Особенности и правовое регулирование организации исполнительной власти субъекта Российской Федерации

УДК 342.51 

Л.В. БРЕДИХИН,

соискатель

В соответствии с ч. 2 ст. 77 Конституции РФ в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации федеральные органы исполнительной власти и органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации образуют единую систему исполнительной власти в Российской Федерации.

Данное положение является логическим продолжением закрепленного в ст. 10 Конституции РФ принципа осуществления государственной власти в России (в том числе и на региональном уровне) на основе разделения на законодательную, исполнительную и судебную.

Как справедливо отмечают А.А. Иванин и С.Г. Павликов, в практике и законодательстве Российской Федерации не сложилось единообразного понимания системы исполнительной власти. В п. «г» ст. 71 и п. 1 ст. 77 Конституции РФ закрепляются понятия «система федеральных органов исполнительной власти» и «система органов государственной власти субъектов Российской Федерации». Можно выделить две группы органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации. В первую группу входят органы, которые составляют вместе с федеральными органами исполнительной власти единую систему. Вторую группу образуют органы, которые создаются самими субъектами Российской Федерации[1].

Согласно ст. 17 Федерального закона от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», одним из субъектов системы органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации является высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации. Обычно это правительство, администрация, кабинет министров субъекта Российской Федерации. Возможно, к субъекту системы органов исполнительной власти следует отнести и высшее должностное лицо субъекта Федерации — президента, губернатора, главу администрации субъекта Российской Федерации как лицо, возглавляющее в субъекте исполнительную власть.

Административно-правовой статус органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации устанавливается конституциями, уставами субъектов Федерации, детализируется законами субъектов Федерации и положениями об этих органах власти, в рамках которых определяется, к какой ветви власти относится этот орган, к какому уровню этой ветви он относится и какова может быть его организационно-правовая форма.

Непосредственно законом субъекта Российской Федерации устанавливается система исполнительных органов государственной власти субъекта Российской Федерации. Так, в Мурманской области система органов исполнительной власти субъекта установлена в соответствии с  Законом Мурманской области от 29 декабря 2008 г. «О системе органов исполнительной власти Мурманской области»[2]. В Оренбургской области правовое регулирование органов исполнительной власти осуществляется в соответствии с Законом Оренбургской области от 16 ноября 2005 г. «О системе исполнительных органов государственной власти Оренбургской области»[3]. В Красноярском крае — законом Красноярского края от 10 июля 2008 г. «О Правительстве Красноярского края и иных органах исполнительной власти»[4] и т.д. Система органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации определяется им самостоятельно.

Тем не менее, необходимо отметить, что принятие регионального закона о системе органов исполнительной власти представляет собой результат совместной деятельности органов законодательной и исполнительной власти определенного субъекта Российской Федерации[5].

Ключевая специфика органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации заключается в том, что в соответствии с их основным законами они входят в единую систему исполнительной власти государства — это способствует сохранению целостности вертикали власти.

В каждом субъекте Российской Федерации устанавливается своя система органов исполнительной власти во главе с высшим исполнительным органом государственной власти, возглавляемым руководителем высшего исполнительного органа субъекта, наименование которого определяется самостоятельно субъектом в рамках собственного основного закона с учетом национальных либо исторических традиций.

Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» определил основы статуса высшего должностного лица субъекта Российской Федерации независимо от вида.

Так, главами республик в составе Российской Федерации преимущественно являются президенты, в то время как в других видах субъектов они могут именоваться главами администрации, губернаторами или, например, мэром, как глава субъекта Федерации — города федерального значения Москвы.

