Основные этапы развития законодательства о гражданстве в России

И.А. ГОНЧАРОВ,

кандидат юридических наук, сотрудник ПВУ ГУВД Краснодарского края, соискатель Московского гуманитарного университета

В  процессе исторического развития нашего государства понятие и сущность гражданства изменялись, наполняясь новым содержанием. В дореволюционный период согласно ст. 1 Закона «О состояниях» в российском государстве были установлены различия права состояния для природных обывателей, иностранцев и иностранцев, проживавших в империи. К числу природных обывателей относились дворянство, духовенство, городские и сельские обыватели.

Образованное после февральской революции 1917 года Временное правительство не внесло существенных изменений в царское законодательство о подданстве. Единственный законодательный акт, принятый Временным правительством, который имел отношение к правовому положению граждан, — Постановление от 20.03.1917 «Об отмене вероисповедных и национальных ограничений»[1]. В нем указывалось, что, поскольку в свободной стране все граждане должны быть равны перед законом и что совесть народа не может мириться с ограничениями прав отдельных граждан в зависимости от их веры и происхождения, все ограничения в правах российских граждан, обусловленные принадлежностью к тому или иному вероисповеданию, вероучению или национальности, отменяются.

Отменялись все узаконения, действовавшие на всем пространстве России и устанавливавшие, в зависимости от принадлежности российских граждан к тому или иному вероисповеданию, вероучению или национальности, какие-либо ограничения в отношении: водворения, жительства и передвижения; приобретения права собственности; всякого рода занятия ремеслами, торговлей и промышленностью; поступления на государственную службу, как гражданскую, так и военную; участия в выборах в учреждения местного самоуправления и иные общественные учреждения; занятия должностей по правительственным и общественным установлениям; поступления в учебные заведения, как частные и общественные, так и правительственные, прохождения в них курса и пользования стипендиями, а равно занятия преподаванием и воспитанием; исполнения обязанностей опекунов, попечителей и присяжных заседателей; употребления иных, кроме русского, языков и наречий в делопроизводстве частных обществ, при преподавании в частных учебных заведениях и при ведении торговых книг[2].

17 апреля 1917 г. Временное правительство подтвердило, что вопрос о принятии иностранцев в русское подданство на время войны разрешается МВД.

Термин «гражданство» укоренился в советском законодательстве с первых дней советской власти, начиная с обращения «К гражданам России» от 25.10 (07.11).1917[3].

Первым актом советской власти по вопросам гражданства был Декрет ВЦИК РСФСР от 23.11.1917 «Об уничтожении сословий и гражданских чинов»[4]. Все существовавшие в России сословия и сословные деления, привилегии и ограничения, гражданские чины были упразднены. Конституцией (Основным законом) РСФСР, принятой V Всероссийским съездом Советов 10.07.1918, был установлен единый правовой статус для всего населения России — граждане Российской Республики. К полномочиям Всероссийского съезда Советов и ВЦИК относилось издание общих постановлений о приобретении и утрате прав российского гражданства и о правах иностранцев на территории республики[5]. В Конституции РСФСР 1918 года указывалось, что, исходя из солидарности трудящихся всех наций, государство «предоставляет все политические права российских граждан иностранцам, проживающим на территории Российской республики для трудовых занятий и принадлежащим к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству, и признает за местными Советами право предоставлять таким иностранцам без всяких затруднительных формальностей права российского гражданства».

В советском законодательстве о гражданстве следует различать два периода: досоюзный, когда вопросы гражданства регулировались законодательными актами отдельных республик, и союзный, когда регулирование производилось в основном актами союзной власти с дополнительными и развивающими актами союзных республик.

В качестве значимых в историческом аспекте правовых актов РСФСР целесообразно выделить Декрет ВЦИК от 01.04.1918 «О приобретении прав российского гражданства»[6], декреты СНК РСФСР от 22.08.1921 «О принятии иностранцев в российское гражданство»[7] и от 28.10.1921 «О лишении прав гражданства некоторых лиц, находящихся за границей»[8].

