Особенности и историческое содержание гражданства в России

УДК 342.71
 
В.В. ДАНИЛКИН,
аспирант кафедры конституционного и муниципального права Орловской региональной академии государственной службы
 
Статья посвящена проблемам гражданства. Исследуются исторические условия развития гражданства от советских времен до настоящего времени. Анализируются происходящие в государстве изменения, которые оказывают влияние на развитие гражданства.
 
Article is devoted problems of historical development of citizenship. In it historical conditions of development of citizenship from a Soviet period on the present are investigated. Also in article occurring changes in the state which influence and citizenship development are investigated.
 
В  настоящее время во всем мире наблюдается общая тенденция к возрастанию роли информации, которая становится важнейшим продуктом общественного производства и развития общества[1]. Государство может достичь современного уровня цивилизации, если будет располагать точной и полной информацией, а также быстро использовать ее для достижения общечеловеческих целей. Компьютеризация страны, новые информационные технологии, средства связи — все это свидетельствует о формировании и развитии в Российской Федерации информационного общества. Этот процесс актуализирует проблему обеспечения и защиты конституционных прав человека и гражданина.
Один из наиболее объективных критериев отношения государства к своим гражданам — институт гражданства, так как его нормы закрепляют правовой статус личности, определяют положение человека в обществе и государстве, принципы их взаимоотношений[2]. Гражданство — один из важнейших правовых компонентов конституционного строя. Конституционная основа — это фундамент, позволяющий обеспечить устойчивое поступательное развитие института гражданства в условиях формирования информационного общества[3].
Дальнейшее развитие информационного общества в рамках рассматриваемой проблемы предполагает переоценку взглядов на особенности и историческое содержание гражданства.
Подробно рассматривать в данной статье подданство Российской империи мы не будем, так как гражданство и подданство — это разные понятия. Если в гражданстве прослеживается определенная двусторонняя связь между личностью и государством, выражающаяся в совокупности их взаимных прав и обязанностей, а также ответственности, то подданство подразумевает зависимость личности от власти монарха. При этом личность не обладает правами по отношению к монарху, на нее лишь возлагаются обязанности, т. е. прослеживается односторонняя связь. Вместе с тем подданство оказало определенное влияние на развитие гражданства. Законодательству Российской империи был известен термин «гражданство», но использовался он в несколько ином правовом понимании, чем принято теперь. В Российской империи выделялось потомственное и почетное личное гражданство. Потомственное гражданство могли приобрести:
— лица по праву рождения (законные дети личных дворян, духовенства);
— лица, которые имели право просить о причислении их к почетному гражданству (имеющие университетскую степень доктора или магистра; артисты императорских театров 1-го разряда, проработавшие в театре не менее 15 лет; купцы, пробывшие в 1-й гильдии 20 лет либо удостоенные российского ордена или имеющие звание коммерц- или манафактур-советника);
— лица, удостоенные почетного потомственного гражданства по особым представлениям.
Почетное личное гражданство можно было приобрести:
— в случае получения образования (закончив университет, гимназию и т. п.);
— имея чин (от 14-го до 9-го)[4].
Таким образом, в Российской империи гражданство понималось как награда или почетный титул, который присваивался некоторым категориям лиц.
Установление советской власти повлекло за собой изменение законодательства. Одним из первых основополагающих актов, касающихся вопросов гражданства, стал декрет ВЦИК и СНК от 11(24).11.1917 «Об уничтожении сословий и гражданских чинов». В этом правовом акте сказано: «Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, титулы княжеские, графские и прочие) и наименования гражданских чинов (тайные, статские и прочие советники) уничтожаются, и устанавливается одно общее для всего населения России наименование — граждан Российской республики»[5]. На начальном этапе формирования правовых положений о гражданстве большую роль сыграл также декрет ВЦИК от 01.04.1918 «О приобретении прав российского гражданства»[6]. Этот декрет позволял иностранцам, которые проживали в РСФСР, а в исключительных случаях и иностранцам, не проживающим на территории РСФСР, получить российское гражданство. При этом иностранцы принимались в российское гражданство местными Советами по месту их жительства, а относительно лиц, проживающих за пределами РСФСР, вопрос мог быть решен ВЦИК. Следует заметить, что этот декрет не только соответствовал Конституции РСФСР 1918 года, но и развивал отдельные ее положения.
