Основные стадии законотворческого процесса

УДК 340.113.1 

Страницы в журнале: 8-12

Е.О. ЧИНАРЯН,

кандидат юридических наук, доцент кафедры семейного и ювенального права Российского государственного социального университета

Прогресс в совершенствовании законодательства может быть достигнут только при должном учете как теоретических, так и практических требований, предъявляемых к законотворчеству. Теория законотворчества должна разрабатывать вопросы содержания законодательства, определять пути достижения необходимого качества законов, анализировать методики законотворчества и законодательного процесса.

Ключевые слова: законодательная техника, законодательный процесс, разработка правовых норм.

The main stages of the legislative process

Chinarjan E.

Any progress in improving of legislation can only be achieved in case of proper consideration of both theoretic and applicative requirements for lawmaking. The theory of legislative drafting is to frame laws, find ways to achieve essential quality of laws, analyze methods of law-making and legislative process.

Keywords: law-making technology, law-making process, the development of legal norms.

Законотворческий процесс имеет несколько стадий, которые в теории права определяются как самостоятельные этапы формирования государственной воли, выраженной в нормативном акте; как организационно обособленные комплексы действий, тесно связанных между собой и направленных на создание нормативного акта. Стадия законотворческого процесса — это определенная внутренне законченная фаза оформления акта как государственно-правового, в результате осуществления которой возникает новое качество создаваемого акта:  выносится решение о подготовке проекта нормативного акта, затем разрабатывается его проект, который вносится на рассмотрение законодательного органа, утверждается им и т. д.

Законотворческий процесс обычно рассматривается как процесс официального прохождения проекта нормативного акта в законодательном органе и применительно к деятельности законодательных органов делится на следующие стадии: законодательная инициатива, обсуждение законопроекта, его принятие и опубликование. Эти положения общепризнаны.

Однако в 1960—80-е годы такое понимание законотворческого процесса подверглось критическому анализу и были высказаны идеи о более широком понимании рассматриваемой социально-правовой категории, в которую следует включать также деятельность по подготовке и обсуждению проектов нормативных актов, в которой участвуют другие государственные органы, различные организации, широкие круги общественности[1]. Данный подход представляется правильным. Однако деятельность законодательного органа составляет основную решающую стадию, в процессе осуществления которой проекту придается официальный государственно-обязательный характер.

Законоподготовительная деятельность — это часть законотворческого процесса, предварительная, во многом техническая работа. Ни один законоподготовительный орган не является законодателем. Именно поэтому правильное соотношение законоподготовительной и собственно законодательной деятельности можно установить только путем признания за обеими единого общего качества — самостоятельности стадии общего законотворческого процесса.

Первая стадия — предварительное формирование и формулирование государственной воли, выраженное внешне в составлении проекта нормативного акта (кодекса), в создании модели будущего закона.

Вторая стадия — официальное возведение нормы права в закон и закрепление ее силой государственной воли.

Весь законотворческий процесс можно определить как деятельность по подготовке, обсуждению, принятию и официальному оглашению нормативного акта (закона, кодекса), в которой участвуют законодательный орган, а также различные подготовительные, вспомогательные органы, общественные объединения, организации и граждане.

Каждая из основных стадий, в свою очередь, распадается на ряд самостоятельных этапов. Стадия составления проекта нормативного акта берет свое начало в правотворческом процессе определения (уяснения) правовой ситуации, требующей принятия законодательного решения и объема правового регулирования (первый этап). Приступая к работе над законопроектом, следует прежде всего всесторонне:

— оценить необходимость издания закона, значимость и стабильность регулируемых отношений, существо предполагаемого правового регулирования и цели, которые предстоит достигнуть изданием закона;

— определить, соразмерно ли данное правовое регулирование преследуемым целям;

— спрогнозировать возможные последствия действия будущего закона.

