Особенности административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления

Е.С. ШУГРИНА,

кандидат юридических наук, доцент, директор программы содействия развитию адвокатской деятельности ABA CEELI

Несмотря на то, что административная ответственность существует давно, ее можно отнести к одному из самых динамично развивающихся правовых институтов. Примером тому служит формирование правовых основ административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления.

В соответствии со ст. 1.1 КоАП РФ законодательство об административных правонарушениях состоит из самого Кодекса и принимаемых в соответствии с ним законов субъектов Федерации об административных правонарушениях. К ведению России в области законодательства об административных правонарушениях (ст. 1.3) отнесено установление:

· общих положений и принципов законодательства об административных правонарушениях;

· перечня видов административных наказаний и правил их применения;

· административной ответственности по вопросам, имеющим федеральное значение, в том числе за нарушение правил и норм, предусмотренных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами;

· порядка производства по делам об административных правонарушениях, в том числе установление мер обеспечения производства по делам об административных правонарушениях;

· порядка исполнения постановлений о назначении административных наказаний.

Бланкетные нормы, а также нормы, регулирующие отдельные вопросы административной ответственности за правонарушения, связанные с осуществлением местного самоуправления, содержатся в законодательстве федеральном и субъектов Федерации.

В соответствии с Федеральным законом от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» органы государственной власти субъектов Федерации обязаны установить административную ответственность граждан, руководителей организаций, должностных лиц органов государственной власти и должностных лиц органов местного самоуправления:

· за неисполнение или ненадлежащее исполнение муниципальных правовых актов органов местного самоуправления (ст. 7);

· за нарушение порядка и срока письменного ответа на обращения граждан в органы местного самоуправления (ст. 32);

· за непредставление органам местного самоуправления материалов и информации, необходимых для формирования проекта соответствующего местного бюджета (ст. 84)[1].

В пяти субъектах Федерации (Амурская, Иркутская, Омская и Пензенская области, Корякский автономный округ) законы уже приняты. В них регулируются все или большая часть составов административных правонарушений.

Согласно Кодексу Нижегородской области об административных правонарушениях 2003 года неисполнение решений органов и должностных лиц местного самоуправления, принятых в пределах их полномочий, влечет за собой наложение административного штрафа на граждан и должностных лиц (ст. 9.3). Протоколы об административных правонарушениях вправе составлять главы местного самоуправления (главы администраций) и их заместители (ст. 12.3).

В Законе Удмуртской Республики от 16.11.2001 «Об установлении административной ответственности за отдельные виды правонарушений» указано, что неисполнение требований нормативных правовых актов органов местного самоуправления, а равно невыполнение в установленный срок постановления должностного лица местного самоуправления, принятых в пределах их компетенции, если иное не установлено федеральным законодательством или этим Законом, влечет за собой наложение административного штрафа на граждан, должностных и юридических лиц (ст. 19). Протоколы вправе составлять исполнительные органы местного самоуправления (ст. 31), дела рассматриваются мировыми судьями (ст. 28).

В ст. 55 Закона Алтайского края «Об административной ответственности за совершение правонарушений на территории Алтайского края» предусматривается, что неисполнение или ненадлежащее исполнение гражданами, руководителями организаций, должностными лицами органов государственной власти и местного самоуправления муниципальных правовых актов влечет за собой наложение административного штрафа на граждан и должностных лиц. Дела об административных правонарушениях рассматривают мировые судьи (ст. 74).

Административная ответственность может наступить за нарушение норм таможенного, налогового, финансового законодательства, за правонарушения в области строительства и др. Должностные лица местного самоуправления несут административную ответственность в случае совершения ими при исполнении служебных обязанностей правонарушений, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов Федерации. Толкование понятия должностного лица в административном и муниципальном праве различается. При привлечении должностных лиц местного самоуправления к административной ответственности следует руководствоваться примечанием к ст. 2.4 КоАП РФ, так как эта норма специальная[2]. Конкретные составы правонарушений, за которые должностные лица местного самоуправления могут быть привлечены к ответственности, содержатся в КоАП РФ, например ст. 14.9.

Одной из особенностей КоАП РФ является возможность привлечения к административной ответственности не только должностных, но и юридических лиц (органов местного самоуправления). Последние подлежат административной ответственности за совершение административных правонарушений в случаях, предусмотренных КоАП РФ или законами субъектов Федерации об административных правонарушениях (ст. 2.10). Субъектом административной ответственности могут быть одновременно и должностное, и юридическое лицо (ч. 3 ст. 2.1). Назначение наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности виновное физическое лицо.

К сожалению, бюджетная сфера характеризуется низкой эффективностью бюджетно-правового регулирования, отсутствием четкого и простого механизма применения мер как административной, так и финансовой ответственности в сфере бюджетных отношений. КоАП РФ предусматривает административную ответственность за следующие правонарушения: нецелевое использование бюджетных средств (ст. 15.14); нарушение срока возврата бюджетных средств, полученных на возвратной основе (ст. 15.15); нарушение сроков перечисления платы за пользование бюджетными средствами (ст. 15.16). Этим правонарушениям корреспондируют нормы БК РФ (статьи 289—291, 304). Двенадцать видов нарушений бюджетного законодательства (статьи 293, 295—303, 305, 306) не содержатся в КоАП РФ, хотя предусматривают наложение штрафов в соответствии с ним.

