Основные этапы развития общей рыболовной политики Европейского союза

УДК 341.225.5:341.217(4) 

Страницы в журнале: 136-144

Е.В. Бочарова,

аспирант Проектно-изыскательского и научно-исследовательского института морского транспорта «Союзморниипроект» Россия, Москва bocharova27@gmail.com

Рассматриваются основные этапы становления общей рыболовной политики Европейского союза. Автором оценивается роль нормативных правовых актов, заложивших основу развития общей рыболовной политики Европейского союза.

Ключевые слова: Европейские сообщества, Европейский союз, органы и институты ЕС, общая политика, соотношение полномочий Союза и государств-членов.

История создания и становления Европейского союза (ЕС) уникальна в своем роде, что, несомненно, оказывает влияние на формирование разнообразной политики ЕС. Рыболовная отрасль ЕС является одной из самых развитых в мире. Объективной предпосылкой тому служит географическое расположение государств—членов ЕС: как известно, территория ЕС омывается Черным, Балтийским, Средиземным и Северным морями, Атлантическим и Индийским океанами. Этот факт делает рыболовную отрасль ЕС одной из самых перспективных и прибыльных в мире, свидетельством чему является второе место в мире после Китая по объему добываемых рыбных ресурсов. Общее количество занятых в рыболовной отрасли ЕС составляет более 229 700 человек, а рыболовный флот насчитывает около 90 000 кораблей [34, p. 5—7]. Данные факторы объективно свидетельствуют, что рыболовная отрасль является существенной отраслью реального сектора ЕС. Следовательно, особенности развития и правового регулирования рыболовной политики ЕС способствуют глубокому научному анализу ее современного функционирования и логики пройденного ею пути.

Как указывают зарубежные исследователи Д. Ричардсон и Д. Симс, одной из фундаментальных проблем, выявляемых в процессе исследования рыболовной политики ЕС, является само ее возникновение и события, сопровождающие ее последующее развитие [49, p. 90; 51, р. 137—155]. К. Лекесне полагает, что установление рыболовной политики может объясняться различными внешними и внутренними факторами [41, p. 89]. По его мнению, внешние факторы связаны с адаптацией государств—членов ЕС к меняющейся окружающей среде, а внутренние — с изменениями структуры самого ЕС. В свою очередь, Т. Хегланд противопоставляет масштабы макроэкономической и общественной значимости рыболовной отрасли ЕС, отмечая, что последняя в разы превышает первую. В силу этого, утверждает Т. Хегланд, рыболовная отрасль в определенных частях Европы имеет ключевое значение для местных и региональных экономик [38, р. 1].

Регулирование рыболовной политики развивалось в соответствии с теми этапами, которые проходил весь ЕС, точнее говоря, интеграционные процессы европейских стран.

Первый этап (1957—1992 годы). В Римском договоре о создании Европейского экономического сообщества (ЕЭС) 1957 года (далее — Договор), который положил начало европейской экономической интеграции, ЕЭС не уполномочивалось проводить общую рыболовную политику, вопросы рыболовства были включены в общую аграрную политику. Однако ряд исследователей указывают, что уже в Договоре были заложены основания для дальнейшего развития общей рыболовной политики [50, p. 6]. Действительно, некоторые статьи Договора прямо касались вопросов рыболовства. В частности, ст. 38 Договора об учреждении ЕЭС 1957 года прямо говорит о том, что «продукты рыболовства, а также продукты первичной переработки, имеющие прямое отношение к этим продуктам», относятся к категории сельскохозяйственных продуктов, торговля которыми осуществляется в рамках общего рынка [2, с. 95]. В Договоре упоминалось также, что Совет, действуя по рекомендации Комиссии и после консультации с Европарламентом, будет принимать меры по проведению общей аграрной политики, в том числе по рыболовству. Для первоначальных шести членов ЕЭС рыболовство не было значительной частью экономики, и только в 1966 году Комиссия приняла первый документ, специально касающийся рыболовства, — Доклад о положении в рыболовном секторе государств—членов ЕЭС и об основных принципах общей политики [6].

