Особенности изучения правотворчества

УДК 340.12

Страницы в журнале: 17-23

М.Б. Румянцев,

кандидат юридических наук, старший научный сотрудник Всероссийского научно-исследовательского института холодильной промышленности Россия, Москва mikrumjancev@rambler.ru

Участившиеся случаи неадекватного правотворчества заставляют обратить пристальное внимание на методику изучения правотворчества как общественного феномена. Необходимо выработать единые методологические подходы к пониманию сущности правотворчества. Изучение правотворчества следует начинать с уяснения его понятия и видов, порядка выработки правотворческих решений, их содержания, порядка обсуждения и принятия проектов нормативных актов, оценки качества и эффективности правотворчества, способности урегулирования нуждающихся в нем общественных отношений. Субъект правотворчества должен руководствоваться введенной в научный оборот оценочной категорией «юридический состав правотворчества». Это позволит расширить применение метода поощрения правотворца и издавать нормативные акты и законы, добровольно и добросовестно исполняемые гражданами.

Ключевые слова: правотворчество, феномен, общество, понятие, вид, юридический состав.

Введение. Общая теория права рассматривает правотворчество как одно из важнейших направлений деятельности государства. Правотворчество — это масштабное непрерывно длящееся правовое явление, охватывающее все стороны жизни государства, общества и граждан, отражающее их настоящее и будущее. Право, являясь регулятором общественных отношений, не может остановиться в своем развитии. Если нормы права противоречат объективным потребностям общественного развития либо игнорируют их, они способны существенно затормозить прогресс. А «слабое право — слабое по содержанию и техническим механизмам (неразумно созданное) — разрушает государство, делает его бессильным» [7, с. 125]. Именно поэтому «повышение качества правовых решений, снижение до минимума числа неэффективных нормативных актов —постоянная задача законодателя» [25, с. 290], а также всех иных субъектов правотворчества.

В современных условиях Российской Федерации, когда число субъектов правотворчества всех уровней исчисляется десятками тысяч, важное значение приобретает углубленное изучение сущности правотворчества, его принципов, методов, видов и механизмов, связанных с процессом формирования норм права.

Потребность изучения правотворчества как источника норм права непрерывно повышается в силу всевозрастающего количества нормативных правовых актов, недостаточной юридической подготовленности субъектов правотворчества, отсутствия единого законодательства, регулирующего данный процесс, слабой научной разработанности указанного правового института, особенно в аспекте понимания его как системного понятия. Все это обуславливает необходимость более глубокого изучения правотворчества, выработки единых подходов оценки его сущности, а также правил создания норм права каждого, присущего ему, вида.

Изучение правотворчества следует начинать с уяснения его понятия и видов. В юридической литературе нет единства мнений по данным вопросам. Законодательство также не дает на них ответа. В проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» правотворчество определяется как «официальная деятельность государственных органов по разработке и принятию нормативных правовых актов» [18]. Однако это определение является более узким, чем сложившееся представление о правотворчестве в юридической науке. На это обстоятельство обращает внимание и Л.В. Андриченко, которая, характеризуя указанный проект, отмечает отсутствие системных подходов к определению категориально-понятийного аппарата, в том числе в отношении базового понятия «правотворчество» [см.: 22, с. 151]. В предлагаемом определении правотворчества выводится за его рамки деятельность общественных и корпоративных организаций по созданию норм права, регулирующих их функционирование, а также деятельность судебных органов по устранению пробелов в законодательстве и конкретизации отдельных норм права.

Вместе с тем в юридической литературе представлено большое количество различных вариантов понятия правотворчества. Они не противоречат друг другу и отражают позицию их авторов в понимании правотворчества [8, с. 8; 21, с. 239; 28, с. 85]. Наиболее продуктивно к определению понятия «правотворчество» подошли А.С. Борисов и П.А. Меркулов, которые первоначально конкретизировали его признаки. К числу признаков правотворчества эти авторы относят следующие: это деятельность, выражающая волю народа, а на практике — волю государства или политических сил, находящихся у власти; правотворчество осуществляется специально уполномоченными субъектами, протекает в установленных законом процессуальных формах и направлено на создание, изменение или отмену правовых норм.

