Основные принципы и содержание административно-правового режима промышленной безопасности

УДК 342.951 

Страницы в журнале: 65-71

Н.Г. КУТЬИН,

кандидат юридических наук, руководитель Федеральной службы по экологическому, технологическому и атомному надзору

Рассматриваются принципы обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности, идеи, положения и установки, составляющие концептуальную и организационную основу защиты жизненно важных интересов личности и общества от техногенных катастроф и их последствий.

Ключевые слова: административно-правовой режим промышленной безопасности, законность, системность и комплексность, промышленная катастрофа, авария, опасные производственные объекты.

The basic principles and contents of the adminis-trative — legal regime of industrial safety

Kutyin N.

Examines the principles of administrative law regime of biotechnologies capable of industrial safety, ideas, and set up a conceptual and institutional framework to protect the vital interests of the individual and society from man-made disasters and their consequences.

Keywords: legal and administrative regime of industrial safety, legitimacy, consistency and comprehensiveness, industrial catastrophe, accident, dangerous industrial objects.

Принципы обеспечения административно-правового режима промышленной безопасности представляют собой исходные определяющие идеи, положения и установки, составляющие концептуальную и организационную основу реализации правоотношений, складывающихся в связи с защитой жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и их последствий.

Актуальность определения принципов обеспечения промышленной безопасности переоценить трудно, поскольку возможность распознавать предпосылки угроз промышленной безопасности и эффективно бороться с ними становится ключевой задачей обеспечения национальной безопасности и устойчивого социально-экономического развития.

Осуществление комплекса превентивных мер позволяет снизить ущерб от промышленных аварий и катастроф, стихийных бедствий и пожаров, существенно сократить возможные жертвы и социальные последствия, а в некоторых случаях и полностью предотвратить возникновение аварий и инцидентов на опасных производственных объектах. В сочетании со сферой жизнедеятельности, методами, источниками и правовыми режимами принципы, свойственные промышленной безопасности, создают особый режим правового регулирования, который является комплексной характеристикой данной области правового регулирования. Принципы отрасли права наиболее полно выражают ее специфику: вполне достаточно ознакомиться с этими принципами, чтобы, не зная ничего другого о данной отрасли, составить себе адекватное представление о ее системе, социальном назначении, целях и задачах, средствах их решения.

В настоящее время во главу угла ставятся соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина. В частности, в соответствии со ст. 2  Федерального закона от 28.12.2010 № 390-ФЗ «О безопасности» основными принципами обеспечения безопасности являются:

1) соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина;

2) законность;

3) системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности;

4) приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности;

5) взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности.

Обеспечение безопасности жизнедеятельности населения, предотвращение и смягчение последствий природных и промышленных  катастроф, предупреждение возникновения чрезвычайных ситуаций — одна из важнейших задач государства.

Принцип обеспечения защиты жизненно важных интересов личности и общества от аварий на опасных производственных объектах и их последствий поставлен в законе на первое место. В соответствии со ст. 2 Конституции РФ человек, его права и свободы являются высшей ценностью. Следовательно, в контексте этого приоритета высшая ценность — это именно право на жизнь и здоровье отдельного человека. В законодательной формулировке  на первое место поставлены интересы человека, а не общества. Это предполагает обеспечение благоприятных экологических условий для жизнедеятельности каждого человека, защиты здоровья людей, а для общества — определение превентивных мер в целях недопущения наступления неконтролируемых последствий и требований к локализации и ликвидации последствий аварий. Соблюдение данного принципа означает, что промышленная безопасность опасных производственных объектов обеспечивается рядом мероприятий, предусматривающих всестороннюю оценку риска аварий, инцидентов и связанных с ними угроз. В разрабатываемой в составе проектной документации декларации промышленной безопасности проводится анализ достаточности мер по предупреждению аварий, а также готовности объекта к локализации и ликвидации последствий аварий на опасном производственном объекте. Промышленная безопасность опасных производственных объектов и безаварийность их эксплуатации обеспечиваются профилактическими мероприятиями, каковыми является производственный контроль за соблюдением требований промышленной безопасности, лицензированием отдельных видов деятельности в соответствии с законодательством Российской Федерации; сертификацией технических устройств, в том числе иностранного производства, применяемых на опасном производственном объекте; проведением экспертизы промышленной безопасности, страхованием ответственности за причинение вреда при эксплуатации опасного производственного объекта; планированием и осуществлением мероприятий по локализации и ликвидации последствий на опасном производственном объекте и др.