Так, в ст. 20 Конституции РСФСР признавалось право за местными органами власти (Советами) принимать в российское гражданство иностранцев, проживающих на территории РСФСР, принадлежащих к рабочему классу или к не пользующемуся чужим трудом крестьянству. Исходя из положений указанной статьи можно сделать вывод, что иностранцам предоставлялись политические права, а это, в свою очередь, в определенной степени ставило знак равенства между российским гражданином и иностранцем. При этом в научной литературе, посвященной рассматриваемому периоду, высказывались предположения, что понятия «иностранец» более не существует. Например, А. Сабанин считал, что «советская власть в статье 20 Конституции теоретически отменила понятие иностранца, признав у себя за всеми трудящимися, независимо от их подданства, политические права»[7].
Как отмечает О.Е. Кутафин, представляется возможным выделить в развитии советского законодательства о гражданстве два периода: досоюзный, когда вопросы гражданства регулировались законодательными актами отдельных республик, и союзный, когда это регулирование производилось в основном актами союзной власти с дополнительными и развивающими актами союзных республик[8].
Следующий важный документ — декрет СНК от 22.08.1921 «О принятии иностранцев в российское гражданство»[9]. Целью этого документа было уточнить, а также дополнить некоторые положения указанного выше Декрета от 01.04.1918. Новый декрет изменил порядок получения иностранцами российского гражданства. Этот вопрос теперь находился только в ведении губернских исполнительных комитетов, при этом лица, принимающие российское гражданство, давали подписку, согласно которой они были обязаны уважать и защищать установленный Конституцией РСФСР государственный строй. Этот декрет также регулировал вопрос, связанный с гражданством детей при переходе в российское гражданство обоих родителей или одного из них. В нем была установлена недопустимость двойного гражданства.
В стране на тот момент существовало определенное количество лиц, которые были лишены гражданства в силу того, что ранее служили в полиции, жандармерии, а правовых основ для их восстановления в гражданстве не существовало. Именно поэтому был издан декрет ВЦИК от 29.08.1921 «О порядке восстановления в правах гражданства лиц, служивших в прежней полиции», определяющий правовые возможности органов по восстановлению в гражданстве данных категорий лиц. Поскольку в стране произошли события (революция и гражданская война), негативно сказавшиеся на определенной части населения, многие российские подданные, которые были отрицательно настроены по отношению к установившейся в стране государственной власти, оказались за границей, что не могло не волновать советскую власть. В развитие рассмотренных выше документов был принят декрет СНК РСФСР от 28.10.1921 «О лишении прав гражданства некоторых категорий лиц, находящихся за границей», а затем — декрет ВЦИК и СНК РСФСР от 15.12.1921, заменивший декрет СНК от 28.10.1921 и также регулировавший вопросы, связанные с лишением гражданства лиц, находящихся за границей. Эти декреты определили пять категорий лиц, лишавшихся советского гражданства.
Создание единого союзного государства потребовало унификации юридических норм, регулировавших в союзных республиках вопросы гражданства, а также решения ряда других вопросов, возникших в новых условиях. Необходимо было регламентировать вопросы союзного гражданства и определить полномочия органов Союза ССР и союзных республик в области гражданства[10]. В 1924 году была принята Конституция СССР, в которой устанавливалось единое союзное гражданство. Вскоре постановлением ЦИК СССР от 29.10.1924 было утверждено Положение о союзном гражданстве, в котором устанавливалось единое союзное гражданство с сохранением гражданства союзных и автономных республик. В этом документе была сформулирована норма, согласно которой устанавливалось право ЦИК союзных республик принимать в советское союзное гражданство наравне с ЦИК СССР; при этом местные органы власти могли принимать в гражданство исключительно иностранцев, осуществляющих трудовую деятельность на территории России. Также в Положении о союзном гражданстве содержалась норма, которая определила перечень лиц, признанных утратившими советское гражданство, а именно:
— лица, утратившие гражданство на основании законов, принятых ранее Конституции СССР 1924 года;
— лица, не возвратившиеся из-за границы;
— лица, лишенные гражданства по приговору суда.
С течением времени перечень лиц, которые могли быть лишены советского гражданства, был дополнен постановлением СНК СССР от 13.11.1925 «О лишении гражданства Союза ССР находящихся за границей и пропустивших сроки регистрации бывших военнопленных и интернированных военнослужащих царской и Красной армии, а также амнистированных лиц, служивших в белых армиях, участников контрреволюционных восстаний».