С учетом данных признаков формируется определение понятия правотворчества, под которым понимается «выражающая волю народа или политических сил, находящихся у власти, осуществляемая специально уполномоченными субъектами, в определенных процессуальных формах законодательно урегулированная деятельность по созданию, изменению и отмене правовых норм» [6, с. 66]. Это  достаточно краткое и в то же время точное определение правотворчества, но у него есть недостаток: оно отражает идеологическую сущность правотворчества, в связи с чем вряд ли будет закреплено в законодательстве.

Более приемлемой в настоящее время может быть нейтральная формулировка, например такая: «Правотворчество – это официальная деятельность государственных органов по разработке и принятию нормативных правовых актов, а также иных субъектов, уполномоченных государством на создание норм права».

Не находит однозначного понимания в юридической науке и вопрос о делении правотворчества на виды. Это связано с тем, что авторы, классифицируя правотворчество по видам, исходят из разных критериев  классификации. Каждая из предлагаемых классификаций правотворчества по видам имеет определенные достоинства и недостатки, рассматривать которые нет необходимости в силу их многообразия и схожести. К тому же В.Ю. Багдасаров дает наиболее полную классификацию видов правотворчества, взяв за основу признаки юридического состава правотворчества (субъект, объект, объективная и субъективная сторона). Как отмечает автор, «состав правотворчества выступает методологическим основанием для упорядочения имеющихся знаний о классификации правотворчества и позволяет получить новые знания, включая их в четкую четырехэлементную структуру» [4, с. 50].

Классифицируя правотворчество по субъекту, В.Ю. Багдасаров выделяет следующие его виды: 1) референдумное законотворчество, 2) прямое правотворчество, включая правотворчество законодательных органов, 3) нормотворчество различных органов государственной власти, 4) судебное правотворчество, 5) муниципальное нормотворчество, 6) локальное правотворчество органов управления юридических лиц, 7) договорное правотворчество равноправных субъектов [4, с. 51].

Изучая эти виды правотворчества, стоит обратить внимание на следующие моменты:

1) референдумное законотворчество, хотя и осуществляется при непосредственном участии всего народа, не лишено недостатков, присущих законотворчеству в целом. Это связано с тем, что проекты законов, выносимых на референдум, создаются парламентом. Качество данных документов на референдуме не обсуждается. Происходит формальное их одобрение, что исключает возможность совершенствования в процессе принятия (как это происходит при утверждении проектов законов обычным парламентарным путем);

2) в юридической литературе используются такие понятия, как «законотворчество» и «нормотворчество». Это разные правовые категории. Законотворчество — деятельность по принятию правовых актов в виде законов, осуществляемая представительными органами власти, а нормотворчество — деятельность по изданию нормативных правовых актов, осуществляемая иными органами власти, их должностными лицами, а также общественными и корпоративными организациями, наделенными государством правом принимать нормы для регулирования их внутреннего функционирования [3, с. 8];

3) в ряде случаев ученые употребляют такой термин, как «подзаконное правотворчество». Это дает возможность обобщить широкий круг субъектов правотворчества, которые издают нормативные правовые акты во исполнение и на основании законов. Акты подзаконного правотворчества необходимы для обеспечения и качественной реализации принятых ранее законов;

4) судебное правотворчество — это не основная, а сопутствующая деятельность судебных органов, которая обусловлена необходимостью устранения пробелов в праве или конкретизации отдельной правовой нормы, имеющей излишне общий смысл. Нормы судебного правотворчества носят временный характер и прекращают свое действие с момента устранения правового дефекта соответствующим законом [27, с. 7; 9, с. 7—8; 10, с. 27—28];

5) локальное правотворчество не имеет единообразного понимания в юридической литературе. В проекте федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» сказано, что локальный нормативный акт, в том числе содержащий нормы права, не является нормативным. Такой подход не нашел поддержки в среде ученых. Так, С.В. Бошно, выступая на круглом столе, посвященном проблемам совершенствования указанного проекта, высказала претензии к определению понятия «локальные нормативные акты», поскольку многие из таких нормативных актов носят важный характер [см.: 22, с. 149; 23, с. 12—13].