Вопрос о выходе из гражданства оставался неурегулированным до 22 октября 1918 г., когда Кодекс законов об актах гражданского состояния РСФСР предоставил вступающим в брак лицам разного гражданства оптировать то или иное гражданство по их усмотрению: жена следовала гражданству мужа и наоборот, при наличии согласия, выраженного на то брачующимися сторонами при заключении брака. Лишь 3 года спустя циркуляром НКВД РСФСР от 21.07.1921 было установлено, что оптация должна отмечаться в записи о заключении брака. В том же году циркуляром НКВД РСФСР было допущено восстановление добрачного гражданства для женщины, вышедшей замуж за иностранца и затем разведшейся с ним или овдовевшей.

Конституция (Основной закон) СССР, принятая ЦИК СССР 06.07.1924, закрепила в ст. 7 принцип, по которому для граждан союзных республик устанавливалось единое союзное гражданство[9]. Такой порядок сложился исторически. Уже во время гражданской войны, когда республики только образовались, граждане союзных республик вступали в государственно-правовые отношения, большей частью фактические, чем юридические, но тем не менее достаточно серьезные. Возник вопрос о единстве гражданства, вызываемый по преимуществу военной необходимостью — потребностью призывать на службу в армию граждан любой республики, находящихся на территории другой. Тогда дело дошло до того, что кое-где были изданы акты и о приравнении граждан советских республик во всех отношениях к гражданам каждой республики. Конституция СССР 1924 года закрепила принцип единства гражданства на более высоком уровне.

Введение единого гражданства не умаляло суверенитета союзных республик, поскольку их собственное гражданство сохранилось. Единое гражданство, несомненно, расширяло право граждан каждой союзной республики, ибо они могли на территории всей страны чувствовать себя хозяевами. Во внешней сфере гражданство СССР давало возможность каждому советскому гражданину ощущать себя под защитой всего громадного государства. Единое гражданство ликвидировало и всякого рода коллизии между республиканскими законами[10]. Кроме того, существенное значение имело Положение о союзном гражданстве, утвержденное постановлением ЦИК СССР от 29.10.1924[11].

Положение о гражданстве СССР, утвержденное постановлением ЦИК СССР от 13.06.1930[12], внесло существенные изменения в решение вопросов установления гражданства при рождении и изменения гражданства детей при изменении гражданства родителей. Положение значительно расширяло полномочия союзной власти в области гражданства. Помимо общего порядка, оно допускало приобретение гражданства и выход из него в упрощенном порядке. Кроме того, гражданину СССР, являвшемуся гражданином той союзной республики, в пределах которой он постоянно проживал, предоставлялось право избирать гражданство другой союзной республики, если он считал себя связанным с ней по национальности или происхождению. Во всем остальном Положение 1930 года почти полностью повторяло Положение 1924 года.

22 апреля 1931 года ЦИК и СНК СССР утвердили новое Положение о гражданстве СССР[13], вносившее некоторые изменения в порядок принятия в гражданство, выхода из него в упрощенном порядке и восстановления в гражданстве.

Принятая в 1936 году Конституция СССР обусловила необходимость пересмотра законодательства о гражданстве и приведения его в соответствие с новым Основным законом.

В апреле 1938 года Президиум Верховного Совета СССР поручил СНК СССР разработать и внести на рассмотрение Верховного Совета СССР законопроект о гражданстве СССР. Доклад Н.А. Булганина о проекте нового закона, сделанный от имени СНК СССР, был заслушан на заседании Верховного Совета СССР, а после обсуждения и принятия его обеими палатами приобрел силу закона. Таким образом, 19.08.1938 был принят первый закон о гражданстве — Закон СССР «О гражданстве СССР»[14](далее — Закон 1938 года).

