Особенности исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, влекущих наказание в виде административного приостановления деятельности

УДК 342.518:342.56 

Страницы в журнале: 53-59

Р.А. БРУНЕР

 кандидат юридических наук, преподаватель кафедры административного права Московского университета МВД России bruner@zakon-adv.ru

Исследуются особенности исполнения постановлений по делам об административных правонарушениях, влекущих наказание в виде административного приостановления деятельности; выявляются недостатки и проблемы применения данного вида наказания; вносятся предложения по совершенствованию действующего законодательства в указанной сфере.

Ключевые слова: административное приостановление деятельности, административное наказание, производство, постановление, исполнение.

The Features  of  the  Execution of  the Orders in the Cases  of  Administrative  Offenses  Which Causes Administrative Suspension of Activity

Bruner R.

The  features  of  the  execution of  the orders in the cases  of  administrative  offenses  which causes  administrative suspension of activity are investigated. The drawbacks and challenges of enforcement of this type of punishment are considered. Proposals on the improvement of the legislation in this area are described.

Keywords: administrative suspension of activities, administrative punishment, production, regulation, enforcement.

В  настоящее время в российском законодательстве наблюдается тенденция ужесточения мер административной ответственности. В связи с этим актуальными являются вопросы строгого и точного соблюдения порядка привлечения к ответственности и исполнения назначенного административного наказания.

Проблемы исполнения постановлений об административных наказаниях приобретают особую актуальность в современных условиях, когда увеличивается количество административных правонарушений и число лиц, привлекаемых к административной ответственности, с одновременным ростом неисполненных постановлений об административных наказаниях. В правоприменительной деятельности не снижается количество ошибок и нарушений законности, допускаемых должностными лицами органов государственного управления при исполнении таких постановлений.

К сожалению, несмотря на изменения, происшедшие в административно-деликтном законодательстве, нормативное правовое регулирование процесса исполнения постановлений об административных наказаниях остается прежним и порождает существенные проблемы.

Реализация административно-правовых санкций составляет содержание особого вида правоохранительной деятельности органов, уполномоченных исполнять постановления по делам об административных правонарушениях. По мнению А.В. Семенистого, «после того, как юрисдикционные органы на основе рассмотрения дела об административном правонарушении выносят специальный акт — постановление о назначении административного наказания, возникает необходимость в другой разновидности правоохранительной деятельности — в деятельности по исполнению государственного принуждения»[1].

Вопрос об исполнительном производстве по делам об административных правонарушениях не является новым для науки административного права.

В настоящее время в научной литературе об исполнении постановлений по делам об административных правоотношениях говорится как о завершающей стадии производства по таким делам[2] или как об особом производстве, выходящем за рамки производства по делам об административных правонарушениях[3]. Исполнение постановления по делам об административных правонарушениях все же уместнее рассматривать в качестве составной части производства по делам об административных правонарушениях, являющейся его завершением. Мы исходим из того, что исполнительные действия могут быть начаты только после вынесения постановления по делу об административном правонарушении, а этому предшествуют стадии возбуждения дела об административном правонарушении и административное расследование, рассмотрение дела, в некоторых случаях — пересмотр постановлений и решений. Только последовательность совершения указанных действий может обеспечить их преемственность. Каждое последующее процессуальное действие не может выполняться в отрыве от обязательного предшествующего процессуального действия, без учета его результата[4].

По нашему мнению, стадия исполнения постановления с учетом норм действующего законодательства состоит из следующих этапов:

— возбуждение дела и доведение постановления до сведения правонарушителя, законного представителя, если в деле отсутствует документ, подтверждающий ознакомление правонарушителя или законного представителя с постановлением;

— обращение постановления к исполнению;

— приведение в исполнение постановления;

— окончание исполнения постановления.

В соответствии с ч. 1 ст. 32.12 Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях  (далее — КоАП РФ) «постановление судьи, органа, должностного лица, назначивших административное наказание в виде административного приостановления деятельности, исполняется судебным приставом-исполнителем немедленно после вынесения такого постановления». Как следует из указанной статьи, субъектом исполнения рассматриваемого вида наказания является судебный пристав-исполнитель.