6) правотворчество также может быть совместным (осуществляется несколькими субъектами) и односторонним (субъект правотворчества один) [11, с. 171], формализованным (протекает в соответствии с законом) и неформализованным (доктринальное) [4, с. 54], системным (кодифицированное) и единичным (вырабатываются отдельные нормы права) [1, с. 235], позитивным и негативным [4, с. 55] и др.;

7) все виды правотворчества взаимосвязаны в рамках единой правовой системы и функционируют, дополняя друг друга. Так, М.Ю. Осипов пишет, что «одни и те же нормативные положения (группы норм) могут быть воспроизведены посредством различных видов правотворчества и, следовательно, выражены в разных формах» [20, с. 42]. Например, в случае, когда парламент испытывает дефицит времени, что не позволяет принять тот или иной закон, данный субъект правотворчества может передать право на регламентацию определенных общественных отношений другому субъекту правотворчества, в частности Правительству РФ. И тогда будет издан не закон, а постановление правительства.

Для правильного понимания сущности правотворчества важное значение имеет уяснение принципов, лежащих в его основе. В юридической науке под принципами понимаются руководящие идеи, отражающие сущность и характерные черты правотворчества [12, с. 12]. Принципы — это конкретные критерии осуществления правотворчества, которые отражают все его стороны: от порядка создания норм права до их содержания и реализации.

Не все принципы правотворчества закреплены непосредственно в законе, однако в процессе создания правовых норм субъекты правотворчества используют значительное их количество: это принципы демократизма, гласности, законности, научности, профессионализма, оперативности, планирования, прогнозирования и др.

В юридической литературе имеются разные виды классификации принципов правотворчества. Так, Е.В. Каменская делит их на универсальные (принципы права), общие (относящиеся к правотворчеству в целом) и специальные региональные (принципы формирования регионального правотворчества) [12, с. 13].  Данная классификация принципов показывает их взаимосвязь и особенности воздействия на правотворчество всех уровней, что позволяет правильно оценить их значение при создании правовых норм.

По нашему мнению, более удачной является классификация принципов по их функциональному назначению, т. е. исходя из задач, осуществляемых каждым из них в ходе правотворчества. По данному основанию принципы правотворчества можно разделить на группы, определяющие:

1) порядок принятия норм права (демократизм, гласность);

2) порядок выработки норм права для урегулирования общественных отношений (научность, оперативность, планирование и прогнозирование, информационно-правовое обеспечение и др.);

3) уровень подготовленности субъектов правотворчества для выработки норм права (юридическая грамотность, профессионализм);

4) качество принимаемых норм права (законность, соблюдение юридической техники [13, с. 12], гуманизм, приоритет прав и свобод человека, преемственности научного знания и т. д.);

5) реализуемость норм права, создаваемых в процессе правотворчества (исполнимость, ресурсная обеспеченность).

Такой подход дает возможность выделить из перечня принципов правотворчества основные, те, которые определяют каждую из его сторон, включая и форму этого процесса. Следовательно, в будущем законе «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» нет необходимости перечислять все принципы правотворчества — достаточно указать лишь главные из них, которые и определят целостную картину создания и принятия нормативных правовых актов. Если рассматривать в данном аспекте проект этого закона, то в ч. 2. ст. 2, предусматривающей принципы правотворчества, недостает таких принципов, как гласность (вместе с принципом демократизма определяет порядок принятия норм права) и профессионализм субъектов, издающих правовые акты.

Для углубленного изучения правотворчества важное значение имеет понимание его предмета и метода.

Предметом правотворчества является правотворческая деятельность, в процессе которой осуществляется правовое регулирование общественных отношений. Учитывая, что правотворчество является сложным комплексным социально-правовым явлением, то и его предмет — различные группы однородных общественных отношений, определяющих в своей совокупности вид правотворчества.