До принятия Конституции СССР 1936 года определенные категории иностранцев пользовались всеми политическими правами граждан СССР. Это было зафиксировано в республиканских и союзных законах о гражданстве. Закон 1938 года не упоминал о политических правах иностранцев. Иностранцы в СССР, к каким бы социальным категориям они ни принадлежали, уже не пользовались политическими правами. Отныне иностранец мог получить такие права лишь после того, как станет гражданином СССР.

Последняя статья Закона 1938 года вводила новое, отсутствовавшее в прежнем советском законодательстве состояние безгражданства. К числу лиц без гражданства относились те, кто проживал на территории СССР, но не являлся гражданином СССР и в то же время не имел доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству. Прежние законы о гражданстве устанавливали, что каждый проживавший в СССР, кто не имел таких доказательств или чья принадлежность к гражданству иностранного государства не была доказана помимо него, считался гражданином СССР. Закон 1938 года внес полную ясность в этот вопрос. Отсутствие доказательства иностранного гражданства не делало человека гражданином СССР.

Наконец, Закон 1938 года знаменателен еще и тем, что в нем впервые употреблен термин «советское гражданство» (ст. 3), тогда как в прежних законодательных актах говорилось о гражданстве СССР, гражданстве РСФСР, союзном гражданстве, гражданстве союзных республик. Употреблением этого термина, давно уже использовавшегося в научной литературе, законодатель стремился подчеркнуть монолитность гражданства союзных республик, повсеместно являвшегося единым советским гражданством — гражданством СССР.

Закон 1938 года устанавливал правовую норму, регламентировавшую признание советского гражданства. Тем самым был конкретно определен и уточнен круг лиц, являвшихся советскими гражданами. Существовавший ранее так называемый упрощенный порядок приобретения советского гражданства был отменен. Выход из советского гражданства стал разрешаться исключительно лишь Президиумом Верховного Совета СССР. Кроме того, впервые в истории советской законодательной практики по вопросам гражданства было установлено правовое понятие «лицо без гражданства» — лицо, проживавшее на территории СССР, не являвшееся советским гражданином, но и не имевшее доказательств своей принадлежности к иностранному гражданству (ст. 8).

За лицом, являвшимся гражданином СССР, не признавалась принадлежность к гражданству иностранного государства. Принцип непризнания двойного гражданства также нашел свое закрепление в международно-правовых соглашениях (конвенциях), заключенных Советским Союзом с рядом социалистических стран по поводу предотвращения и сокращения случаев двойного гражданства.

Через 40 лет после принятия Закона 1938 года был принят второй закон о гражданстве — Закон СССР от 01.12.1978 «О гражданстве СССР»[15], основанный на Конституции СССР 1977 года. В Законе устанавливалось, что «гражданство СССР является равным для всех советских граждан независимо от оснований его приобретения» (ст. 1). При определении гражданства вместо формулы «принадлежность лица к государству» все чаще стала использоваться формула «правовая связь лица с определенным государством».

Потребность в новом нормативном акте по вопросам гражданства возникла потому, что значительно устарел Закон 1938 года. В своем представлении в Президиум Верховного Совета СССР комиссии законодательных предположений указывали на то, что Закон 1938 года не регулировал всех возникавших в практике вопросов гражданства. Они исходили из того, что за прошедшее после принятия Закона 1938 года время существенно изменилась общественная жизнь Советского Союза, его международное положение.

При подготовке третьего законопроекта о гражданстве ставилась задача охватить все вопросы гражданства, требовавшие законодательного регулирования. В нем воспроизводились соответствующие положения Конституции СССР 1977 года, были учтены оправдавшие себя на практике положения действовавшего ранее законодательства о гражданстве, а также сложившаяся практика в этой области. В подготовке законопроекта участвовали депутаты Верховного Совета СССР, заинтересованные министерства и ведомства, президиумы верховных советов союзных республик, представители юридической науки. Закон «О гражданстве СССР», принятый 23.05.1990[16], можно охарактеризовать как начало демократизации правового регулирования института гражданства; в частности, было введено запрещение лишения человека гражданства.