В отличие от административной меры бюджетной ответственности не применяются одновременно к юридическому и виновному должностному лицу. Однако сохраняется возможность наложения на правонарушителя одновременно мер административной и бюджетной ответственности. Так, бюджетные нарушения, предусмотренные статьями 15.14—15.16 КоАП РФ, влекут за собой наложение административного штрафа на должностных лиц. Согласно БК РФ (статьи 282, 289—306) из всех мер ответственности за нарушение бюджетного законодательства в отношении должностных лиц возможно применение предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса и наложения штрафа[3].

В КоАП РФ несколько сужен круг лиц, которых можно подвергнуть административному взысканию. Административный штраф может быть наложен только на должностных лиц — получателей бюджетных средств (статьи 15.14—15.16). Согласно ст. 162 БК РФ ими являются бюджетное учреждение или иная организация, имеющие право на получение бюджетных средств в соответствии с бюджетной росписью на соответствующий год.

Нормы бюджетного законодательства не согласуются с нормами КоАП РФ. При совершении правонарушений, предусмотренных БК РФ, невозможно применить предусмотренную в бюджетном законодательстве меру ответственности — наложение штрафа на руководителей государственных органов, органов местного самоуправления и кредитных организаций, так как эти нормы отсылают к КоАП РФ, в котором отсутствуют соответствующие составы правонарушений[4].

Еще одной проблемой является пробельность и противоречивость административного и бюджетного законодательства в части процедуры привлечения к ответственности. Некоторые субъекты Федерации принимают законы, чтобы их устранить.

В Законе Ульяновской области от 24.02.2005 № 014-ЗО «Об административной ответственности за нарушение бюджетного законодательства Ульяновской области», в частности, указывается, что дела об административных правонарушениях в отношении средств бюджетов муниципальных образований рассматриваются мировыми судьями (ст. 4).

КоАП РФ впервые ввел такое административное наказание, как дисквалификация — лишение физического лица права занимать руководящие должности в исполнительном органе управления юридического лица, входить в совет директоров (наблюдательный совет), осуществлять предпринимательскую деятельность по управлению юридическим лицом, а также управление юридическим лицом в иных случаях, предусмотренных федеральным законодательством (ст. 3.11). Административное наказание в виде дисквалификации назначается судьей и может быть применено к лицам, осуществляющим организационно-распорядительные или административно-хозяйственные функции в органе юридического лица, членам совета директоров, индивидуальным предпринимателям, в том числе к арбитражным управляющим.

Дисквалификацию следует отличать от лишения специального права (ст. 3.8 КоАП РФ), а также от уголовного наказания в виде лишения права занимать определенные должности или заниматься определенной деятельностью (ст. 47 УК РФ)[5]. Статья 32.11 КоАП РФ предусматривает немедленное прекращение договора (контракта) с дисквалифицированным лицом на осуществление им деятельности по управлению юридическим лицом, что соответствует положениям ст. 77 Трудового кодекса РФ, указывающим на возможность прекращения трудового договора по основаниям, предусмотренным федеральными законами[6].

Согласно КоАП РФ дисквалификация возможна за следующие административные правонарушения:

· нарушение законодательства о труде и об охране труда (ст. 5.27);

· незаконные действия по получению и (или) распространению информации, составляющей кредитную историю (ст. 5.53);

· фиктивное или преднамеренное банкротство (ст. 14.12);

· неправомерные действия при банкротстве (ст. 14.13);

· ненадлежащее управление юридическим лицом (ст. 14.21);

· совершение сделок и иных действий, выходящих за пределы установленных полномочий (ст. 14.22);

· осуществление дисквалифицированным лицом деятельности по управлению юридическим лицом (ст. 14.23);

· нарушение законодательства о государственной регистрации юридических лиц и индивидуальных предпринимателей (ст. 14.25);

· незаконное получение или предоставление кредитного отчета (ст. 14.29);

· невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль) (ст. 19.5).

Статьи 14.12—14.13, 14.25, 14.29 КоАП РФ содержатся в главе 14 «Административные правонарушения в области предпринимательской деятельности», поэтому вряд ли могут быть применены к должностным лицам органов местного самоуправления. А вот ст. 19.5 применима к должностным лицам органов местного самоуправления, например за нарушения в бюджетной сфере по результатам проверки Счетной палатой РФ или иным контрольным органом.

В соответствии с ч. 1 ст. 19.5 КоАП РФ невыполнение в установленный срок законного предписания (постановления, представления, решения) органа (должностного лица), осуществляющего государственный надзор (контроль), об устранении нарушений законодательства влечет за собой наложение административного штрафа на должностных лиц или дисквалификацию, на юридических — штраф.

Библиография

1 См.: Курманов М.М., Миннегулов И.Х. Проблемы установления административной ответственности во исполнение федерального закона о местном самоуправлении // Современное право. 2006. № 1.

2 См.: Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под ред. С.Е. Чаннова. — М., 2004. С. 239.

3 См.: Осин А.А. Ответственность должностных лиц за нарушение бюджетного законодательства // Финансы. 2004. № 12.

4 См.: Архипенко Т.В., Макаров А.В. Соотношение административной и бюджетной ответственности // Финансовое право. 2004. № 4.

5 См.: Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях. 5-е изд., перераб. и доп. / Под ред. Е.Н. Сидоренко. — М., 2006.

5 См.: Горячев А.С. Административная ответственность руководителя // Право и экономика. 2005. № 6, 7.