Изучая данный вопрос, следует учитывать, что правотворчество как правовой институт объединяет разнообразные виды правового регулирования общественных отношений. Общим у него является только то, что он регулирует порядок создания нормативных правил по упорядочению общественных отношений. То есть для правотворчества объединяющим фактором является только деятельность по созданию правовых норм, тогда как субъекты правотворчества, их статус и порядок выработки ими нормативных правовых актов различны. Именно эти обстоятельства и создают основные трудности правотворческого процесса. Каждый субъект правотворчества должен самостоятельно разработать всю совокупность вопросов, необходимых для принятия правильного правотворческого решения. Как правило, это всегда действительно творческая задача, решение которой нужно найти самостоятельно.

Таким образом, предмет правотворчества — это деятельность по выработке нормативных правовых актов (норм права), регулирующих общественные отношения, а предмет правового регулирования — общественные отношения, которые объективно, по своей природе могут поддаваться нормативно-организационному воздействию и в существующих условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования [2, с. 211].

Методы правотворчества — это совокупность приемов и способов, с помощью которых осуществляется воздействие на общественные отношения в целях их правового регулирования [26, с. 18].

Предмет и метод находятся в непосредственной взаимосвязи. Именно предмет, представляющий собой определенную группу общественных отношений, обуславливает выбор метода правового регулирования. Это вытекает из потребностей общественных отношений функционирования в определенном режиме, которые сложились (или закономерно складываются) в жизнедеятельности общества и государства. Урегулировать такие отношения можно только с учетом этой тенденции. А это значит, что государство (субъект правотворчества) либо поощряет данные отношения и регулирует их с помощью диспозитивного метода, основанного на дозволениях, либо, наоборот, препятствует развитию, используя императивный метод, основанный на запретах и наказаниях.

Изучая методы правотворчества, необходимо учитывать, что в настоящее время субъекты правотворчества без особой надобности излишне часто используют императивный метод правового регулирования, что усиливает власть чиновников в стране, а следовательно, происходит  потенциальное усиление коррупционной составляющей принимаемых нормативных правовых актов. Кроме того, в правотворчестве очень редко используются такие достаточно эффективные методы правового регулирования, как поощрение определенного полезного поведения и правовая рекомендация осуществления конкретного желательного для общества и государства поведения.

Следует также обратить внимание на то, что в процессе правотворчества их субъекты используют большое количество различных вспомогательных методов для повышения качества принимаемых решений. Некоторые из них закреплены в законе: четкое определение предмета правового регулирования; выработка концепции предполагаемого законопроекта (иного нормативного акта); осуществление законотворчества в рамках строго обязательных процедур; выработка законопроектов на основе правовой, коррупционной и других экспертиз, а также с учетом отзывов, предложений и замечаний государственных органов и общественных организаций; осуществление законотворчества на основе рассмотрения альтернативных проектов, что способствует повышению их качества, обусловленного реальной конкуренцией и др.

Применяются и другие вспомогательные методы правотворчества:

— научное обоснование возможности общественных отношений поддаваться правовому урегулированию;

— анализ регулятивной способности конкретных правовых норм, подлежащих применению в данном нормативном правовом акте. Несоответствие регулятивного потенциала правовых средств объективным потребностям общественных отношений в их урегулировании снижает качество законотворчества [24, с. 164]. Это ведет в постоянному выявлению и устранению недостатков действующего законодательства;

— учет в процессе правотворчества имеющихся исторических правовых традиций;

— принятие правотворческих решений на основе обсуждения законопроектов всего общества;

— использование научно обоснованных подходов правотворчества, что предполагает и наличие четкого правового регламентирования их принятия, чего до сих пор нет;

— проведение профессионального мониторинга реализации норм права с целью использования его результата в правотворчестве [5, с. 12] и т. д.

Таким образом, изучение методов правотворчества напрямую связано с его предметом, который является материальным ориентиром и требует правильного, научно обоснованного выбора способа воплощения в правовых нормах.