Дальнейший шаг в истории развития общей рыболовной политики ЕС был связан с принятием в 1970-х годах законодательных актов, относящихся к категории вторичного права ЕС. Наиболее существенными нормативными актами являются Регламент 2141/70 [45] и Регламент 2142/70 [46]. Принципиальное значение данных актов заключается в том, что они определили направления рыболовной политики. Важным шагом в направлении интеграции в этой области стало введение принципа равного доступа к территориальным водам государств-членов1, который давал право каждому судну, внесенному в регистр одного из государств-членов, на доступ в морские зоны юрисдикции любого другого государства-члена. Этот принцип свободного доступа вызвал большие противоречия, поскольку вновь присоединившиеся государства-члены были гораздо больше заинтересованы в сохранении рыбных ресурсов для себя, чем первоначальные шесть членов. Поэтому Совет решил на пятилетний период сохранить доступ в зоны  шириной в 3 морские мили только за населением прибрежных государств.

В 1976 году по предложению Комиссии Совет принял так называемую Гаагскую резолюцию [32],  во втором пункте которой было предусмотрено с 01.01.1977 расширение государствами-членами их рыболовных зон с 12 до 200 морских миль у северного и северо-атлантического побережий. Это был явный отклик на процессы, происходившие в рамках работавшей в то время Третьей Конференции ООН по морскому праву. Расширение зон рыболовной юрисдикции вызвало новую волну острых противоречий относительно распределения допустимого вылова между прибрежным государством и другими членами ЕЭС, учитывая существование принципа свободного доступа, хотя и в «дремлющем» состоянии [53]. Определенную роль в этих противоречиях играл и аргумент о приближавшемся присоединении к ЕЭС стран Иберийского полуострова — Испании и Португалии, обладавших обширными морскими зонами [36, p. 208—229]. В 1980 году Совету удалось принять лишь  Декларацию об общей рыболовной политике [15], в которой в общем виде изложены принципиальные положения: рациональное и недискриминационное управление рыболовными ресурсами, их защита и восстановление с целью обеспечения использования на долговременной основе; эффективный контроль за деятельностью лиц, занятых рыбным промыслом; реализация структурных мер, предполагающих частичное финасирование со стороны ЕЭС; установление долгосрочных отношений с третьими странами, связанных с рыболовством в их территориальном море. Согласия по  конкретному регулированию рыболовства удалось достичь только в 1983 году после шести лет интенсивных переговоров [24].

Важным элементом Гаагской резолюции было предоставление Комиссии мандата на ведение переговоров и заключение соглашений о рыболовстве с третьими странами. Уже с 1978 года началось активное заключение таких соглашений, т. е. этим пунктом были заложены основы дальнейшей политики международного сотрудничества ЕЭС в данной области.

В целом нельзя не согласиться с мнением К. Коффи о том, что Гаагская резолюция стала вехой в развитии рыболовной политики [5, с. 45] и способствовала принятию в 1983 году системы управления рыболовством в ЕЭС.  Несомненное влияние на данное событие оказало подписание в 1982 году Конвенции ООН по морскому праву.

Необходимо отметить, что в период до принятия системы управления рыболовством в 1983 году важную роль в становлении подходов ЕЭС сыграл Суд ЕЭС. Одним из самых важных в этом отношении решений является решение по делу  Commission v United Kingdom, вынесенное в 1981 году [3]. В этом решении Суд ЕЭС, напомнив, что ст. 102 типового Акта о присоединении дает ему право определять условия рыболовства с точки зрения обеспечения защиты рыбных ресурсов, указал, что это означает, что ЕЭС, а не государства, обладают исключительной компетенцией на принятие охранительных мер в «водах Сообщества»2. Учитывая значение решений Суда ЕЭС для правопорядка, нельзя не согласиться с Р. Черчиллем и Д. Оуэном о том, что это решение означало «воплощение политических желаний в юридическую обязательность» [4, p. 6].

В 1983 году принят ряд документов, в которых изложена система управления рыболовством ЕЭС [25, 26, 27], в которой детализированы положения Декларации об общей рыболовной политике 1980 года. Эта система  применялась (неофициально) очень ограниченно, лишь к районам  Северного моря и северо-восточной Атлантики, и позднее — к Балтийскому морю [28].

В целом эти меры оказали незначительное влияние на решение проблемы перелова рыбы, и требовалось принятие новых мер [47].

