Основы организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав

Ю.А. ЧЕРЕМУХИНА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственного строительства и права ВФ РАГС

Деятельность комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав (далее — комиссии по делам несовершеннолетних) на федеральном уровне регламентируется Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 03.06.1967, утвердившим Положение «О комиссиях по делам несовершеннолетних» (далее — Положение о комиссиях). В последней редакции этого нормативного акта (от 06.08.1986) комиссии по делам несовершеннолетних определяются как органы, которые «разрабатывают и осуществляют как непосредственно, так и через соответствующие государственные органы и общественные организации мероприятия по предупреждению безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, их устройству и организации культурного досуга и подростков, а также по оказанию помощи в воспитании несовершеннолетних».

Региональным законодательством правовой статус комиссии по делам несовершеннолетних устанавливается обычно как статус постоянно действующего координирующего органа государственной системы защиты прав несовершеннолетних, профилактики их безнадзорности и правонарушений на территории соответствующего субъекта. В соответствии с Федеральным законом от 24.06.1999 № 120-ФЗ «Об основах системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних» (далее — Закон) деятельность по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних в субъектах Федерации осуществляется всеми входящими в систему профилактики безнадзорности органами: социальной защиты населения, управления образования, опеки и попечительства, здравоохранения, службы занятости, внутренних дел, по делам молодежи.

Для выработки единого подхода и принятия оперативных мер по выявлению, изъятию детей и подростков с улиц и других общественных мест, оказанию экстренной помощи безнадзорным детям региональные власти выбрали два варианта решения поставленной задачи:

1. В соответствии с Конституцией РФ и законодательством Российской Федерации, уставом или конституцией субъекта Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права в регионах установлены правовые основы образования и деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в виде соответствующего закона субъекта Федерации. Однако в связи с неустоявшейся позицией Федерации в регламентации правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних данное регулирование имеет шаткую основу. Так, в марте этого года в Московскую городскую думу был внесен на рассмотрение проект закона города Москвы «Об организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав». Он разработан в связи с изменениями ряда федеральных законов и вступлением в силу Федерального закона от 22.08.2004 № 122-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием федеральных законов “О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации”” и “Об общих принципах организации самоуправления”». Потребовалось приведение в соответствие с этими законами многих положений действующего Закона города Москвы от 27.04.2001 № 20 «О комиссиях по делам несовершеннолетних и защите их прав». В законопроекте учтено требование ч. 2 ст. 11 Закона, согласно которому порядок образования комиссий по делам несовершеннолетних и осуществления ими отдельных государственных полномочий устанавливается федеральным законодательством и законами субъекта Российской Федерации.

2. Разработано несколько правовых актов, оперативно регламентирующих функционирование деятельности комиссий по делам несовершеннолетних в субъекте Федерации. Например, Постановлением главы администрации (губернатора) Калининградской области от 25.03.2002 № 49 «О дополнительных мерах по решению проблем детской беспризорности и безнадзорности» был создан межведомственный областной оперативный штаб по решению данной проблемы. В результате собрана и проанализирована информация, подготовлены методические рекомендации и порядок оперативного взаимодействия органов системы профилактики безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних.

В целом можно сказать, что для реализации ряда постановлений Правительства РФ и повышения эффективности работы комиссий по делам несовершеннолетних всех уровней, а также органов системы профилактики администрациями принимались постановления под типовым названием «О повышении эффективности работы по осуществлению комплексной помощи несовершеннолетним, находящимся в социально опасном положении». И пока в субъектах Федерации «вслепую» идет процесс разработки и принятия законов, определяющих правовое положение комиссий по делам несовершеннолетних, на федеральном уровне, как нам кажется, должны учесть следующее.

Во-первых, разработка и принятие федерального закона «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» направлены на реализацию положений ч. 2 ст. 7 и ст. 38 Конституции РФ, согласно которым государство обязано обеспечивать поддержку и защиту семьи, материнства, отцовства и детства.

Во-вторых, необходимость в федеральном законе продиктована  законодательной неопределенностью правовой природы комиссий по делам несовершеннолетних. Статья 10 Конституции РФ, реализуя принцип разделения единой государственной власти, предусматривает создание каждой ветвью власти своих самостоятельных органов. Правовой статус органов власти следует рассматривать с позиций их конституционной сущности (конституционно-правовой аспект) и  функционального предназначения (административно-правовой аспект).

В конституционном смысле (статьи 10 и 11) органы власти — это политические учреждения, занимающие строго определенное место в системе государственной власти в соответствии со способом ее осуществления и разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и ее субъектами. С позиции функционального предназначения комиссии по делам несовершеннолетних с момента создания Декретом Совета Народных Комиссаров от 14 января 1918 г. призваны осуществлять меры по профилактике безнадзорности и правонарушений несовершеннолетних, а также содействовать несовершеннолетним в реализации и защите их прав. По сути, эти комиссии являются органами исполнительной власти, т.е. управленческой структурой, обладающей государственно-властными полномочиями по реализации исполнительной власти в соответствии со своей компетенцией. Именно на органы исполнительной власти ст. 114 Конституции РФ возлагает осуществление мер по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности, общественного порядка, борьбе с преступностью.