Российское законодательство о гражданстве начало свое развитие с Закона РСФСР от 28.11.1991 № 1948-1 «О гражданстве РСФСР»[17] (далее — Закон 1991 года). Он принимался в сложной для России обстановке: в условиях фактического распада СССР, становления в соответствии с Декларацией о государственном суверенитете РСФСР системы государственных институтов России как самостоятельного суверенного государства, непростой, фактически конфликтообразующей политической ситуации, напряженных социальных отношений. Однако главную свою задачу Закон 1991 года решил: закрепил правовой статус бывших граждан СССР, проживавших на территории России, как граждан суверенной России, учел возникшие новые взаимоотношения с независимыми государствами бывшего СССР и предоставил возможность бывшим гражданам СССР реализовать свои права на гражданство в России.

Закон 1991 года устанавливал прежде всего те общие основы, которые определяли сущностные черты отношений гражданства. В нем устанавливалось, что гражданство России является равным независимо от оснований его приобретения. Закон не выделял никаких особенностей в правовом статусе лиц, ставших гражданами нашей страны по различным основаниям: по рождению, в связи с принятием в гражданство и т. д. Не имело правового значения и время приобретения гражданства. Отныне гражданство России носило открытый и свободный характер. Это выражалось в том, что в стране каждый человек имел право на гражданство, а также право изменить свое гражданство, которого никто не может быть лишен. Насильственное, принудительное удержание человека в гражданстве ущемляло бы его свободу.

В отличие от советского законодательства, которое закрепляло лишение гражданства как форму его утраты, Закон 1991 года установил, что гражданин России не может быть лишен своего гражданства. Содержащийся в нем запрет на лишение гражданства вытекал из права человека на гражданство, двустороннего характера связи между ним и государством, что предполагало расторжение этой связи как той, так и другой стороной только по взаимному согласию[18].

В законодательстве о советском гражданстве всегда отвергалось двойное гражданство. Закон 1991 года устанавливал, что приобретение гражданства России иностранным гражданином допускалось при условии его отказа от прежнего гражданства, если иное не предусмотрено международным договором России. Однако в нем указывалось, что гражданину России может быть разрешено по его ходатайству иметь одновременно гражданство другого государства, с которым имелся соответствующий договор нашей страны. Граждане России, имевшие также иное гражданство, не могли на этом основании быть ограничены в правах, уклоняться от выполнения обязанностей или освобождаться от ответственности, вытекающих из гражданства России.

12 декабря 1993 г. была принята Конституция РФ, которая внесла существенные изменения в институт российского гражданства. В ней получил дальнейшее развитие принцип единого гражданства. Закрепив гражданство России в качестве одной из основ конституционного строя, Конституция РФ определила, что оно является единым и равным независимо от оснований приобретения. Устанавливалось только одно гражданство — гражданство России, а решение всех вопросов, связанных с гражданством, было отнесено к исключительному ведению России. Однако все эти новеллы не нашли отражения ни в законодательстве России и субъектов Федерации, ни в практике работы как федеральных, так и региональных органов государственной власти.

Принятие Федерального закона от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации»[19] (далее — Закон 2002 года) обусловлено несоответствием Закона 1991 года отдельным нормам Конституции РФ, необходимостью дальнейшего укрепления российской государственности с учетом реалий и особенностей социально-экономического развития страны, сбалансированного сочетания государственных интересов и прав личности при решении вопросов гражданства, а также характера взаимоотношений с новыми независимыми государствами[20].

В Законе 2002 года содержатся принципы гражданства России и правила, регулирующие отношения, связанные с гражданством России, определены основания, условия и порядок приобретения и прекращения гражданства России. Вопросы гражданства регулируются Конституцией РФ, международными договорами России, Законом 2002 года, а также принимаемыми в соответствии с ним другими нормативными правовыми актами России.