Право граждан на охрану здоровья и жизни, защиту от неблагоприятных воздействий последствий аварий на опасных промышленных объектах закрепляется в законодательстве Российской Федерации; в частности, в Федеральном законе от 10.01.2002 № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды» право на благоприятную окружающую среду обеспечено планированием и нормированием ее качества, мерами по предотвращению экологически вредной деятельности и оздоровлению окружающей природной среды, предупреждению и ликвидации последствий аварий, катастроф, стихийных бедствий; социальным и государственным страхованием граждан, образованием государственных и общественных фондов помощи; возмещением в судебном или административном порядке вреда, причиненного здоровью граждан в результате загрязнения окружающей природной среды и иных вредных воздействий на нее, в том числе последствий аварий и катастроф; государственным контролем за состоянием окружающей среды и соблюдением природоохранного законодательства, привлечением к ответственности лиц, виновных в его нарушении.

Для этого граждане имеют право принимать участие в собраниях, митингах, пикетах, референдумах по охране окружающей среды; обращаться с письмами, жалобами, заявлениями; требовать их рассмотрения, предоставления своевременной, полной и достоверной информации от соответствующих органов о состоянии природной среды и мерах по ее охране, об отмене решений в административном или судебном порядке о размещении, проектировании, строительстве, реконструкции, эксплуатации опасных производственных объектов, ограничении, приостановлении, прекращении деятельности предприятий и других объектов, представляющих опасность для жизни и здоровья человека; ставить вопрос о привлечении к ответственности виновных юридических лиц и граждан, предъявлять в суд иски о возмещении вреда, причиненного здоровью и имуществу граждан экологическими правонарушениями.

Принцип социальной ответственности заключается также в  возмещении ущерба, причиненного аварией или инцидентом на опасном производственном объекте; предоставлении работникам таких объектов социально-экономических компенсаций за негативное воздействие на здоровье человека и за дополнительные факторы риска; обеспечении социальной защиты граждан, проживающих и (или) осуществляющих трудовую деятельность в районах расположения этих объектов, в случаях техногенных катастроф. Каждое из этих последствий также может быть рассмотрено с точки зрения субъекта ответственности, т. е. физическое или юридическое лицо может быть признано виновным в нарушении.

Гражданско-правовую ответственность за убытки, причиненные юридическим и физическим лицам вследствие техногенной катастрофы или чрезвычайного происшествия, несет эксплуатирующая организация в порядке, установленном законодательством Российской Федерации (ст. 1079 ГК РФ).

Административная ответственность предусмотрена за ряд административных правонарушений в области промышленной безопасности (гл. 9 КоАП РФ): нарушение требований промышленной безопасности или условий лицензий на осуществление видов деятельности в области промышленной безопасности опасных производственных объектов, в частности нарушение требований к получению, использованию, переработке, хранению, транспортировке, уничтожению и учету взрывчатых веществ на опасных производственных объектах (ст. 9.1); нарушение правил безопасности гидротехнических сооружений, в частности требований при проектировании, строительстве, приемке, вводе в эксплуатацию, эксплуатации, ремонте, реконструкции, консервации либо выводе из эксплуатации гидротехнических сооружений (ст. 9.2).

Нарушение правил безопасности на взрывоопасных объектах или во взрывоопасных цехах, если это могло повлечь смерть человека или иные тяжкие последствия, содержит признаки преступления (ст. 217 УК РФ).

Деяние, выразившееся в нарушении правил безопасности при ведении горных, строительных или иных работ, если это повлекло по неосторожности причинение тяжкого вреда здоровью человека, квалифицируется как преступление (ст. 216 УК РФ).

