Особенности и актуальные вопросы приоритетности предоставления земельных участков для целей строительства

О.О. МАКАРОВ,

аспирант Государственного университета по землеустройству (ГУЗ)

В статье рассматривается организационно-экономический механизм регулирования земельных отношений в целях предоставления земельных участков для целей строительства. Отмечено, что в настоящее время для региональной экономики характерно отсутствие дифференциро-ванного подхода к регулированию использования земель в административно-территориальных образованиях и наличие противоречий в предоставлении земельных участков для целей строительства. Выделены два принципиально разных практических алгоритма подготовки проекта предоставления земельных участков для целей строительства. Сделан вы-вод о том, что стадийность сочетания земельного и градостроительного ре-гламента необходимо корреспондировать с разработкой градостроитель-ной документации.

Ключевые слова: эффективность региональной экономики, земель-ные ресурсы, земельные отношения, правила землепользования и застрой-ки, проект предоставления земельных участков.

Features and topical issues of priority allocation of land plots for construc-tion purposes.

Makarov O.

This article examines the organizational and economic mechanism of regulation of land relations in order to provide land for construction purposes. It is noted that at the present time for the regional economy is characterized by the absence of a differentiated approach to regulating land use in the ad  Governing-territorial units and the contradictions of a provision of land for construction purposes. Distinguish two fundamentally different practical algorithm for drafting the provision of land for construction purposes. It is concluded that a combination of staging land and urban regulations necessary corresponded with the development of planning documentation.

Keywords: efficiency of the regional economy, land, land tenure, land use and development, project land allocation.

Управление земельными ресурсами ориентировано на устойчивое региональное развитие, результаты которого во многом зависят от дея-тельности муниципальных образований. Основой для его развития служит эффективное землепользование в регионе.

Главной целью государственной экономики в современных условиях является развитие региональной социально-экономической си-стемы. Ведущая роль в данном направлении принадлежит региональному регулирова-нию уровня развития муниципальных образований, которое направлено на обеспечение их самодостаточности и сокращение дифференциации внутри регионов. Поэтому возникает необходимость управления факторами, кото-рые оказывают влияние на эффективность региональной экономики.

Земельные ресурсы являются основным фактором экономического развития региона, объектом долгосрочных вложений, территорией прожи-вания населения. В связи с этим возрастает роль управления земельными ресурсами в повышении эффективности региональной экономики, сниже-нии территориальной неоднородности внутри субъекта РФ с помощью дифференцированного подхода к регулированию земельных отношений и роста эффективности использования земельных ресурсов региона. В силу того, что без земли невозможно осуществление ни одного ви-да экономической деятельности, земельные ресурсы, на наш взгляд, следу-ет рассматривать как одно из важнейших средств регионального развития. На основе вышесказанного необходимо определить организационно-экономический механизм регулирования земельных отношений как неотъ-емлемый элемент воздействия на экономику региона.

Региональный организационно-экономический механизм регулиро-вания земельных отношений представляет собой целенаправленный коор-динирующий процесс управленческого воздействия региональных органов власти на эффективность использования земельных ресурсов в регионе и в муниципальных образованиях.

В настоящее время для региональной экономики характерно отсут-ствие дифференцированного подхода к регулированию использования зе-мель в административно-территориальных образованиях и наличие проти-воречий в предоставлении земельных участков для целей строительства.

Правила землепользования и застройки состоят из процедурной части, карты градостроительного зонирования и градостроительных регламентов. Причем градостроительное право в соответствии с самой природой градостроительства как комплексного вида деятельности вступает в постоянное взаимодействие с иными отраслями права.

Это взаимодействие нашло формально-юридическое отражение в статье 4 Градостроительного кодекса России, в которой сказано: «...к градостроительным отношениям применяется земельное, лесное, водное законодательство, законодательство об особо охраняемых природных территориях, об охране окружающей среды, об охране объектов культурного наследия если данные отношения не отрегулированы законодательством о градостроительной деятельности»[1].

Таким образом, закон очерчивает круг норм права, к которым возможно обращаться при осуществлении градостроительной деятельности. Все выше перечисленные отрасли права относятся к тем, в которых регулируются отношения, возникающие при ведении хозяйственной деятельности в различных элементах окружающей среды — на урбанизированных, либо природных территориях, на которых устанавливаются особые условия ведения градостроительной деятельности, исходя из особенностей тех или иных элементов среды.