Интересный анализ связи наименования должности высшего должностного лица субъекта Федерации и его статуса провел В.Е. Чиркин. Этот анализ позволил ему определить типологию глав субъекта Российской Федерации[6]:

1) президент республики (Башкортостан, Татарстан). В таком субъекте правительство республики будет рассматриваться как самостоятельный орган исполнительной власти во главе с премьер-министром;

2) президент, являющийся одновременно и главой республики, и главой исполнительной власти (Кабардино-Балкария, Калмыкия и др.). В такой республике может быть правительство, но президент сам является его председателем и возглавляет подчиненных ему министров (коллегиального органа, называемого правительством, может и не быть, на практике министры заседают под председательством президента республики);

3) глава администрации субъекта Российской Федерации (не называется президентом, но возглавляет орган, именуемый правительством, например, в Москве, Нижегородской области, Ставропольском крае). Чаще всего он сам назначает своего заместителя (заместителей), но иногда заместитель избирается в паре с губернатором (например, в Калужской области). Главы департаментов в этом случае нередко называются министрами;

4) глава администрации субъекта Российской Федерации, где не создается коллегиальный орган, называемый правительством субъекта Федерации (большинство субъектов Федерации). Чаще всего по отношению к главе администрации в этом случае используют термин «губернатор». Такой глава администрации обычно непосредственно руководит деятельностью должностных лиц, которые не называются министрами. Это главы департаментов, отделов, управлений администрации субъекта Российской Федерации (Воронежская, Курская, Иркутская области и др.).

Как уже отмечалось, субъекты Российской Федерации в своих конституциях (уставах) определяют, что система органов исполнительной государственной власти устанавливается данным субъектом Федерации самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти, введенными федеральным законом.

В систему органов исполнительной власти субъектов Федерации входят высший исполнительный орган, министерства, государственные комитеты, комитеты, департаменты, управления, инспекции и иные органы исполнительной власти.

В составе высшего исполнительного органа государственной власти, как правило, руководители органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации. В его рамках также может формироваться совет, в который входят председатель высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Федерации, его заместители, руководитель аппарата, отдельные руководители органов исполнительной власти, как правило, по вопросам внутренних дел, экономики и финансов.

К примеру, в состав совета Правительства Республики Тыва входят по должности Председатель Правительства Республики Тыва, заместители Председателя Правительства Республики Тыва, министры финансов и экономики Республики Тыва, руководитель Аппарата Правительства Республики Тыва — министр Республики Тыва (ст. 21 Конституционного закона Республики Тыва от 31 декабря 2003 г. «О Правительстве Республики Тыва»)[7].

В круг полномочий совета Правительства входит:

1) осуществление контроля за своевременным рассмотрением и выполнением органами исполнительной власти субъекта Федерации и должностными лицами программ социально-экономического развития, постановлений и распоряжений Правительства субъекта Федерации;

2) принятие решений о предоставлении гарантий Правительства субъекта Федерации в соответствии с его законами;

3) установление предельной численности работников министерств и государственных комитетов субъекта Федерации, комитетов, управлений и других ведомств, а также размера ассигнований на содержание их аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете субъекта;

4) установление размера ассигнований на содержание аппаратов территориальных органов исполнительной власти в пределах средств, предусмотренных на эти цели в бюджете субъекта;

5) образование постоянных и временных комиссий Правительства субъекта для подготовки предложений по вопросам государственного управления, разработки проектов решений Правительства и рассмотрения разногласий по таким проектам;

6) утверждение состава членов коллегий министерств и государственных комитетов, комитетов, управлений и других ведомств субъекта;

7) решение иных вопросов, входящих в компетенцию Правительства субъекта, кроме вопросов, рассматриваемых исключительно на заседаниях Правительства, а также вопросов, отнесенных к компетенции Председателя Правительства субъекта Федерации.

Система и структура органов исполнительной власти субъекта Российской Федерации зависит в первую очередь от вида субъекта, а также наименования и вида высшего органа исполнительной власти, территориальной организации государственной власти, организационно-правовой формы центрального федерального органа исполнительной власти, действующего в той же сфере или области. В республиках органами исполнительной власти являются министерства, государственные комитеты, комиссии и главные управления. В краях и областях, где высший исполнительный орган — правительство, в качестве основного вида выступает министерство, а в тех, где администрация, — департамент[8].