В связи с этим у некоторых ученых сложилось мнение о том, что постановление о применении рассматриваемого наказания, а также такого наказания, как административный арест, вступает в законную силу немедленно после его вынесения[5]. Полагаем, данная точка зрения не совсем верна, а ученые, разделяющие это мнение, совмещают неравнозначные понятия «вступление в законную силу» и «немедленное исполнение постановления». В данном случае исследователи, по нашему мнению, руководствуются ч. 2 ст. 31.2 КоАП РФ, в которой установлено, что «постановление по делу об административном правонарушении подлежит исполнению с момента его вступления в законную силу».

В соответствии с ч. 1 ст. 31.6 КоАП РФ принесение протеста на постановление о назначении рассматриваемого вида наказания не приостанавливает его исполнение. Действенность данной нормы КоАП РФ подтверждается правоприменительной практикой и разъяснениями Верховного Суда РФ, изложенными в письме от 06.03.2006 № 1936-5/общ «О разъяснениях отдельных положений Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях, связанных с применением административного приостановления деятельности как вида административного наказания».

По мнению И.Я. Дюрягина, правоприменителя не должно смущать то, что иногда начинают действовать правоприменительные акты, не вступившие в законную силу[6]. Так, с момента объявления постановления о назначении административного приостановления деятельности оно подлежит немедленному исполнению, что является оправданным, так как данный вид наказания назначается за правонарушения, которые могут повлечь причинение значительного вреда охраняемым общественным отношениям, в том числе и значительного материального вреда, и именно поэтому исполнение наказания в виде административного приостановления деятельности исполняется немедленно. Необходимо отметить: немедленное исполнение постановления по делам об административных правонарушениях не исключает возможности того, что постановление, будучи исполненным сразу же после его вынесения и не вступившим в законную силу, может быть обжаловано в вышестоящем суде.

Постановление судьи об административном приостановлении деятельности в этом случае будет являться исполнительным документом в соответствии с подп. 6 п. 1 ст. 12 Федерального закона от 02.10.2007 № 229-ФЗ «Об исполнительном производстве» (далее — Закон об исполнительном производстве). Судебный пристав-исполнитель обязан принять к исполнению исполнительный документ от суда.

Следующим этапом исполнения постановления о назначении рассматриваемого вида наказания является обращение постановления к исполнению. В настоящее время процедура обращения к исполнению постановления о назначении исследуемой меры наказания аналогична процедуре обращения к исполнению приговора по уголовному делу, порядок которого определен ст. 393 Уголовно-процессуального кодекса Российской Федерации.

В соответствии с ч. 1 ст. 31.3 КоАП РФ «обращение постановления по делу об административном правонарушении к исполнению возлагается на судью, орган, должностное лицо, вынесших постановление».

В настоящее время многие ученые считают, что под обращением постановления к исполнению следует понимать передачу его из органа (от должностного лица), вынесшего постановление, органу (должностному лицу), непосредственно исполняющему его, т. е. осуществляющему действия, обусловленные тем видом наказания, которое определено постановлением по делу об административном правонарушении[7]. Мы поддерживаем данную точку зрения, так как обращение постановления в соответствии с КоАП РФ возлагается на орган, вынесший решение по делу.

М.Я. Масленников считает: обращение постановления к исполнению — это реальные действия, фактическое начало исполнения[8]. По нашему мнению, обращением к исполнению является не только момент доведения до органа-исполнителя (должностного лица) соответствующего постановления, но и принятие последним его к производству.

Под принятием органом-исполнителем (должностным лицом) постановления о назначении наказания к производству следует понимать выполнение указанным органом определенных действий, направленных на достижение нескольких целей, после получения такого постановления. С одной стороны, определяются необходимые условия, при которых возможно приведение постановления в исполнение, т. е. существование административно-исполнительного отношения. С другой стороны, проводится подготовка к приведению постановления о назначении наказания в исполнение[9].