Несмотря на ряд положительных моментов законодательства 1924 года, оно имело и ряд недостатков, связанных с определением взаимоотношений союзных республик и союзных органов при приобретении и утрате гражданства; имелась достаточно сложная система установления гражданства детей. Указанные недостатки были устранены Положением о гражданстве СССР, утвержденном ЦИК и СНК СССР 13.06.1930[11]. В этом Положении закреплялась норма, касающаяся лишения гражданства. Теперь решения ЦИК союзных республик, связанные с лишением гражданства, подлежали утверждению ЦИК СССР. Также данное Положение закрепляло в исключительной компетенции ЦИК СССР вопросы, касающиеся приема в гражданство иностранцев, которые проживали за границей, выхода из гражданства лиц, проживающих за границей, и восстановления в гражданстве СССР.
Кроме того, закреплялась норма, согласно которой гражданин СССР считался гражданином республики, в которой он постоянно проживал, однако если гражданин считал себя исходя из национальности или происхождения связанным с другой республикой, то он имел право выбрать гражданство этой республики. Положение хотя и устраняло ряд неточностей в прежнем законодательстве, но имело ряд недостатков, например, не был достаточно четко сформулирован порядок правовых возможностей республик при решении вопросов о гражданстве СССР.
22 апреля 1931 г. органами государственной власти было принято новое Положение о гражданстве СССР[12]. В нем союзным республикам были предоставлены широкие полномочия в сфере гражданства. Вопросы, связанные с принятием в гражданство иностранцев, проживающих за границей, вопросы лишения гражданства, восстановления в гражданстве теперь могли решать не только Президиум Верховного Совета СССР, но и союзные республики.
В этом правовом акте отчетливо просматривается тенденция определенной децентрализации в сфере гражданства. В этот же период государством были предприняты меры, направленные на борьбу с контрреволюционной деятельностью и с предотвращением эмиграции. Так, были приняты постановление ЦИК СССР от 20.02.1932 «О лишении советского гражданства за контрреволюционную деятельность эмигрантов» и постановление ЦИК СССР, СНК СССР от 27.05.1933 «О бывших российских подданных, уехавших за границу до 25 октября 1917 года и принявших иностранное гражданство или подавших заявление о принятии их в иностранное гражданство», которые лишали советского гражданства лиц, перечисленных в данных документах.
В 1936 году была принята новая Конституция СССР, что потребовало привести законодательство СССР, в том числе и законодательство о гражданстве, в соответствие конституции. Именно поэтому ВС СССР 19.08.1938 принял новый закон «О гражданстве СССР», который сохранил единое союзное гражданство и гражданство союзных республик, а также по-новому определил, кто является гражданином СССР. Закон 1938 года вводил понятие «лицо без гражданства», что являлось новеллой законодательства, поскольку прежний закон предусматривал, что лицо, проживающее на территории СССР и не доказавшее своей принадлежности к гражданству иностранного государства, признавалось гражданином СССР. Закон отменил право местных Советов принимать в гражданство СССР, а также «упрощенный» порядок принятия в гражданство. Отныне иностранцы принимались в гражданство СССР только по их ходатайству непосредственно Президиуму Верховного Совета СССР или Президиуму Верховного Совета союзной республики, на территории которой они проживали. Закон 1938 года вопросы, касающиеся выхода из гражданства и лишения гражданства, отнес к исключительной компетенции Президиума Верховного Совета СССР. Согласно данному закону, лицо могло быть лишено гражданства по суду и в случае объявления его врагом народа.
Несмотря на ряд новых положений Закона 1938 года, в нем не уделялось внимание целому ряду вопросов, возникающих на практике, в том числе ничего не было сказано о гражданстве детей, усыновленных иностранцами; отсутствовало и положение, касающееся гражданства в силу рождения.
В 1977 году была принята новая Конституция СССР, которая обусловила изменения законодательства о гражданстве. Новый Закон «О гражданстве СССР» 1978 года состоял из
29 статей, в отличие от прежнего закона, состоявшего всего из 8 статей. В Законе о гражданстве 1978 года предусматривался принцип единого союзного гражданства, устанавливалось, что гражданство является равным независимо от оснований его приобретения. Говоря о равном гражданстве, «законодатель старался подчеркнуть, что в Советском Союзе нет разных категорий гражданства, то есть разных степеней “принадлежности” человека к своему государству»[13]. Кроме того, указанный закон установил запрет на выдачу гражданина СССР иностранному государству. Был закреплен институт восстановления в гражданстве СССР, сохранился институт лишения гражданства, но основания, по которым человека могли лишить гражданства, уточнялись. Также были определены права республик по вопросам гражданства. В законе выделялись основания, по которым можно  приобрести гражданство СССР.