Для фиксации этого режима устанавливаются особые территории — зоны, для каждой из которых прописаны свои правила. Образуются «зоны с особыми условиями использования территорий» — понятие, несколько отличное от широко применяемого в градостроительном проектировании понятия «зоны планировочных ограничений». Учёт ограничений, налагаемых в пределах этих зон, обязателен на всех уровнях градостроительного и архитектурно-строительного проектирования[2].

На практике можно выделить два принципиально разных алгоритма подготовки проекта предоставления земельных участков для целей строительства.

Первый — это «классический» случай, когда правила разрабатываются сразу после утверждения генерального плана населенного пункта.

В таком случае возможно наиболее полно использовать приведённые выше принципы градостроительного зонирования, а так же учесть все проектные решения генплана. Предоставление земельных участков для целей строительства в данном случае должно проводиться на основе существующего использования территории и проектных решений генерального плана, преимущественно тех из них, которые не требуют значительных мероприятий по подготовке территорий (правовой, инженерной, инфраструктурной и т.п.), а предполагают использование «мягких» инст-рументов реализации.

В методическом отношении наиболее сложным и до настоящего времени однозначно не решённым остаётся вопрос о соотношении существующего землепользования и проектных решений генерального плана как главного источника для определения структуры градостроительного зонирования. Это отражается как на самой структуре территориальных зон, так и на градостроительных регламентах.

Второй случай — когда проект предоставления земельных участков для целей строительства разрабатывается на основе генерального плана населенного пункта, принятого до 1998 года и, на мой взгляд, полностью  морально устаревшего.

Последний случай не редкость для многих российских городов. СНиП только с 1989г. ввёл срок действия генплана в двадцать лет, таким образом, ещё до 2019г. будут оставаться легитимными многие генпланы, разработанные по «старому» СНиП, определявшему тридцатилетний расчётный срок действия генерального плана. Хотя и немногочисленны, но также остаются действующими генеральные планы, разработанные в середине 1990-х гг., когда ни теория, ни практика не выработали устоявшуюся точку зрения на способы адаптации градостроительной документации к новым социально-экономическим условиям.

В случае, когда генплан морально устарел, остаётся признать, что актуальных проектных решений по развитию территории не существует, необходимо заимствовать из генерального плана только те материалы, которые содержат стратегические проектные решения, и при разработке системы градостроительного зонирования исходить из фактически сложившейся структуры землепользования населенного пункта. При этом предложенная система предоставления земельных участков для целей строительства должна содержать мероприятия по исправлению явных ошибок, допущенных в современной территориальной организации населенного пункта.

В настоящее время в соответствии с Градостроительным кодексом территориальная зона является первичным элементом системы зонирования территорий. Законом установлен пе-речень из девяти территориальных зон. Он повторяет виды функциональных зон, определённых многолетней практикой градостроительного проектирования — жилые, общественно-деловые, производственные, рекреационные и т.п. При установлении видов территориальных зон во время подготовки проекта предоставления земельных участков для целей строительства используется такой же набор, однако буквальное копирование структуры функционального зонирования генплана вряд ли представляется возможным.

Необходимо определить основные критерии установления территориальных зон, несколько отличающиеся от тех, что приняты в генеральном плане. Так, функциональное зонирование генерального плана включает в себя, как правило, элементы строительного и ландшафтного зонирования. Отдельные виды застройки дробятся на подвиды по этажности (среднеэтажные, многоэтажные, высотные и т.п.), степени озеленения территории, застроенности и ряду других показателей. В отличие от генерального плана в градостроительных регламентах требуется выделить строительное и ландшафтное зонирование в отдельный блок, включив их в параметры использования зе-мельных участков.

Отметим, что весьма существенным фактором, влияющим на структуру градостроительного зонирования, является простота установленной системы территориальных зон. Нет необходимости излишне усложнять и без того громоздкую систему зонирования, свойственную генплану. Следует помнить, что генеральный план подготавливается для работы с ним лиц, имеющих профессиональную подготовку, а правила застройки — документ, рассчитанный на широкий круг населения, не владею-щих специальной терминологией. Чтобы обеспечить востребованность такого документа населением, необходимо придерживаться довольно простого перечня территориальных зон.