Систему комиссий по делам несовершеннолетних составляют:

· Межведомственная комиссия по делам несовершеннолетних при Правительстве РФ (далее — Межведомственная комиссия);

· комиссии по делам несовершеннолетних, образуемые органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации;

· комиссии по делам несовершеннолетних, образуемые органами местного самоуправления районов, городов (районов в городах) и приравненных к ним муниципальных образований.

Ввиду серьезности и единства координирующей функции комиссий по делам несовершеннолетних представляется нецелесообразным ее рассредоточение между органами различной правовой природы.

Порядок образования Межведомственной комиссии отнесен Постановлением Правительства РФ от 05.06.1994 № 646 «О Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации» к компетенции Правительства РФ. Следовательно, Межведомственная комиссия является федеральным органом исполнительной власти, что и надлежит закрепить в федеральном законе «Об основах организации деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав».

Субъекты Федерации и органы местного самоуправления в пределах своих полномочий самостоятельно образуют собственные органы власти и определяют их организационно-правовую форму (ст. 77 Конституции РФ), причем органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти (ст. 12 Конституции РФ). Поэтому правовой статус комиссий, образуемых в субъектах Федерации и на территории органов местного самоуправления, следует определять как статус федеральных территориальных органов Межведомственной комиссии. Это потребует детальной регламентации в федеральном законе порядка образования и деятельности, прав и обязанностей указанных комиссий.

В структуре этого закона необходимо выдержать последовательность и логичность изложения норм.

Полагаем, что в главу 1 «Общие положения» должны быть включены статьи, определяющие правовую природу комиссий по делам несовершеннолетних, задачи указанных комиссий, которые вытекают непосредственно из содержания статей 7 и 38 Конституции РФ (при этом функции не следует излагать вместе с задачами), правовые основы и принципы деятельности указанных комиссий.

Главу 2 закона надо посвятить изложению вопросов о системе и структуре комиссий по делам несовершеннолетних, порядке образования и обеспечения их деятельности, составе указанных комиссий и взаимодействии между комиссиями разных уровней. Данный подход позволит уйти от одностороннего урегулирования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних, образуемых органами местного самоуправления.

С определением правового статуса комиссий по делам несовершеннолетних непосредственно связан вопрос об обеспечении этих комиссий финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления их полномочий.

Согласно ст. 12 Федерального конституционного закона 17.12.1997 № 2-ФЗ «О Правительстве Российской Федерации» Правительство РФ, образуя министерства и иные федеральные органы исполнительной власти, утверждает положения об этих органах, устанавливает предельную численность работников их аппаратов и размер ассигнований на их содержание. Если образуемые субъектами Федерации и органами местного самоуправления комиссии по делам несовершеннолетних  являются федеральными территориальными органами исполнительной власти, то они должны финансироваться из федерального бюджета.

Если же комиссии по делам несовершеннолетних, образуемые субъектами Федерации и органами местного самоуправления, законодатель не сочтет необходимым определять как федеральные территориальные органы, то федеральным законом в соответствии со

ст. 11, п. «ж» ст. 72 и ст. 132 Конституции РФ следует сформулировать общие принципы и разграничение предметов ведения в сфере защиты детства и прав несовершеннолетних между федеральными органами и органами субъектов Федерации и местного самоуправления.

В таком случае ст. 9 Федерального закона от 24.06.1999 № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» и ст. 132 Конституции РФ обязывают одновременно разрешать проблему  обеспечения указанных комиссий финансовыми, материально-техническими и иными ресурсами, необходимыми для осуществления ими своих полномочий. Во всяком случае, в федеральном законе должен быть решен вопрос о финансировании и материальном обеспечении деятельности комиссий по делам несовершеннолетних всех уровней.

Не менее значимо информационное обеспечение комиссий по делам несовершеннолетних. Задачи, возложенные на сотрудников данных комиссий, требуют от них высокого профессионализма, оперативности, качественно нового уровня деятельности. Поэтому с целью постоянного повышения уровня образования работников комиссий по делам несовершеннолетних необходимо разработать и регламентировать обязательность реализации путей информационной осведомленности. Для этого следует:

· проводить обучение, как правило, на курсах повышения квалификации ответственных секретарей комиссий по делам несовершеннолетних в институтах повышения квалификации и подготовки работников образования;

· отлаживать процесс взаимодействия внутри системы комиссий по делам несовершеннолетних и с общественными организациями, преследующий цель оперативного распространения образовательной и инновационной информации.

Установление правовой природы комиссий по делам несовершеннолетних должно идти параллельно с определением профессионального состава ее членов.