Второй этап первой стадии законотворческого процесса — определение содержания закона. Предметом закона являются конкретные явления и отношения, подлежащие регламентации (законодательному воздействию). При этом необходимо:

— определить содержание конкретных положений закона, т. е. установить, какие правила поведения (отношения) следует предписать, запретить или разрешить, какие санкции ввести в случае нарушения нормативного правового акта;

— отразить в содержании закона конституционные идеи и принципы;

— обеспечить соответствие содержания закона общепризнанным принципам и нормам международного права и ратифицированным Российской Федерацией международным договорам;

— изучить действующие нормативные акты по теме проекта и по близким его содержанию вопросам и определить, как соотносится поставленная цель с иными целями, которые законодатель ставил и ставит перед собой;

— проанализировать предложения ученых, результаты общественного мнения и соответствующие статистические данные.

При подготовке текста проекта закона (третий этап) следует располагать достаточной суммой знаний об эффективности предыдущих законов, справками о зарубежном законодательстве, данными социологических исследований, материалами средств массовой информации. Органы, разрабатывающие текст проекта, организуют обсуждения, учет и обобщение поступивших в ходе обсуждений замечаний и предложений, проводят консультации, а также дорабатывают проект в соответствии с требованиями языка и стиля, предъявляемыми к тексту нормативного документа[2]. Подготовленный текст законопроекта может быть опубликован в средствах массовой информации для публичного обсуждения; значительные по объему и степени важности законопроекты могут подвергаться юридической и иной специализированной экспертизе. В качестве экспертов привлекают ученых и специалистов, не принимавших непосредственного участия в подготовке законопроекта.

На стадии официального возведения нормы права в закон и закрепления ее государственной властью проект нормативного акта превращается в правовой акт, имеющий общеобязательный государственный характер. Здесь выделяются следующие этапы: официальное прохождение нормативного акта в законодательном органе и официальное оглашение принятого акта.

Официальное прохождение законопроекта в Государственной думе происходит в соответствии с действующим Регламентом Государственной думы Федерального собрания Российской Федерации (статьи 105, 106) и включает в себя следующие требования и действия:

— внесение законопроекта в Государственную думу. К тексту законопроекта с указанием субъекта законодательной инициативы должна быть приложена пояснительная записка со следующей информацией: обоснование необходимости принятия закона и его цели; основные положения закона; его место в системе действующего законодательства; прогнозирование социально-экономических, юридических и иных последствий реализации будущего закона; справка о состоянии законодательства в данной сфере правового регулирования; перечень законов, подлежащих признанию утратившими силу, приостановлению, изменению или дополнению в связи с принятием данного закона; финансово-экономическое обоснование; заключение Правительства Российской Федерации; справка об инициаторах разработки проекта и о лицах, принимавших участие в его подготовке;

— рассмотрение проекта в комиссиях (и подкомиссиях) Государственной думы;

— включение рассмотрения законопроекта в повестку дня;

— обсуждение законопроекта на заседании Государственной думы;

— принятие официального решения по законопроекту — основной и решающий этап официального прохождения законопроекта, так как в результате его осуществления проект становится правовым актом, имеющим официальное значение;

— одобрение Советом Федерации;

— утверждение (подписание) Президентом РФ.

Официальное оглашение нормативного акта выражается в опубликовании принятого акта в официальных источниках.

Как видим, на двух основных стадиях законотворческого процесса действуют разные субъекты. Текст законопроекта разрабатывают специалисты по подготовке правовых актов (законоведы), а закон принимает законодатель в лице Государственной думы. При этом законодатель обращается к науке законотворчества от случая к случаю, а профессии законоведов или специалистов по подготовке правовых актов практически не существует, как нет и специализированной, полной и систематической подготовки в данной области. В этой связи возникают вопросы: как стадии законотворческого процесса соотносятся между собой? имеет ли какое-либо отношение к содержанию закона сама законодательная власть? в какой зависимости от законодательной процедуры находится качество законодательства? следует ли законодательную деятельность рассматривать с точки зрения теории права, либо достаточно довольствоваться рекомендациями по подготовке и оформлению законопроектов?

Настоящий прогресс в совершенствовании законодательства может быть достигнут только при должном учете как теоретических, так и практических требований, предъявляемых к законотворчеству. Теория законотворчества должна разрабатывать вопросы содержания законодательства, определять пути достижения необходимого качества законов, анализировать методики законотворчества и законодательного процесса.