Таким образом, применительно к рассматриваемому виду административного наказания к компетенции судей районных судов, которые выносят постановления о его назначении, относится и функция обращения постановления к исполнению. В ходе обращения постановлений к исполнению судья направляет его должностному лицу Федеральной службы судебных приставов (далее — ФССП). Таким образом, цель обращения постановления к исполнению заключается в том, чтобы постановление о назначенном наказании было доведено в установленные сроки до соответствующего должностного лица, уполномоченного его исполнить, и фактически принято им к исполнению.

При реализации рассматриваемого вида наказания этап обращения постановления к исполнению не требует продолжительного периода времени для его доведения до сведения органа-исполнителя, так как подобное постановление судьи обращается к исполнению немедленно после его вынесения путем передачи судебному приставу-исполнителю.

Этап обращения постановления к исполнению оканчивается, когда постановление по делу об административном правонарушении доведено органу, должностному лицу, уполномоченному приводить его в исполнение, и принято им к производству.

Таким образом, этап обращения постановления к исполнению можно определить как процессуально урегулированную процедуру в рамках исполнительно-распорядительной деятельности юрисдикционного органа (суда) по доведению указанного постановления до органа-исполнителя (ФССП) и принятию последним данного постановления к производству.

Следующим этапом является приведение постановления в исполнение. Некоторые авторы называют данный этап реальным исполнением наказания[10]. В ходе него решаются задачи фактического исполнения наказания. От его результативности в значительной степени зависит полнота реализации задач всего производства по делу об административном правонарушении.

На стадии исполнения постановления судебным приставом-исполнителем в соответствии с ч. 2 ст. 32.12 КоАП РФ и ст. 109 Закона об исполнительном производстве производится наложение пломб, опечатывание помещений, мест хранения товаров и иных материальных ценностей, касс, а также применяются другие меры по исполнению указанных в постановлении об административном приостановлении деятельности мероприятий, необходимых для исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности.

Перечень данных мер не является исчерпывающим. Ограничением для них выступает лишь то, что при административном приостановлении деятельности не допускается применение мер, которые могут повлечь необратимые последствия для производственного процесса, а также для функционирования и сохранности объектов жизнеобеспечения (ст. 32.12 КоАП РФ).

Стадия исполнения постановления завершается этапом окончания производства по исполнению постановления о назначении административного наказания.

По нашему мнению, судебным приставам-исполнителям при исполнении постановления, предусматривающего в качестве наказания исследуемую меру, необходимо использовать возможности должностных лиц, составивших протокол об административном правонарушении, так как именно указанные лица лучше всего знакомы со спецификой функционирования объектов и предметов, подвергаемых административному воздействию.

Об окончании производства по исполнению постановления о назначении административного наказания на нем должностным лицом, которое приводило данное постановление в исполнение, делается соответствующая отметка, а само постановление возвращается судье. Таким образом, правоотношение между судьей и органом, должностным лицом, осуществлявшим исполнение постановления, с одной стороны, и юрисдикционными органами, делинквентом, с другой стороны, не прекращается до тех пор, пока о нем не станет известно юрисдикционному органу или уполномоченному должностному лицу, которое от имени органа осуществляет контроль приведения наказания в исполнение.

Кроме того, на данном этапе может осуществляться и возвращение постановления судье, органу, должностному лицу, выносившим постановление, по которому исполнение не производилось или произведено частично. Это может иметь место, если в постановлении о назначении административного наказания указаны неверные сведения о лице, привлеченном к административной ответственности, или о его имуществе, что не позволяет произвести (или полностью произвести) исполнение наказания.

Применительно к теме нашего исследования окончанием производства по исполнению постановления является устранение причин и условий, послуживших основанием для назначения исследуемой меры наказания.