Следующим вопросом, который нуждается в пристальном внимании, является использование правил юридической техники в правотворчестве. Эти правила разнообразны и многочисленны, но единых рецептов их применения во всех случаях нормотворчества нет. Их использование «может оказать положительный эффект лишь при непременном учете: конкретных условий; обстановки, которая вызывала необходимость принятия того или иного акта; специфики предмета регулирования и сферы его действия» [14, с. 25]. В этой связи И.Б. Ломакина и Д.С. Тэпс обосновали следующие правила, которые должны быть положены в основу работы над формой правотворческих решений: 1) точность юридической формы (формулировок, выражений и отдельных терминов); 2) ясность и доступность языка закона для адресатов, на которых он распространяет свое действие; 3) полнота регулирования соответствующей сферы отношений, отсутствие пробелов и упущений; 4) конкретность регулирования, борьба с декларативностью законов; 5) максимальная экономичность, системная емкость, компактность формулировок; 6) системное построение права; 7) унификация, единообразие формы и структуры нормативных актов [14, с. 25—26].

К технически средствам относятся юридические термины и юридические конструкции, к техническим приемам — способы, с помощью которых обозначаются официальные реквизиты нормативного акта и его структура.

Особое внимание при изучении правотворчества необходимо уделить таким его свойствам, как качество и эффективность. Качество правотворчества — это наделение его признаками, которые объективно придают ему потенциальную возможность создавать правовые нормы на уровне лучших образцов. Эффективность правотворчества показывает степень реализуемости его предписаний в ходе правоприменения. Для выработки качественного правотворческого решения необходим комплекс мер правового и научного характера по созданию соответствующего уровня норм права, тогда как его эффективность достигается за счет специальных механизмов их реализации. Эффективность обеспечивает реализуемость норм права независимо от их качества, тогда как некачественное правотворчество исключает его эффективность, даже если созданные им предписания реализуются.

При изучении правотворчества следует учитывать, что создание норм права (нормативных правовых актов) не является актом одномоментного характера, а протекает в рамках определенного времени, установленного законодательством. Это дает возможность выделить два этапа правотворческого (законодательного) процесса [25, с. 293]: предпроектный (выявляется потребность общественных отношений в правовом урегулировании, оцениваются возможные варианты решения проблемы с помощью тех или иных правовых средств и т. д.); проектный (период непосредственного создания норм права правотворческим органом или должностным лицом).

Применительно к законотворчеству данный этап в соответствии с законом протекает в пределах установленных стадий: внесение в правотворческий орган проекта закона субъектом правотворческой инициативы; рассмотрение проекта закона в комиссиях и комитетах правотворческого органа с целью определения возможности допуска его к фактическому обсуждению субъектом правотворчества; обсуждение законопроекта в Государственной Думе в соответствии с установленными процедурами; принятие законопроекта субъектом правотворчества в последнем (окончательном) чтении;  одобрение законопроекта Советом Федерации; подписание закона Президентом РФ; опубликование закона.

Другие виды правотворчества протекают примерно в таких же формах, но тем не менее имеют значительные, присущие только им, особенности, которые недостаточно четко урегулированы нормами права. При изучении особенностей каждого вида правотворчества следует руководствоваться федеральными законами от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» [16], а также от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» [17]. Кроме того, необходимо учитывать, что многие субъекты Федерации разработали и ввели в действие свое законодательство, регламентирующее правотворческий процесс (см., например, Закон Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ «О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края» [19], Закон Вологодской области от 17.01.2001 № 647-03 «Об областных нормативных правовых актах» [15]).

Современная теория правотворчества постепенно вводит в научный оборот такую правовую категорию, как юридический состав правотворчества, под которым понимается научная абстракция, включающая в себя совокупность объективных и субъективных признаков, необходимых для выработки правотворческого решения и оценки его качества. Это своеобразный, создаваемый наукой, образец, который должен лежать в основе вырабатываемых в процессе правотворчества нормативных правовых актов. Субъекты правотворчества, рассматривая свои решения сквозь призму данной категории, имеют возможность оценить степень совершенства созданной нормы права или нормативного акта, дополнить их качествами (признаками), которых им недостает. Данный аспект правотворчества находится пока в стадии научного осмысления и нуждается в дальнейшем исследовании, особенно с точки зрения его законодательного закрепления и практического использования.

