Основные этапы развития полицейской системы Франции (вторая половина XVII — начало XXI века)

УДК 351.741 

СОВРЕМЕННОЕ ПРАВО №7 2011 Страницы в журнале: 151-154

И.А. АНДРЕЕВА,

кандидат исторических наук, доцент, докторант кафедры теории и истории права и государства Омской академии МВД России

Выделяются и характеризуются основные этапы истории полицейской системы Франции: генезис (вторая половина XVII в. — 1870 г.), становление (1870—1966 гг.) и развитие (последняя треть XX — начало XXI века).

Ключевые слова: полицейская система Франции, полицейская деятельность, Национальная жандармерия, Национальная полиция, муниципальная полиция, модернизация.

The basic stages of development of police system of France (second half XVII — the beginning of XXI centuries)

Andreeva I.

The basic stages of history of police system of France are allocated and characterized: genesis (second half XVII century — 1870), formation (1870—1966) and development (last third XX — the beginning of XXI centuries).

Keywords: French police system, policing, National Gendarmerie, National Police, the municipal police, the modernization.

Необходимость изучения зарубежного опыта в области теории, правовой регламентации, организации и функционирования полиции в целях расширения представлений о путях государственного строительства в сфере обеспечения правопорядка, о формах и методах борьбы с правонарушениями в последние десятилетия в отечественной юридической науке не ставится под сомнение. Исследование полицейской тематики актуализировано в настоящее время во всем мире, что практически привело к завершению институционализации в европейских странах особой научной дисциплины — полицейской науки (полицеистики). Анализ истории полицейских органов составляет неотъемлемую часть полицеистики и приобретает особое значение в эпоху повсеместного реформирования полицейских структур. Ретроспективное комплексное изучение эволюции зарубежных полицейских структур, несмотря на их актуальность и научную значимость, остается в отечественной науке делом будущего, и, по-видимому, может сложиться в перспективную область историко-правовых исследований. Анализ государственно-правовых закономерностей развития полицейской системы Франции представляется важным шагом в этом направлении. В основу предлагаемой периодизации истории полиции Франции положен системный подход, в соответствии с которым выделяются и анализируются этапы генезиса (вторая половина XVII в. — 1870 г.), становления (1870—1966 гг.) и развития (последняя треть XX — начало XXI века) современной полицейской системы.

Становление полицейской системы Франции совпадает с процессом институционализации полиции в XVII—XVIII вв.[1] Полиция создавалась в условиях массовых нарушений общественного порядка, обострения социальных конфликтов и борьбы между монархией, дворянством, буржуазией и народом на рубеже XVI—XVII вв. как новый оборонительный рубеж политической элиты и может рассматриваться как форма власти, «основанная на отсутствии оснований власти и тайной слабости власти»[2]. Во второй половине XVII — начале XVIII века полиция заняла исключительное положение в государственном управлении. Она больше не являлась вторичным и вспомогательным органом по отношению к другим учреждениям, а превратилась в самостоятельный и специализированный институт, сосредоточивший благодаря делегированию части монополии легитимного насилия государства разнообразные функции, которые ранее обеспечивались многими структурами. Деятельность полиции в этот период не сводилась к охране норм порядка и восстановлению его в случае нарушения, но заключалась в причастности к созданию общественного порядка посредством непрерывных действий по оформлению, упорядочению различных аспектов социальной жизни.

Создание национальной (в смысле распространенности ее деятельности на всю территорию государства) полиции связано с трансформацией маршальского суда в профессиональную военизированную полицейскую организацию и с введением в 1667 году королевским эдиктом должности лейтенанта полиции (впоследствии генерал-лейтенанта). Позже подобные должности были учреждены в крупных городах. Однако стремление королевской власти монополизировать полицейскую функцию, вытесняя муниципальную буржуазную милицию, не завершилось в этот период созданием единой, унифицированной системы полицейского управления в масштабе всей страны. Многочисленные уточнения компетенции королевской полиции не отделили окончательно ее сферу деятельности от предмета ведения органов муниципального управления, что приводило к частым конфликтам между ними. Уже в XVIII веке были заложены предпосылки ситуации XIX—XX вв., когда «полномочия полиции стали предметом постоянной борьбы, вращавшейся вокруг двух фундаментальных вопросов: является ли полиция прерогативой муниципального управления, или всецело относится к области центральной власти?»[3]