Частным случаем установления территориальных зон является их адресное установление, применяемое только после разработки проекта планировки к отдельным планировочным элементам, т.е. кварталам и микрорайонам. Этот случай допустим для использования только при градостроительном зонировании третьего уровня (микрозонировании), когда вырабатывается адресный градостроительный регламент для конкретной территории, учитывающий сложившийся характер застройки, а также призванный закрепить те виды предоставления земельных участков для целей строительства, которые существуют в действительности. Такой подход оправдан при зонировании территорий, особо ценных в историко-архитектурном или ландшафтном отношении.

Основой любого населенного пункта является жилая зона. Жильё является хорошим примером применения первых трёх правил. На основе их совокупного применения деление застроенных жилых территорий можно свести к двум принципиально отличающимся территориальным зонам: зоне одно-двухквартирных домов с приусадебными участками и зоне комплексной застройки многоквартирными жи-лыми домами с дворами общего пользования. Заметим, что в наименовании территориальных зон отсутствует упоминание об этажности, неизбежное для функционального зонирования генплана. В градостроительном зонировании эта характеристика определяется при выделении подзон.

Сочетаемость видов использования объектов капитального строительства подразумевает выделение в составе территориальных зон подзон с различными параметрами использования земельных участков. Прежде всего здесь имеется ввиду этажность зданий, позволяющая косвенно регулировать и другие показатели. Для предлагаемого разделения территориальных зон важны два главных признака: в жилой зоне первого типа определяющим является наличие обособленного земельного участка, на котором расположено здание, для жилой зоны второго типа определяющим является наличие придомовых территорий общего пользования.

Этажность, плотность жилого фонда — это параметры, которые вводятся при установлении подзон и служат приведению структуры градостроительного зонирования в соответствие с проектными решениями генерального плана. В дальнейшем число этих параметров увеличивается при зонировании 2-го уровня.

Вместе с тем, всё многообразие структуры жилых зон нельзя свести к описанным выше двум типам. В процессе градостроительного зонирования можно выделять зоны многофункциональной застройки центра населенного пункта, зоны жилой застройки смешанных типов, иные типы зон.

Для большинства городов России, в основном относящихся к группам малых и средних зон, не характерно наличие чётко локализуемой общественно-деловой зоны, то есть своего рода «сити». Центральная зона растворяется в жилой, переходя в зону многофункциональной застройки центра города, рассмотренную нами выше. Принципиальное отличие между этими зонами состоит в том, что в регламенте общественно-деловой зоны жильё отнесено к условным видам, требующим проведения публичных слушаний. В действительности, грань между этими двумя зонами провести довольно сложно. Наилучшим выходом здесь было бы объединение их в малых городах в единую зону застройки центра.

Полагаю, что в настоящее время достаточно актуальным для России является зонирование рекреационных территорий. Здесь структура предоставления земельных участков для целей строительства определяется по степени антропогенного воздействия на ландшафт посредством возведения объектов недвижимости. Это частный случай деления территории на основе применения правила средового соответствия видов использования недвижимости.

Стадийность сочетания земельного и градостроительного регламента зависит от многих факторов. Среди них прежде всего уровень градостроительной активности в разных частях населенного пункта, наличие градостроительной документации, состояние информационной базы, т.е. наличие современной топоосновы, полнота градостроительного кадастра, а зачастую и наличие его как тако-вого. В любом случае, стадийность сочетания земельного и градостроительного регламента необходимо корреспондировать с разработкой градостроительной документации, прежде всего, проектов планировки территории.

Список использованных источников

1.            Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 23.07.2008)

2.            Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный)// Л.Е. Бандорин, С.А. Боголюбов [и др.]; рук. авт. кол., отв. ред. С.А.Боголюбов. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005.

3.            Королёв А.Н., Плешакова О.В. Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: ЗАО Юстицинформ, 2007.

Библиография

1 Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29.12.2004 № 190-ФЗ (в ред. от 23.07.2008)

2 Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный) // Л.Е.Бандорин, С.А.Боголюбов [и др.]; рук. авт. кол., отв. ред. С.А. Боголюбов. — М.: ТК Велби, Изд-во Проспект, 2005.; Королёв А.Н., Плешакова О.В., Комментарий к Градостроительному кодексу Российской Федерации (постатейный). — 2-е изд., перераб. и доп. — М.: Юстицинформ, 2007.