Должностные лица, их работники и их представители, допустившие нарушение закона, необоснованно препятствующие проведению мероприятий по контролю и (или) не исполняющие в установленный срок предписания, постановления органов государственного контроля (надзора) об устранении выявленных нарушений, несут ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

Неисполнение или ненадлежащее исполнение законодательства Российской Федерации должностными лицами и гражданами влечет за собой дисциплинарную, административную, уголовную или гражданско-правовую ответственность в соответствии с законодательством Российской Федерации.

При определении мер, принимаемых по фактам выявленных нарушений, учитывается соответствие указанных мер тяжести нарушений, их потенциальной опасности для жизни, здоровья людей, окружающей среды и имущества. Не допускаются необоснованные ограничения прав и законных интересов граждан, юридических лиц.

Организация, эксплуатирующая опасный производственный объект, обязана страховать ответственность за причинение вреда жизни, здоровью или имуществу других лиц и окружающей природной среде в случае аварии на опасном производственном объекте[1].

Важное значение приобретает реализация принципа законности. Принцип законности представляет собой строгое соблюдение общепризнанных международных принципов и норм, договоров и соглашений Российской Федерации в сфере обеспечения международной безопасности, Конституции РФ, федеральных и федеральных конституционных законов, подзаконных актов, определяющих порядок деятельности всех органов государственной власти, органов местного самоуправления, должностных лиц и граждан в области обеспечения безопасности, стабильности и правопорядка в государстве и обществе в целом, а также защиты личности и общества от угроз техногенных катастроф, в частности.

Данный принцип предполагает научно обоснованное соответствие требований промышленной безопасности нормам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требованиям государственных стандартов.

Такое соответствие предполагает слаженное, синхронное и согласованное соблюдение требований законодательства и утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил) по технологии ведения работ, связанных с эксплуатацией опасных производственных объектов, в первую очередь требований технических проектов, планов и схем строительных работ; ведение нормативной и иной документации в процессе опасной производственной деятельности всех видов; безопасное ведение работ, связанных с различными технологическими процессами; соблюдение утвержденных в установленном порядке стандартов (норм, правил), регламентирующих условия эксплуатации опасного производственного объекта, зданий и сооружений, а также нормативов охраны атмосферного воздуха, поверхностных и грунтовых вод, недр и т. п. от вредного влияния, связанного с деятельностью опасных объектов;  выполнение условий, установленных лицензиями, разрешениями и иной нормативной документацией; предотвращение загрязнения недр при проведении работ, связанных с пользованием недрами, особенно при подземном хранении нефти, газа или иных веществ и материалов, захоронении вредных веществ и отходов производства, сбросе сточных вод; соблюдение установленного порядка консервации и ликвидации предприятий; осуществление специальных мероприятий по прогнозированию и предупреждению внезапных выбросов газов, прорывов воды и т. п.; управление технологическими процессами производства, обеспечивающими безопасное нахождение людей в производственной зоне; разработку и проведение мероприятий, обеспечивающих охрану работников предприятий, ведущих работы, и населения в зоне проведения указанных работ от вредного влияния этих работ в их нормальном режиме и при возникновении аварийных ситуаций.

Основой безопасной эксплуатации опасного производственного объекта является выполнение требований к безопасному размещению этого объекта, исключающему негативное воздействие его на компоненты окружающей среды (воздух, вода, почва и др.), а также на человека.

Законодатель при издании нормативных актов по  промышленной безопасности, в частности при установлении требований промышленной безопасности, должен учитывать нормы в области защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций, санитарно-эпидемиологического благополучия населения, охраны окружающей природной среды, экологической безопасности, пожарной безопасности, охраны труда, строительства, а также требования ГОСТов.

Принцип независимости при проведении государственного контроля (надзора) промышленной безопасности предполагает систему мер, направленных на предотвращение, выявление и пресечение нарушений законодательства в области промышленной безопасности, обеспечение соблюдения субъектами хозяйственной и иной деятельности нормативных требований в области промышленной безопасности. Контрольная деятельность по своему содержанию носит правоохранительный характер, акцент делается именно на контроле за

выполнением правовых актов. Задача государственного контроля — обеспечить соблюдение законодательства, норм и правил промышленной безопасности, выполнение мероприятий всеми организациями и предприятиями независимо от подчиненности и формы собственности. Это означает, что государственный контроль имеет надведомственный характер.