Полицейская система страны не представляла собой в этот период единой бюрократической иерархии. В административном аппарате абсолютистского государства, следуя общеизвестной терминологии М. Вебера, сосуществовали два основных типа бюрократии (патримониальная и рациональная). Институт генерал-лейтенантов полиции явился ярким примером формирования слоя бюрократов нового типа, находившихся на содержании у короля и полностью подчиненных его воле. Однако последовательная рационализация административного процесса стала возможной лишь в наполеоновскую эпоху, после отмены продажи должностей и наследственных привилегий чиновников. Тем не менее институционализация полиции (создание специализированных учреждений, развитие правовой базы, регламентирующей ее деятельность, и начало превращения полицейской деятельности в профессию) была делом политической, национальной значимости, поскольку она выполняла фундаментальную роль в дальнейшем развитии государств.

Конкретные условия эволюции обществ были различными, что во многом определяло особенности рождающихся полицейских систем. Администрирование и чрезмерный контроль правительства, одновременно способствовавшие росту промышленности и осложнявшие самовоспроизводящееся экономическое развитие страны, являются важнейшими особенностями модернизации французского общества.

Специфика французской полиции раннего Нового времени (тенденция к централизации, формирование политической полиции, широкая административная компетенция и т. д.) особенно видна в сравнении с английской моделью. С начала XVIII века полиция институционализируется в Англии, ввиду роста уголовной преступности. Была создана национальная концепция полиции, базовые принципы которой (стабильность, эффективность и организованность полиции; подконтрольность правительству; должный отбор и подготовка подходящего персонала и др.) были закреплены в Акте о столичной полиции 1829 года. В соответствии с этой концепцией полиция тесно взаимосвязана с уголовным правосудием и ее цель в большей степени состоит в подавлении уголовной преступности, чем в осуществлении административного надзора.

Наличие и развитие в первой половине XIX века центральных органов полицейской администрации (Министерство полиции и Управление безопасности Министерства внутренних дел), институтов префекта и комиссара полиции, своеобразное положение главы муниципальной полиции — мэра, — который являлся одновременно и представителем коммуны, и чиновником государства, позволяли современникам характеризовать французскую полицию как централизованную и унифицированную[4]. На централизацию полицейской деятельности влияло развитие политической полиции в период Директории и особенно Первой империи[5]. Но, несмотря на это, XIX век в истории становления французской полицейской системы — это период муниципальной полиции или даже разрозненных муниципальных полиций. Понятие «национальная полиция» уже существовало, но какой-либо организационной формы она не имела. Важнейшей тенденцией в развитии полицейской системы стал процесс огосударствления муниципальной полиции.

Итогом Великой французской революции стало преобразование маршальского суда в Национальную жандармерию, ставшую постепенно инструментом упрочения закона и национального суверенитета; легитимизирование деятельности муниципальной полиции; переосмысление роли полиции в обществе в рамках теории «публичной силы». Политическая нестабильность Франции послереволюционных лет и всего периода до упрочения Третьей республики (1870 г.), когда решались задачи дифференциации гражданского общества и государства, создания механизмов выражения и согласования различных интересов в обществе, разделения властей, на наш взгляд, являлась источником противоречивого влияния на полицейскую систему. В условиях, когда политическая власть была непрочной, многие из методов полицейского государства сохранились в арсенале послереволюционной Франции. Их было трудно примирить с утверждающимися конституционализмом и либеральными ценностями. Прочная связь авторитарного полицейского комплекса с военными и полувоенными моделями организации общества, особенно в сельской местности, делала его удобным инструментом достижения самых разнообразных целей — по обеспечению общественного порядка, государственной безопасности, социальной дисциплины и экономической мобилизации — в руках правительства. Вместе с тем, выполняя эти задачи, полицейская система служила и обществу, которое постепенно, ввиду распространения изменившегося понимания источников суверенитета и либерального проекта развития, ставило под сомнение авторитарную полицейскую традицию. При этом представление об особой (независимой от давлений политических сил) ответственности полиции за общественный порядок утвердилось

в этот период в немалой степени благодаря существованию сильного полицейского института. Впрочем, решающая конфронтация между классической авторитарной моделью полицейской деятельности и полицейским минимализмом состоялась позже.