В соответствии с ч. 3 ст. 32.12 КоАП РФ исполнение наказания в виде административного приостановления деятельности может быть досрочно прекращено судьей по ходатайству лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, если будет установлено, что обстоятельства, послужившие основанием для назначения административного наказания в виде административного приостановления деятельности, устранены. При этом судьей в обязательном порядке запрашивается заключение должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении. Заключение дается в письменной форме с указанием фактов, свидетельствующих об устранении или о неустранении лицом, осуществляющим предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридическим лицом обстоятельств, послуживших основанием для назначения административного наказания в виде приостановления деятельности. Заключение не является обязательным для судьи и оценивается по правилам, установленным ст. 26.11 КоАП РФ, в соответствии с которой судья, осуществляющий производство по делу об административном правонарушении, оценивает доказательства по своему внутреннему убеждению, основанному на всестороннем, полном и объективном исследовании всех обстоятельств дела в их совокупности. Никакие доказательства при этом не могут иметь заранее установленную силу. Законодательно определено, что при этом несогласие судьи с заключением должностного лица, уполномоченного в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, должно быть мотивированным.

Ходатайство о досрочном прекращении исполнения назначенного административного наказания рассматривается судьей в пятидневный срок со дня поступления в суд в порядке, предусмотренном главой 29 КоАП РФ, с учетом особенностей, установленных ст. 32.12 КоАП РФ. При этом для участия в судебном заседании вызывается лицо, осуществляющее предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или законный представитель юридического лица, который вправе давать объяснения и представлять необходимые документы.

Частью 4 ст. 32.12 КоАП РФ устанавливается, что «после исследования представленных документов судья, орган, должностное лицо, назначившие административное наказание в виде административного приостановления деятельности, выносят постановление о прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности или об отказе в удовлетворении ходатайства».

В постановлении о досрочном прекращении исполнения административного наказания в виде административного приостановления деятельности указываются сведения, предусмотренные ст. 29.10 КоАП РФ, а также дата возобновления деятельности лица, осуществляющего предпринимательскую деятельность без образования юридического лица, или юридического лица, его филиала, представительства, структурного подразделения, производственного участка и сроки эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществления отдельных видов деятельности (работ), оказания услуг.

Однако на практике нередко возникает вопрос: что делать, если лицо, по отношению к которому применено наказание в виде административного приостановления деятельности, не устранило причины и условия, послужившие основанием для назначения рассматриваемой меры наказания, а назначенный срок административного приостановления деятельности истек? КоАП РФ не содержит ответа на данный вопрос, это, по нашему мнению, является упущением законодателя.

По мнению заместителя Председателя ВС РФ П.П. Серкова, в случае если истек срок административного приостановления деятельности, а причины и условия, послужившие основанием для назначения данной меры наказания, не устранены, в данном случае имеет место новое административное правонарушение, о совершении которого должностными лицами, уполномоченными в соответствии со ст. 28.3 КоАП РФ составлять протокол об административном правонарушении, должен составляться новый протокол[10].

Такой подход к назначению и исполнению исследуемой меры наказания не отвечает требованиям и задачам административного производства, так как лицо, к которому применено административное приостановление деятельности, после истечения срока приостановления возобновляет свою деятельность, даже если обстоятельства, послужившие основанием к назначению данной меры, не устранены. Таким образом, необходимо возбуждение нового административного дела и прохождение всего процесса по назначению данному лицу нового наказания в виде административного приостановления деятельности до тех пор, пока это лицо не устранит обстоятельства, послужившие основанием для назначения наказания.

Указанное обстоятельство обусловливает необходимость внесения изменений в КоАП РФ. Деятельность лица, по отношению к которому применено административное приостановление деятельности, но не назначен максимальный срок приостановления, не устранившего условия, послужившие основанием для назначения наказания, должна быть приостановлена до максимального срока, т. е. до 90 суток, на основании ходатайства должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, подлежащего удовлетворению судьей, вынесшим постановление о назначении исследуемой меры наказания. В связи с тем, что лицо, составившее протокол об административном правонарушении, не наделено правом обращения с подобным ходатайством, представляется целесообразным предоставить возможность обращения органа или должностного лица, составившего протокол об административном правонарушении, с соответствующим ходатайством. В таком ходатайстве должно быть указано, что лицо, в отношении которого применено административное приостановление деятельности, но не назначен его максимальный срок, не устранило условия, послужившие основанием назначения наказания. На основании данного ходатайства суд выносит постановление о продлении административного приостановления деятельности до максимально возможного срока, т. е. до 90 суток.