Что касается принципа независимости контроля, то он определяется частично недопустимостью взимания органами государственного контроля (надзора) платы за проведение мероприятий по контролю,  за исключением случаев возмещения расходов органов государственного контроля (надзора) на осуществление исследований (испытаний) и экспертиз, в результате которых выявлены нарушения обязательных требований; недопустимостью непосредственного получения органами государственного контроля (надзора) отчислений от сумм, взысканных с юридических лиц и (или) индивидуальных предпринимателей в результате проведения мероприятий по контролю.

Среди принципов обеспечения промышленной безопасности можно выделить принцип  системности и комплексности применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного самоуправления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения промышленной  безопасности.

К  кругу субъектов — участников, вовлеченных во взаимный процесс обеспечения промышленной безопасности Российской Федерации, — можно отнести федеральные и региональные органы законодательной, исполнительной и судебной власти, а также международные, государственные, частные, общественные и иные организации и объединения, принимающие участие в обеспечении промышленной безопасности в соответствии с законодательством.

Порядок взаимодействия органов государственной власти всех уровней отражается в их основных полномочиях, принципах деятельности, определенных соответствующими законодательными актами Российской Федерации, а также в ответственности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления за обеспечение соблюдения правил и норм промышленной безопасности на соответствующих территориях.

Указанный принцип продиктован принятием одного из основополагающих актов в области установления концептуальных основ промышленной безопасности государства и человека — Концепции совершенствования государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности с учетом необходимости стимулирования инновационной деятельности предприятий на период до 2020 года.

Следует отметить, что государственная политика Российской Федерации в области промышленной безопасности осуществляется согласованными действиями всех элементов системы ее обеспечения. Подготовка (планирование) и организация деятельности, направленной на создание комплекса мероприятий по обеспечению промышленной безопасности, осуществляются соответствующими органами власти в рамках законодательно установленных сроков с учетом данных постоянного мониторинга реализации положений названной Концепции.

Системность и комплексность мероприятий по обеспечению промышленной безопасности основываются на непрерывном совершенствовании государственного управления Российской Федерации, а также на развитии системы планирования в сфере устойчивого развития Российской Федерации и обеспечения промышленной безопасности под руководством Президента РФ.

Последовательная реализация этого позволяет:

— уточнить критерии идентификации опасных производственных объектов; ввести классификацию опасных производственных объектов исходя из степени риска возникновения аварии и масштабов возможных последствий, гармонизированную с законодательством Европейского союза. В частности, в соответствии с данной классификацией все опасные производственные объекты можно разделить на четыре класса опасности:

I класс — объекты чрезвычайно высокой опасности;

II класс — объекты высокой опасности;

III класс — объекты средней опасности;

IV класс — объекты низкой опасности;

— исключить избыточные административные барьеры для создания и осуществления инвестиционной и производственной деятельности, с одной стороны, и снизить риски техногенных аварий на опасных производственных объектах — с другой, что достигается путем дифференциации мер обеспечения промышленной безопасности по классам опасных производственных объектов; 

— реализовывать режим непрерывного надзора в отношении опасных производственных объектов I класса опасности. Для организаций, эксплуатирующих указанные объекты, станет обязательным создание аттестованных систем управления промышленной безопасностью и охраной труда. Например, плановые проверки организаций, эксплуатирующих опасные производственные объекты II класса опасности, будут проводиться не чаще одного раза в год, III класса опасности — не чаще одного раза в три года. Плановые проверки опасных производственных объектов IV класса опасности можно будет не проводить;

— ограничить сферу обязательного декларирования промышленной безопасности опасными производственными объектами I и II классов опасности; ввести уведомительный порядок начала деятельности по эксплуатации опасных производственных объектов IV класса опасности;