Исторически руководство комиссиями было возложено на заместителей председателя или секретарей исполкомов Советов народных депутатов, а ныне — на заместителей глав местных администраций, в системе которых функционируют современные комиссии (ч. 1 ст. 5 Положения о комиссиях). Но, не имея специальной профессиональной подготовки для работы с несовершеннолетними, занимаясь, помимо этого, ответственной работой в исполнительных органах, указанные лица в силу своей занятости и некомпетентности не способны осуществлять эффективное руководство комиссиями. Представляется, что проблема не может быть решена и путем замещения должности председателя комиссии работниками исполнительных органов, курирующими образование и культуру (социальную сферу)[1].

При таком формальном руководстве комиссиями основная нагрузка по организации их работы фактически ложится на ответственного секретаря. Он является единственным освобожденным работником, штатная должность которого обязательна для всех комиссий по делам несовершеннолетних, однако никаких обязательных требований к его образованию и опыту работы в Положении о комиссиях не содержится.

Комиссия работает с детьми и подростками, т.е. с весьма специфичной категорией правонарушителей, при этом она наделена государственно-властными полномочиями по привлечению их к административной ответственности. Поэтому к кадрам комиссии должны предъявляться самые высокие требования, связанные со знанием как правовых вопросов ответственности несовершеннолетних, так и возрастной психологии отклоняющегося поведения.

В связи с этим явно недостаточны весьма неопределенные рекомендации по формированию состава комиссий из представителей различных учреждений, органов и организаций (ч. 3 ст. 5 Положения о комиссиях). На практике в комиссию часто попадают, например, депутаты Законодательного собрания города, священнослужители, руководители образовательных учреждений, а также представители трудовых коллективов предприятий и учреждений, расположенных на соответствующей территории. Представляется, что подобный коллектив не может обеспечить независимое рассмотрение дела об административном правонарушении, исключающее личную заинтересованность членов комиссии в том или ином его исходе.

Далее, в главе 3 закона  следует определить компетенцию комиссий по делам несовершеннолетних каждого уровня, их права и обязанности и формы деятельности. Тем самым будут приведены в соответствие разнообразные по структуре нормативные акты субъектов Федерации, зачастую неоправданно включающие в «Общие положения» специальные вопросы о функциональных обязанностях, об образовании и обеспечении деятельности комиссий по делам несовершеннолетних и т.д. Кроме того, будет уточнена правовая природа комиссии по делам о несовершеннолетних, поскольку разнообразие ее функций отрицательно сказывается на результатах работы.

Так, нерешенность кадровых вопросов комиссии, дефекты в  организации ее деятельности, приводящие к поспешному и некомпетентному разрешению конкретных дел о правонарушениях, никак не согласуются с ее полномочиями по применению к правонарушителям мер государственного принуждения, в том числе с направлением до недавнего времени несовершеннолетних в специальные учебно-воспитательные учреждения[2]. Именно такое несоответствие обусловило возникновение в юридической литературе дискуссии о комиссиях по делам несовершеннолетних, длящейся много лет[3]. Уже сегодня должны быть приняты неотложные меры, направленные на повышение эффективности административной ответственности несовершеннолетних и обеспечение их прав и законных интересов. Достичь этого можно лишь путем независимого и высокопрофессионального разрешения дел об административных правонарушениях несовершеннолетних, и определяющая роль здесь должна принадлежать юристу, педагогу и психологу.

В главе 4 закона необходимо изложить порядок рассмотрения материалов (дел) комиссиями по делам несовершеннолетних. При этом необходимо иметь в виду, что комиссии всех трех уровней составляют единую систему, следовательно, решения, принимаемые по рассматриваемым материалам, в том числе по делам об административных правонарушениях, районными (городскими), районными в городах комиссиями могут быть обжалованы в вышестоящую комиссию.

С содержательной точки зрения федеральный закон будет обеспечивать не только защиту, но и охрану прав несовершеннолетних и их родителей в процессе рассмотрения комиссией материалов об административных правонарушениях несовершеннолетних и применения к ним мер воздействия.

Библиография

1 Вместе с тем именно такой путь решения проблемы предлагают некоторые исследователи. См., например: Пронина В.С., Столбов Б.А. Положение «О комиссиях по делам несовершеннолетних». Комментарий. — М., 1988. С. 22.

2 В соответствии с п. 11 ст. 50 Закона РФ «Об образовании» направление учащихся в эти образовательные учреждения отнесено к исключительной подведомственности суда // Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации. 1992. № 30. Ст. 1797.

3  См., например: Болдырев Е.В. Меры предупреждения правонарушений  несовершеннолетних в СССР. — М., 1964. С. 101; Володарский П.Г. Практическое пособие для комиссий по делам несовершеннолетних. — М., 1964. С. 12; Устинова В.В. Деятельность местных Советов депутатов трудящихся по предупреждению правонарушений несовершеннолетних: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — М., 1969. С. 6; Беличева С.А. Резервы совершенствования деятельности комиссий по делам несовершеннолетних // Советское государство и право. 1987. № 9. С. 134—138; Юндзис Т. Э. Что мешает обеспечению единства действий по предупреждению правонарушений несовершеннолетних // Профилактика правонарушений несовершеннолетних в Латвийской ССР. — Рига, 1988. С. 91.