К началу XX века французская полиция, несмотря на репутацию суперцентрализованной, в организационном отношении не была единой. Четыре полицейских учреждения Франции (Национальная полиция, Национальная жандармерия, префектура полиции Парижа, муниципальная полиция) отличались условиями набора, статусом персонала, численностью, компетенцией, территориальной юрисдикцией. Тенденция к централизации полиции, мощно заявившая о себе уже в начале установления Третьей республики, усиливается под воздействием кризиса в сфере обеспечения общественной безопасности рубежа XIX—XX вв. В глазах политических деятелей, ученых-юристов, представителей средств массовой печати концентрация сил общественного порядка в ведении Министерства внутренних дел являлась главнейшим условием повышения эффективности уголовного преследования преступников. Национальная жандармерия сохранила свою самостоятельность, предопределив формирование дуалистичной полицейской системы, но взаимодополняемость и взаимодействие элементов системы усилились, что обеспечило ее дальнейшее поступательное развитие. Формирование централизованной полицейской системы Франции с ее двумя главными элементами — Национальной полицией и Национальной жандармерией, — обладающими практически одинаковыми полномочиями, но имеющими разную территориальную юрисдикцию и находящимися в разном организационном подчинении, окончательно завершилось с институционализацией Национальной полиции в 1941—1966 гг. Централизация полицейских служб казалась в то время залогом модернизации полицейской системы, рационализации ее функционирования, профессионализации полицейского корпуса и обеспечения республиканских ценностей. Огосударствление местных полицейских органов сопровождалось унификацией и улучшением системы их материального обеспечения, увеличением численности персонала экс-муниципальных полиций. Эта реформа настолько отвечала ожиданиям профессиональной среды, что в корпоративной памяти закрепилась ее оценка как акта подлинного рождения Национальной полиции[6].

Десятилетиями французы усматривали серьезные преимущества в дуалистичности своей полицейской системы, специфику которой придавал также уникальный статус жандармерии, сочетавший линейную (военному министерству) и функциональную (военному министерству и министерствам внутренних дел и юстиции) подчиненность. Аргументы французских административистов (дуализм полицейской системы является своеобразной страховкой от возможных злоупотреблений со стороны силовых структур; жесткая конкуренция между полицейскими структурами способствует их взаимному контролю в интересах гражданского общества; получение информации политическим руководством страны из различных источников — гарантия ее более объективного характера и т. д.) были восприняты в отечественной юридической науке. Однако беспрецедентный рост преступности и увеличение запросов общества в сфере обеспечения безопасности побудили Францию искать более продуктивные стратегии полицейской деятельности. Французская республика, в которой традиционное институциональное многообразие сферы обеспечения безопасности стало в определенный период препятствием ее эффективности, в течение последних десятилетий активно развивала координацию деятельности своих правоохранительных институтов, выбрав путь интеграции полицейской системы.

Законы о безопасности, обеспечивая всеобщую мобилизацию (государства и общества, государственных и негосударственных структур) для борьбы с преступностью, актуализировали проблему согласованности государственных служб безопасности, подталкивая их к организационной реформе. Закон от 3 августа 2009 г. организационно и функционально присоединил Национальную жандармерию к Министерству внутренних дел (сохранив ее военный статус), а также подтвердил властные полномочия префекта, выступающего на местном уровне в роли руководителя обеих полицейских сил.

Как бы не оценивалась реорганизация, ясно, что она является лишь начальным этапом дальнейшего сближения и государственных институтов, и профессий — полицейского и жандарма.

На рубеже XX—XXI вв. крупнейшие полицейские реформы были проведены практически во всех европейских странах. Главными составляющими политики модернизации Национальной полиции Франции в период 1980—1995 гг. стали улучшение подготовки личного состава, ее материально-технического обеспечения, усиление присутствия сотрудников на обслуживаемой территории. Это способствовало ее превращению в более мобильную, оперативную, профессиональную силу охраны общественного порядка. Изменился подход к развитию полиции. Она все больше трансформировалась из закрытой, репрессивной структуры в открытую к потребностям общества службу. Интеллектуализации полицейского труда и улучшению ее имиджа способствовало развитие научно-технических подразделений, внедрение информационных технологий, углубление связей между полицейской наукой и практикой.