— установить полномочия Правительства РФ по определению исчерпывающего перечня случаев, когда должна проводиться экспертиза промышленной безопасности технических устройств, применяемых на опасных производственных объектах, и выдаваться разрешения на их применение;

— законодательно определить случаи, при которых возможно опытное применение технических устройств на опасном производственном объекте без проведения экспертизы промышленной безопасности и получения разрешения на применение при условии соблюдения параметров технологического процесса, отклонения от которых могут привести к аварии на опасном производственном объекте, для осуществления проектирования и эксплуатации опасных производственных объектов в режиме опытно-промышленного производства, при проведении научно-исследовательских и опытно-конструкторских работ;

— предусмотреть поэтапное введение в силу правовых норм, учитывающих необходимость перерегистрации действующих опасных производственных объектов в государственном реестре, а также плановые сроки подготовки нормативных актов Правительства РФ и федеральных органов исполнительной власти.

В целом реализация принципа системности и комплексности позволит  качественно повысить эффективность государственного регулирования в области промышленной безопасности; создать действенные стимулы для модернизации национальной экономики и одновременно надежного управления технологическими рисками производственной деятельности;  устранить избыточные административные барьеры при осуществлении инвестиционной и производственной деятельности в отраслях промышленного производства; существенно снизить неоправданные издержки организаций, эксплуатирующих или предполагающих эксплуатацию опасных производственных объектов, на выполнение формальных требований и административных процедур.

Международное направление государственной политики в области обеспечения промышленной безопасности ориентировано на развитие сотрудничества с иностранными государствами, в первую очередь со странами СНГ.

Содержание международной политики в данной сфере составляет ориентация отечественной системы обеспечения промышленной безопасности на международное пространство. Складывающиеся в рамках международного сотрудничества контакты в этой области помимо свойственных им функций выполняют и внешнеполитические, способствуя повышению авторитета отечественной науки и техники, движению России по пути всеобщего социального прогресса, взаимопонимания и мира. Международное сотрудничество на данном направлении представляет собой комплекс разнообразных форм обеспечения техногенной безопасности, где особое значение имеют систематические контакты ученых и специалистов в целях взаимного обмена научно-техническими достижениями, обсуждения новых идей и направлений в сфере сохранения естественного баланса природы, общества и человека.

На современном этапе борьба с нарушениями национального законодательства в области обеспечения техногенной безопасности все больше приобретает трансконтинентальный характер: это не только расширение международного сотрудничества, но и придание ему новых организационно-правовых форм, в частности установление прямых контактов, предусматривающих совместное проведение исследований, подготовку кадров, повышение их квалификации, стажировку, взаимное посещение стран для чтения лекций и проведения консультаций, ознакомления с передовым национальным и мировым опытом и т. п.

Обеспечение интегрированного и индивидуального подходов к установлению требований в области промышленной безопасности к субъектам хозяйственной и иной деятельности, осуществляющим такую деятельность или планирующим ее осуществление в зависимости от критериев отнесения объектов к опасным производственным объектам, отражает определенную вариативность правового регулирования.

Безусловно, должны существовать строгие и единые для всех правила проведения идентификации опасных производственных объектов. В каждом конкретном случае, когда необходима подобная идентификация, следует не только выполнять общие требования в области промышленной безопасности, но и учитывать особенности количественных и качественных характеристик опасного производственного объекта и иные сведения от нем. В процессе идентификации определяются все признаки опасности и единственный тип каждого опасного производственного объекта, эксплуатируемого организацией, с учетом требований законодательных и иных нормативных актов в области промышленной безопасности и на основе анализа состава предприятия (имущественного комплекса), проектной документации, деклараций промышленной безопасности, технологических регламентов и других документов, связанных с эксплуатацией опасных производственных объектов.

Библиография

1 Федеральный закон от 27.07.2010 № 225-ФЗ (в ред. от 19.10.2011) «Об обязательном страховании гражданской ответственности владельца опасного объекта за причинение вреда в результате аварии на опасном объекте»// СЗ РФ. 2010. № 31. Ст. 4194.