Методические подходы к законотворчеству разделяют законотворческий процесс на различные последовательные стадии и этапы (определение проблемы, которую предстоит решить, определение целей и содержания, выбор соответствующих правовых инструментов, принятие формального акта и т. д.) и объясняют, каким образом законоведы должны поступать и какими средствами пользоваться на каждом из перечисленных этапов.

Решая вопрос о соотношении двух основных стадий законотворческого процесса, следует исходить из невозможности подготовки текстов нормативных актов в четко определенных рамках (грамматики, стилистики, терминологии, языка и структуры) без определения содержания правовой нормы, под которым понимаются поведение, предписываемое либо запрещаемое законом, и санкции, предусмотренные на случай нарушения закона. Автор законопроекта (законовед) должен заниматься не только формой, но и содержанием правовой нормы. Однако содержание закона представляет собой неотъемлемую сферу законодательной власти и не может быть оставлено на усмотрение технических исполнителей, сколь бы компетентны они ни были. Именно поэтому законодательная власть должна определять содержание правовой нормы, используя советы и рекомендации законоведов, разрабатывающих проект закона, а также рекомендации науки законотворчества как методологии создания писаного права. Разработчики законопроектов должны быть только советниками нормоустанавливающих властей. Последнее слово всегда должно оставаться за законодательной властью (это касается и формы, и содержания правовой нормы).

Если на второй стадии законотворческого процесса прерогатива принятия решения — за  законодателем, то какова доля его участия на первой стадии — при создании проекта закона? Содержание правовой нормы зависит в той или иной степени от целей, которые ставит перед собой законодательная власть. Задача законоведа, разрабатывающего закон, в том, чтобы дать такой совет по содержанию правовой нормы, который позволил бы законодателю достичь поставленной цели. Разработчик текста закона должен четко представлять пожелания законодателя, поскольку от воли последнего зависят содержание и внутренняя логика закона. При этом законовед должен определить, как соотносится данная цель с иными целями, которые законодатель ставил перед собой в прошлом или при разработке других законов, раскрыть их сходство или различие, чтобы при принятии решения законодатель обладал полной информацией. Законодатель должен также четко представлять возможности закона, так как есть целый ряд сфер, в которых законы бессильны, и в этой связи следует отказаться от поставленной цели или изменить ее.

С момента, когда цель законодателя определена и установлена необходимость принятия закона для ее достижения, разработчик проекта должен сверить имеющиеся в его распоряжении средства с содержанием предполагаемого установления, решая при этом вопросы, какие отношения следует предписать, запретить либо поощрить, какие санкции требуется ввести на случай нарушения закона, какие институты учредить и т. д. Разрабатывая (определяя) содержание нового закона, законовед должен стремиться к соблюдению следующих важных требований:

— содержание конкретного закона должно охватывать идеи, заложенные в общих принципах, предусмотренных Конституцией РФ и отраслевым законодательством, а также международным правом;

— новый закон не должен противоречить любым другим законам;

— новый закон не должен иметь пробелов. Чтобы избежать пробелов, следует либо предложить законодателю дать всеобъемлющую регламентацию всех вопросов в законе, либо позволить судье решать по своему усмотрению какие-либо вопросы, связанные с пробелами в правовом регулировании, либо найти оптимальное соотношение подлежащих и не подлежащих регламентации вопросов.

Совершенствование разработчиками текста уже действующего закона состоит прежде всего в изучении слабых законодательных норм, с которыми сталкиваются правоприменители.  Для того чтобы выполнить такую работу, законовед должен обладать значительной суммой знаний об эффективности и действенности принятых законов и о применении их санкции.

Он обязан провести опрос правоприменителей, как усовершенствовать законы и устранить заложенные в них или вызванные ими коллизии. Предложения правоприменителей через депутатов можно представить законодателю для обстоятельного анализа и обсуждения.