В 1990—2000 гг. во Франции завершилась институционализация обновленной политики безопасности. Были определены приоритеты, цели и направления деятельности, созданы законодательные и нормативные акты, регулирующие все виды и типы отношений в этой сфере, структурировавшие институциональное пространство сферы безопасности. Одним из важнейших итогов новой политики стало расширение числа участников обеспечения безопасности, постепенное налаживание пространства диалога, признание местного уровня важнейшим направлением приложения усилий публичных служб. В этом контексте почти в 3 раза выросла численность сотрудников муниципальной полиции, что привело к ее превращению в третий элемент полицейской системы Франции наряду с Национальной полицией и Национальной жандармерией[8]. В тесной связи с утвердившимся принципом коллективной ответственности за совместное производство безопасности, а также под воздействием одной из самых амбициозных, претендующих на радикальное обновление деятельности органов охраны порядка, концепций полицейской деятельности — «community policing», французское правительство приступило к реформе «police de proximitе» («близкая полиция») в 1997—2002 гг. «Близкая полиция» понималась как общественная служба, оказывающая населению услуги в сфере безопасности, обеспечивающая порядок и спокойствие в целом, а не как орган, ориентированный только на борьбу с преступностью[8].

Приход к власти во Франции в результате избирательной кампании 2001—2002 гг. правых сил привел к серьезному изменению политики безопасности: осуществлен поворот в сторону усиления репрессивной составляющей, приоритет был отдан не развитию партнерских отношений между государственными и негосударственными субъектами безопасности, а совершенствованию координации деятельности между правоохранительными службами (прежде всего Национальной полицией и Национальной жандармерией). Причем императивом преобразований стала оптимизация деятельности государственных сил безопасности в духе органического Закона от 1 августа 2001 г., относящегося к законам о финансах и предусматривающего рационализацию расходования государственных средств. Поворот к развитию «репрессивной полиции» после 2001 года привел к упрочению традиционной, реактивной модели полицейской деятельности, изменения которой в период реформы «близкой полиции» не успели стать глубокими и необратимыми.

Развитие полицейской системы Франции может рассматриваться как образец централизующего проекта, инициированного окружением средневекового сюзерена, развитого администрацией монарха, глубоко трансформированного национальной революцией и завершившегося к середине XX века, обусловленного спецификой прохождения модернизации во французском обществе. Политика, осуществляемая государством в сфере общественной безопасности, по-прежнему характеризуется доминированием ядра, состоящего из государственных служб (полиция, жандармерия, прокуратура, префектура). Несмотря на критику и попытки реорганизации национальной полицейской модели, ее главные черты были сохранены и даже усилены в связи со сближением Национальной жандармерии и Национальной полиции. Слабо обеспеченная ресурсами (материальными и информационными) реформа «близкой полиции», означавшая в определенной степени направление к децентрализации полицейской системы, осуществлялась с трудом и фактически была свернута в 2002 году.

Библиография

1 См. подробнее: Андреева И.А. Создание институциональной полиции как составная часть модернизации общества // Российская юстиция. 2011. № 1. С. 65—68.

2 L’Heuillet H. La gеnеalogie de la police // Cultures & Conflits. 2002. № 48 // http://conflits.revues.org/index907.html

3 Berliеre J.-M. Le monde des polices en France: XIXe—XXe siеcles. — Paris, 1996. P. 77.

4 См.: Emsley C. Gendarmes and the state in nineteenth-century Europe. — Oxford University Press, 1999. P. 101.

5 См.: Merriman J.M. Police stories: building the French state. 1815—1851. — Oxford University Press, 2006. Р. 7.

6 См.: Laubry J.-L. L’еtatisation de la police dans les rеgions de Limoges et d’Orlеan // http://creban.ifrance.com/ vichy/polaubry.html

7 См.: Ocqueteau F. Mutations dans le paysage franсais de la sеcuritе publique // Les Annales de la recherche urbaine. 1999. Р. 7—13.

8 См.: Bolle P.-H. La police de proximitе: notion, institution, action // Eguzkilore. 1998. № 12. Р. 172.