Происходившие в стране в начале 1990-х годов демократические преобразования привели к тому, что 23 мая 1990 г. ВС СССР принял Закон «О гражданстве СССР». Данный правовой акт определил группу органов, которые могли принимать решения по вопросам гражданства, и их полномочия. В законе были установлены новые принципы гражданства (право каждого на гражданство, принцип взаимной ответственности государства и гражданина, недопустимость произвольного лишения гражданства).
Распад Советского государства и образование Российской Федерации обусловило принятие Закона РФ от 28.11.1991 № 1948-1 «О гражданстве Российской Федерации». Одной из особенностей данного закона было то, что он распространялся не только на людей, проживающих на территории России, но и на некоторые категории лиц, находящихся за пределами страны. Закон содержал множество новых положений, регулирующих правоотношения в сфере гражданства. В нем было предусмотрено, что каждый имеет не только право на гражданство, но и право изменить его. В законе также говорилось, что никто не может быть лишен своего гражданства. Впервые закон допускал возможность иметь двойное гражданство. В ст. 4 этого правового акта закреплялось положение, что проживание гражданина за пределами Российской Федерации не влечет прекращения гражданства этого лица.
В 1993 году была принята новая Конституция РФ, и некоторые положения Закона о гражданстве 1991 года перестали соответствовать Основному закону России и международным правовым актам. Хотя в закон постоянно вносились изменения, это все равно не привело его в соответствие  складывающимся правоотношениям в сфере гражданства. Именно поэтому был принят Федеральный закон от 31.05.2002 № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации». В данном законе была устранена преамбула, количество статей сократилось до 45, больше не существовало положения о почетном гражданстве, введены понятия общего и упрощенного порядка приобретения гражданства. Срок, необходимый для получения гражданства, был увеличен до 5 лет непрерывного проживания на территории России, но в некоторых случаях он мог быть сокращен до одного года.
В законе были предусмотрены требования к лицу, желающему стать гражданином Российской Федерации (например, обязанность соблюдения Конституции РФ и законодательства России, владение русским языком). Однако в правоприменительной практике возникли определенные трудности, которые были решены в результате принятия Федерального закона от 11.11.2003 № 151-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон “О гражданстве Российской Федерации”, вступивших в силу в декабре 2003 года. Был значительно упрощен порядок приобретения гражданства в основном для граждан бывшего СССР, которые проживали или проживают в государствах, входивших в состав СССР.
В 2006 году в Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» были внесены очередные изменения, связанные с новой организацией структуры федеральных органов исполнительной власти. Полномочия органов внутренних дел в сфере гражданства были переданы Федеральной миграционной службе и ее органам.
В целом Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации» 2002 года подготовлен лучше предыдущих законов о гражданстве. Он отражает уровень правового развития государства и проводимой государственной политики, но также имеет, по нашему мнению, ряд пробелов и недостатков, связанных с регулированием некоторых вопросов, которые требуют отдельного исследования.
Исторические особенности гражданства рассмотрены нами с позиции правовых условий, которые воздействуют на гражданство и порождают дальнейшее изменение указанного государственно-правового явления. Результаты проведенного исследования могут быть применены как в дальнейшей научно-исследовательской деятельности, так и в законотворческой деятельности в сфере регулирования вопросов гражданства.
Проанализировав особенности исторического развития гражданства в России, можно сделать ряд выводов. В советский период нормативные акты, регулирующие вопросы гражданства, являлись не только средством укрепления государственного строя, но и в некоторой степени способом борьбы с его противниками.
Исторические преобразования в сфере гражданства прошли путь от децентрализации, связанной с предоставлением широких полномочий местным органам власти в начальный период существования Советского государства, и до централизации вопросов гражданства высшими органами власти в период дальнейшего развития СССР. При этом все изменения, происходящие в государстве, воздействуют и на развитие института гражданства, что и обусловило принятие действующего в настоящее время Закона о гражданстве.
 
Библиография
1 См.: Венгеров А.Б. Теория государства и права. — М., 1999. С. 239.
2 См.: Мезенцева А.Б. Институт гражданского права в Российской Федерации: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2006. С. 3.
3 Там же.
4 Свод законов Российской империи. Т. IХ. — СПб., 1899.
5 СУ РСФСР. 1917. № 3. Ст. 31.
6 Там же. 1918. № 31. Ст. 405.
7 Международная жизнь. 1928. № 15. С. 11.
8 См.: Кутафин О.Е. Российское гражданство. — М., 2003. С. 146.
9 СУ РСФСР. 1921. № 62. Ст. 437.
10 См.: Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 150.
11 СЗ СССР. 1930. №  34. Ст. 367.
12 Там же. 1931. №  24. Ст. 196.
13 Кутафин О.Е. Указ. соч. С. 161.