Выводы. Таким образом, научное постижение правотворчества в современный период, характеризующийся интенсивным развитием новой правовой действительности, приобретает важнейшее практическое значение. Изучение особенностей правотворчества должно сочетать в себе глубокое уяснение всех его сторон: порядка выработки правотворческих решений, их содержания, порядка обсуждения и принятия проектов нормативных актов, оценки качества и эффективности правотворчества, а также способности урегулирования нуждающихся в нем общественных отношений.

Список литературы

1. Алексеев С.С. Общая теория договора. М., 2008. С. 235.

2. Алексеев С.С. Теория права. М., 1995. С. 211.

3. Алешкова Н.П. Конституционно-правовые основы муниципального правотворчества в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Екатеринбург. 2010. С. 8.

4. Багдасаров В.Ю. Основания классификации правотворчества // Журнал российского права. 2012. № 11. С. 50—55.

5. Белоусова М.С. Правотворческая функция российского государства // Вестник Челябинского государственного университета. 2010. № 19. С. 12.

6.  Борисов А.С., Меркулов П.А. Некоторые проблемы современного правотворчества  в России // Социум и власть. 2015. № 3 (53). С. 66.

7. Власенко Н.А. Разумность, право, правотворчество // Юридическая техника. 2012. № 6. С. 125.

8. Дербина А.В. Правосознание как элемент правовой позиции субъекта правотворчества: автореф. дис. … канд. юрид. наук. Самара. 2011. С. 8.

9. Евстигнеева Г.Б. Судебное решение как источник права. М., 2007. С. 7—8.

10. Желдыбина Т.А. О судебном правотворчестве // Вестник Саратовской государственной юридической академии. 2015. № 2 (103). С. 27—28.

11. Иванов В.В. Общая теория договора. М., 2008. С. 171.

12. Каменская Е.В. Региональное правотворчество в Российской Федерации: автореф.  дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 12, 13.

13. Липень С.В. Идеи правотворчества и правореализации в политико-правовой мысли России XIX — начала XX века: автореф.  дис. … д-ра юрид. наук. М., 2013. С. 12.

14. Ломакина И.Б., Тэпс Д.С. Методология правотворчества: теория и практика, направления совершенствования // Пробелы в российском законодательстве. 2012. № 4. С. 25—26.

15. Об областных нормативных правовых актах: закон Вологодской области от 17.01.2001 № 647-03 // Электронный фонд правовой и нормативно-технической документации «Кодекс». URL: http://docs.cntd.ru/document/938502150

16. Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации: федер. закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ  // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

17. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: федер. закон от 06.10.2003 № 131-ФЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

18. О нормативных правовых актах в Российской Федерации: проект федер. закона (подготовлен Министерством юстиции РФ) // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

19. О правотворчестве и нормативных правовых актах Краснодарского края:  закон Краснодарского края от 06.06.1995 № 7-КЗ // Доступ из СПС «КонсультантПлюс».

20. Осипов М.Ю. Понятие и соотношение правового регулирования и правотворчества. М., 2010.

21. Остапович И.Ю. Сущность и особенности неюридической формы воздействия на правотворчество // Мир науки, культуры, образования. 2011. № 4 (29). С. 239.

22. Павлушкин А.В., Павловский А.С. Современное правотворчество: новые возможности для общества и государства // Журнал российского права. 2015. № 3. С. 149, 151.

23. Потапов В.А. Корпоративные нормативные акты как вид локальных актов: автореф.  дис. … канд. юрид. наук. М., 2008. С. 12—13.

24. Скоробогатов А.В., Краснов А.В. Правовая реальность России: константы и переменные // Актуальные проблемы экономики и права. 2015. № 2. С. 164.

25. Теория государства и права / под ред. В.М. Корельского и В.Д. Перевалова. М., 1998. С. 290, 293.

26. Теория государства и права: учеб. / под ред. В.В. Лазарева. М., 1999. С. 18.

27. Чередниченко С.П. Судебное правотворчество: автореф. дис. … канд. юрид. наук. М., 2005. С. 7.

28. Ширяев Ю.Е. Современное понятие и сущность правотворчества и законотворчества // Человеческий капитал. 2012. № 3 (39). С. 85 и др.