Таким образом, первый этап — это период становления законодательства государств-членов в соответствии с теми тенденциями, которые проявлялись в ходе Третьей Конференции ООН по морскому праву, а впоследствии — на основе Конвенции ООН по морскому праву. Следует отметить, что данная Конвенция, помимо государств, была подписана также ЕЭС, что подтвердило признание международным сообществом определенных полномочий в сфере международного морского права за институтами этого интеграционного объединения.

Второй этап (1992—2002 годы). 1992 год — знаменательная дата для нашего исследования, потому что именно в этом году был принят Договор о ЕС, известный по месту его подписания как Маастрихтский договор, которым были внесены значительные изменения в  Договор о ЕЭС [52]. Теперь в нем появилась ст. 3, в которой рыболовство упоминалось отдельно, наряду с сельским хозяйством: «Деятельность Сообщества охватывает «(е) общую политику в сфере сельского хозяйства и рыболовства». После этого был принят ряд нормативных актов, относящихся к категории вторичного права.

Нормы вторичного права, относящиеся ко второму этапу развития общей рыболовной политики ЕС, характеризуются устойчивой тенденцией по установлению системы разрешений на ведение рыбного промысла применительно ко всей рыболовной отрасли и введению многолетней программы мониторинга для отдельных видов рыб. Начало действия данной системы было положено в предыдущем периоде развития рыболовной политики ЕС путем принятия Регламента 2241/87, установившего определенные меры по контролю за рыболовной деятельностью [29]. В частности, были введены нормы, регулирующие осуществление контроля за рыболовными судами и их соответствие определенным требованиям, включая объемы улова, установлены основания для запрета рыболовного промысла.

Впоследствии были приняты Регламент 3760/92, установивший систему рыболовства и аквакультуры [31], Регламент 2847/93, установивший систему контроля за рыболовной политикой ЕЭС [30], Регламент 1627/94 об общих правилах относительно специальных разрешений на ведение рыбного промысла [19], Регламент 894/97 о технических мерах применительно к защите рыболовных ресурсов и Регламент 1936/2001 о мерах контроля применительно к промыслу определенных видов мигрирующих рыб [20].

Регламент 3760/92 определил правила доступа к водным территориям и ресурсам и контроля за управлением рыболовным промыслом. Регламент 2847/93 определил требования к рыболовным судам и рыболовным средствам, а также установил контроль за объемами вылова рыбы. В свою очередь, Регламент 1627/94 утвердил правила выдачи специальных рыболовных разрешений и лицензий на рыболовный промысел и специальных разрешений для судов третьих стран. Регламент 894/97 определил условия ведения и запрета рыбной ловли в определенных акваториях ЕЭС [23]. Регламент 1936/2001 разделил все морские водные территории ЕС на две зоны и установил правовой режим рыбной ловли, наблюдения за судами и их пребывания в портах применительно к каждой зоне.

Поступательное развитие организации рынка рыболовной продукции ЕС также не осталось без внимания законодателя, свидетельством чему служит принятие одноименного Регламента 104/2000 [17], установившего систему торговли и ценообразования, общие правила конкуренции в данной отрасли, а также стандарты маркетинга и информирования покупателей, правила деятельности ассоциации производителей, торговли с третьими странами и стандарты безопасности. Таким образом, характерная черта второго этапа — это проявление компетенций институтов ЕЭС в отношении довольно детального регулирования рыболовства в зонах юрисдикции государств-членов.

Третий этап (2002 год — настоящее время). Заключительный этап развития общей рыболовной политики ЕС наполнен принятием многообразных нормативных актов. Помимо этого, в состав ЕС в мае 2004 года вошло много новых государств, в том числе с развитым рыболовным промыслом. Как справедливо полагает Е. Консейсао-Хельдт, вопросы интеграции или приспособления рыболовных флотов этих стран, например Польши или Эстонии, к правопорядку, уже сложившемуся в ЕС, было непростой задачей [17].

Начало третьему этапу было положено путем принятия Регламента 2371/2002 о защите и устойчивом использовании рыболовных ресурсов в рамках общей рыболовной политики, имеющего реформаторское значение для данной отрасли [21]: им отменялась государственная помощь для обновления рыболовного флота и устанавливались более жесткие условия получения денежных субсидий для модернизации рыболовных судов, увеличивались размеры выплат за сдачу  неработающих судов на металлолом.

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