В рамках своей деятельности органы исполнительной власти субъекта Российской Федерации осуществляют:

· управление в установленной сфере деятельности, а также контроль за деятельностью в этой сфере иных органов исполнительной власти (например, министерства);

· межотраслевую координацию по вопросам, относящимся к их ведению, а также функциональное регулирование в определенной сфере деятельности (например, комитеты);

· специальные (исполнительные, контрольные, разрешительные, регулирующие и др.) функции в установленных сферах ведения (например, управления, комиссии, инспекции)[9].

 Специфика образования органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации во многом определена отраслевой принадлежностью и может мало чем отличаться от системы федеральных органов исполнительной власти. Как правило, это вопросы внутренних дел, финансов, экономики, природно-ресурсного пользования и развития, имущественных отношений, труда и социальной защиты населения, здравоохранения, образования, науки, культуры и искусства. Могут также создаваться органы исполнительной власти в области спорта и туризма, транспорта и дорожного хозяйства, строительства и архитектуры и т.п.

В ряде субъектов исполнительные органы власти создаются и по таким вопросам, как стратегическое развитие, информационные ресурсы, дела национальностей и коренных малочисленных народов, беженцев и вынужденных переселенцев.

Органами исполнительной власти субъекта Федерации, осуществляющими координацию по вопросам, отнесенным к их ведению, а также специальные функции в определенной сфере деятельности, являются департаменты, комитеты, управления, агентства, службы, инспекции, комиссии.

Как справедливо отмечает Т.Б. Макарова, отсутствие законодательного закрепления признаков и функциональных критериев конкретных видов органов исполнительной власти межотраслевой компетенции, а также типов их полномочий обусловило произвольное использование их различных наименований в нормативно-правовых актах субъектов Федерации. Комитеты создаются для осуществления государственного отраслевого или межотраслевого регулирования по вопросам, отнесенным к их ведению, управления — для осуществления государственного функционального регулирования в определенной сфере деятельности. Таким образом, департаменты могут быть как отраслевыми, так и функциональными органами власти. Комитеты являются отраслевыми, а управления — функциональными органами, но это деление не всегда четко прослеживается на практике[10]. Однако не смотря на всю специфику формирования органов исполнительной власти в субъектах Российской Федерации, важнейшим условием эффективности всей системы исполнительной власти в Российской Федерации является слаженное взаимодействие федеральных органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации в пределах ведения Российской Федерации и полномочий Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Библиография

1 См.: Иванин А.А., Павликов С.Г. Обеспечение законности в деятельности исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации с участием конституционных (уставных) судов // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 22. С. 13.

2 См.: Мурманский Вестник. 2009. № 1. С. 6

3 См.: Бюллетень Законодательного Собрания Оренбургской области. 2005 (32 заседание). I часть.

4 См.: Ведомости высших органов государственной власти Красноярского края.  2008. № 35 (256).

5 См.: Ишеков К.А., Тюрин П.Ю., Черкасов К.В. Комментарий к Федеральному закону от 6 октября 1999 г. №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», постатейный. // КонсультантПлюс. 2006. С. 35.

6 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право России. — М., 2004. С. 412 — 414.; см. также: Собянин С.С. Высшие органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в условиях административной реформы // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 23.

7 См.: Тувинская правда. 2004. 20 фев.

8 См.: Ишеков К.А., Тюрин П.Ю., Черкасов К.В. Укаэ. раб. С. 37.

9 См.: Чертков А.Н. Комментарий к Федеральному закону от 06 октября 1999 года №184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» — М.: Юстицинформ, 2006. С. 38.

10 См.: Макарова Т.Б. К вопросу о правовом статусе органов исполнительной власти субъектов РФ межотраслевой компетенции // Российская юстиция. 2008. № 9. С. 12.