессуальных и иных норм в сфере УИС России;

· может рассматриваться в контексте разрешения административно-правовых конфликтов деликтного содержания (т. е. производства по делам об административных правонарушениях, дисциплинарного производства);

· устанавливает полномочия должностных лиц УИС России при осуществлении ими мер административно-процессуального обеспечения в рамках производства по делам об административных правонарушениях;

· обеспечивает безопасность объектов УИС России, а также иных органов;

· направлена на предупреждение административных и иных правонарушений в сфере УИС России;

· имеет обязательное нормативно-правовое закрепление, т. е. фиксируется в соответствующих актах и в силу этого приобретает юридический характер.

Интеграция перечисленных признаков позволяет сформулировать определение административно-юрисдикционной деятельности в УИС России, под которой следует понимать закрепленную в нормах административного и административно-процессуального права компетенцию должностных лиц учреждений и органов УИС России по осуществлению государственно-властной, управленческой, правоприменительной и правоохранительной функций для разрешения административно-правовых конфликтов деликтного содержания.

Библиография

1 См., например: Бахрах Д.Н. Административное право: Учеб. — М., 1997. С. 154; Горшенев В.М. Система процессуального права. — Новосибирск, 1970. С. 18; Лунев А.Е. Административная ответственность за правонарушения. — М., 1961. С. 59; Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации: Учеб. — М., 1998. С. 315; Коренев А.П. Административное право: Учеб. Ч. 1. — М., 1997. С. 212; Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: Автореф. дис. ... д-ра юрид. наук. — Екатеринбург, 2000. С. 8—9; Старилов Ю.Н. Административная юстиция: Проблемы теории. — Воронеж, 1998. С. 15; Сорокин В.Д. Правовое регулирование: предмет, метод, процесс. — СПб., 2003. С. 171; Студеникин С.С. Советское административное право. — М., 1949. С. 133.

2 См., например: Дугенец А.С. Административно-юрисдикционный процесс. — М., 2003. С. 10; Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. — Воронеж, 1990. С. 22; Салищева Н.Г. Административный процесс в СССР. — М., 1964. С. 14; Шергин А.П. Административная юрисдикция в СССР. — М., 1979. С. 45; Якимов А.Ю. Органы внутренних дел как субъекты административной юрисдикции: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1987. С. 11—18.

3 См.: Российская юридическая энциклопедия. — М., 1999. С. 1102.

4 См.: Юридическая энциклопедия. — М., 2004. С. 406.

5 См.: Перетерский И.С. Всеобщая история государства и права. Ч. 1: Древний Мир. Вып. 2: Древний Рим. — М., 1945. С. 74.

6 См., например: Попов Л.Л., Шергин А.П. Управление, гражданин, ответственность. — М., 1975. С. 130; Шергин А.П. Указ. раб. С. 45; Додин Е.В. Доказывание в административно-юрисдикционной деятельности органов внутренних дел: Учеб. пособие. — К., 1985. С. 6.

7 См., например: Галаган И.А. Административная ответственность в СССР. Процессуальное регулирование. — Воронеж, 1976. С. 46; Якуба О.М. Административная ответственность. — М., 1972. С. 1204.

8 См., например: Бахрах Д.Н. Административное право России: Учеб. для вузов. — М., 2004. С. 306; Якимов А.Ю. Административно-юрисдикционный процесс и административно-юрисдикционное производство // Государство и право. 1999. № 3. С. 6.