В связи с необходимостью совершенствования уже принятого закона встает проблема качества законодательного продукта, так называемого хорошего закона, и влияния законодательного процесса на эффективность законодательства. Процедурные правила и их функциональные характеристики должны отвечать определенным требованиям, чтобы обеспечить эффективность и действенность принимаемых законов. В целях создания хорошего законодательства необходима как можно большая гласность, открытость рассматриваемого процесса с его первых этапов, что гарантирует максимальный охват социальных проблем. Процедурные правила должны гарантировать возможность проявления максимального количества законодательных импульсов и инициатив со стороны органов и организаций, институтов и лиц. В то же время эти правила должны предоставлять возможности для определения необходимости законодательных мер, так как не все социальные и политические проблемы могут быть эффективно решены законодательными средствами.

Процедурные правила законодательного процесса призваны обеспечить достаточную дистанцию и барьеры между законодательной властью и теми лицами, которые особо заинтересованы в принятии конкретных законов (проблема лоббирования). Очевидно, что разработчики законопроекта должны быть достаточно полно ознакомлены с той сферой социальных отношений и с теми их участниками, которых касаются законодательные меры, чтобы знать, какова специфика данной области, какие интересы могут быть затронуты, какие последствия могут наступить в связи с законодательным вторжением в нее и какие механизмы при этом действуют.

Для подготовки законодательных актов необходим достаточный отрезок времени и вместе с тем следует устанавливать временной предел для выработки законопроекта. Если закон готовится несколько недель или месяцев, то вряд ли он будет отвечать тем требованиям, которые предъявляются к хорошим законам.

Однако если процесс принятия закона занимает 10 лет и более, существует вероятность того, что проблема, которую необходимо решить законодательным путем, исчезнет либо настолько изменится, что принятый закон уже не будет отвечать предъявляемым требованиям.

Качество законодательства напрямую зависит от возможностей привлечения экспертов со стороны. Такие консультативные процедуры являются средством проверки пригодности и приемлемости законопроектов. Эффективность принятых законов проверяется с помощью механизма оценки правоприменения и корректировки законодательства. Наиболее простой способ — изучение ситуации, которая сложилась после проведения реформы законодательства. Если новый закон запрещает ранее не запрещенные действия, можно выявить общее число нарушений новой нормы и тем самым определить, в какой степени достигается цель предотвращения тех или иных преступлений. Это простой и быстрый способ, который дает известные преимущества. Однако его недостатки также очевидны, так как не представляется возможным оценить действие побочных факторов, а также и степень воздействия правовых норм из-за отсутствия сведений о том, каким было реальное количество нарушений закона. Более успешен метод оценки, при котором сопоставляется ситуация как до, так и после введения нового закона. Применяя этот метод, можно убедиться не только в самом факте воздействия, но и в степени эффективности правовой нормы. Правовые нормы должны анализироваться с точки зрения предмета их регулирования и процедуры их принятия. При этом понятие оценки эффективности правового регулирования нельзя относить только к отслеживанию особенностей применения законодательства, когда просто констатируются такие результаты правового регулирования, как соблюдение или несоблюдение новых правовых норм. Данное понятие должно трактоваться более широко, включая в себя прежде всего оценку действия правового регулирования с точки зрения тех целей, которые ставились при разработке правовых норм, затем оценку эффективности как средства поиска тех правовых норм, которые позволяют улучшить ситуацию.

Закон обращается ко всем субъектам права, которые должны его понимать, чтобы соблюдать. Если ставится задача восприятия закона теми, к кому он обращен, не меньшее значение приобретают его внешние свойства, средства подготовки писаного текста, которые в науке законотворчества именуются законодательной техникой.

Библиография

1 См.: Керимов Д.А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. — М., 1960. С. 157; Лепешкин А.И., Ким А.И., Мишин Н.П., Романов П.И. Курс советского государственного права: В 2 т. — М., 1962. Т. 2. С. 410; Алексеев С.С. Общая теория социалистического права. — Свердловск, 1963. Вып. 3. С. 28—29; и др.

2 См.: Пиголкин А.С. Язык закона. — М., 1990, С. 34.