Согласно Закону 2002 года гражданин России не может быть лишен гражданства России или права изменить его. Этот принцип, закрепленный впервые в отечественной истории Законом 1991 года, уточняется с учетом того, кто и какого гражданства не может быть лишен в России (или права изменить свое гражданство). Так, если в Законе 1991 года говорилось о том, что в России никто не может быть лишен своего гражданства или права изменить свое гражданство, то в Законе 2002 года речь идет только о гражданине России, которого нельзя лишить ни гражданства России, ни права его изменения. В последнем случае имеется в виду право на прекращение в установленном порядке гражданства России и признание права приобретения иного гражданства в порядке, предусмотренном законодательством другого государства.

Законом 2002 года регулируются приобретение и прекращение гражданства России, отмена решений по вопросам гражданства, а также проблемы гражданства детей при изменении гражданства родителей, опекунов и попечителей, гражданства недееспособных лиц. Он определяет полномочные органы, ведающие делами о гражданстве России, регулирует производство по делам о гражданстве, определяет порядок обжалования решений полномочных органов, ведающих делами о гражданстве, и действий их должностных лиц, разрешение споров по вопросам гражданства России.

Закон 2002 года решил многие проблемы и фактически вывел на новый уровень законодательное решение ряда вопросов. Кроме того, он вызвал неоднозначные оценки политиков, юристов, политологов, журналистов, высказанные как в научной литературе, так и в средствах массовой информации. Это не удивительно. Институт гражданства может быть отнесен к одному из наиболее чувствительных, чрезвычайно показательных и емких критериев истинного отношения государства к своим гражданам как личностям, чьи права и свободы являются в соответствии со ст. 2 Конституции РФ высшей ценностью[21].

В процессе исторического развития нашего государства понятие и сущность гражданства изменялись, наполняясь новым содержанием. В дореволюционной России сама форма правления государства — монархия — предполагала наличие подданства, а не гражданства. Развитие законодательства о гражданстве постсоветского периода шло сначала по пути децентрализации этого института, а затем приобрело обратную тенденцию.

Каждый этап формирования российского законодательства о гражданстве отражал исторически сложившуюся политическую позицию государства, при этом каждый следующий нормативный правовой акт сохранял историческую преемственность по отношению к предыдущему[22].

Библиография

1 Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. 1. — Пг., 1917. Вып. 1.

2 См.: Кутафин О.Е. Российское гражданство. — М., 2004.

3 См.: Рабочий и солдат. 1917. № 8.

4 СУ РСФСР. 1917. № 3. Ст. 31.

5 СУ РСФСР. 1918. № 51. Ст. 582.

6 Там же. № 31. Ст. 405.

7 Там же. 1921. № 62. Ст. 437.

8 Там же. № 72. Ст. 578.

9 См.: ЦИК СССР. — М., 1924.

10 См.: Чистяков О.И. Конституция СССР 1924 г.: Учеб. пособие. — М., 2004.

11 СЗ СССР. 1924. № 23. Ст. 202.

12 Там же. 1930. № 22. Ст. 302.

13 СЗ СССР. 1931. № 24. Ст. 196.

14 ВВС СССР. 1938. № 11.

15 Там же. 1978. № 49. Ст. 816.

16 ВВС СССР. 1990. № 23. Ст. 435.

17 ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1992. № 6. Ст. 243.

18 См.: Шингерей Т.Е. Институт гражданства Российской Федерации: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1997. С. 10.

19 СЗ РФ. 2002. № 22. Ст. 2031.

20 См.: Басик В.П. Правовой статус граждан и иностранцев на территории Российской Федерации: социально-правовые основы и сравнительный анализ. — М., 2005. С. 85—87.

21 См.: Овчинников И.И. Российское гражданство: новый правовой статус // Гражданин и право. 2002. № 9/10. С. 22.

22 См.: Варлен-Бевз М.В. Сравнительный анализ законодательства о гражданстве стран Содружества Независимых Государств: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1999. С. 8.