Таким образом, считаем целесообразным внести изменения в ст. 32.12 КоАП РФ и дополнить ее п. 6 следующего содержания: «Деятельность индивидуального предпринимателя, осуществляющего свою деятельность без образования юридического лица, юридического лица, его филиалов и представительств, структурных подразделений, производственных участков, деятельность по  эксплуатации агрегатов, объектов, зданий или сооружений, осуществлению отдельных видов деятельности (работ), оказанию услуг, в отношении которой  применено наказание в виде административного приостановления деятельности  и не назначен максимальный срок приостановления деятельности, в случае неустранения условий, послуживших основанием для назначения наказания в виде административного приостановления деятельности, подлежит дальнейшему приостановлению на срок до 90 суток на основании мотивированного ходатайства лица, составившего протокол об административном правонарушении, удовлетворенного судьей районного суда».

Окончание исполнительного производства следует отличать от прекращения исполнения постановления о назначении административного наказания, которое предусмотрено ст. 31.7 КоАП РФ, когда наказание не исполнено, но возникли соответствующие основания и судьей осуществляется завершение, окончание действий по исполнению вынесенного постановления.

В статье 31.10 КоАП РФ определен процессуальный вид оформления окончания исполнительного производства.

Таким образом, после окончания исполнения наказания, т. е. устранения лицом, к которому применено административное приостановление деятельности, причин и условий, послуживших основанием для назначения наказания, судебный пристав-исполнитель направляет в суд постановление о назначении административного наказания с отметкой о его исполнении.

Представляется целесообразным ведение общего Реестра субъектов предпринимательской деятельности, в отношении которых применялось наказание в виде административного приостановления деятельности (далее — Реестр). Функцией по ведению Реестра необходимо наделить ФССП РФ, так как на данный орган исполнительной власти в соответствии с указом Президента РФ от 09.03.2004 № 314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» возложены обязанности по обеспечению исполнения решений судов и других органов.

Кроме того, ч. 1 ст. 32.12 КоАП РФ определяет, что постановление судьи о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности исполняется судебным приставом-исполнителем.

Таким образом, информация о субъектах предпринимательской деятельности, в отношение которых применяется рассматриваемый вид наказания, концентрируется в ФССП РФ. Наличие Реестра позволит сотрудникам ФССП РФ систематизировать информацию и обеспечить надлежащий контроль исполнения постановления о назначении наказания в виде административного приостановления деятельности.

Информация, содержащаяся в Реестре, должна быть доступной для ознакомления, это будет способствовать ведению наиболее эффективной экономической политики государства. Порядок формирования и ведения Реестра, а также определение размера платы за предоставление соответствующей информации целесообразно возложить на Правительство РФ.

В связи с тем, что максимальный срок административного приостановления деятельности составляет 90 суток, информация о лицах, подвергнутых рассматриваемому виду наказания и внесенных в Реестр, должна поступать из ФССП РФ в Федеральную налоговую службу РФ в целях предотвращения регистрации новых субъектов предпринимательства лицами, являющимися собственниками (учредители, владельцы), руководителями субъектов предпринимательской деятельности, в отношении которых применено рассматриваемое наказание, так как в настоящее время имеет место практика регистрации новых юридических лиц теми, в отношении кого применено наказание в виде административного приостановления деятельности. При проведенном опросе учредителей субъектов предпринимательской деятельности 57% опрошенных заявили, что устранят причины, послужившие основанием назначения рассматриваемого вида наказания, 13% не предпримут никаких мер, а 30% респондентов откроют новое юридическое лицо и будут дальше заниматься данным видом деятельности.

Считаем целесообразным дополнить ст. 32.12 КоАП РФ ч. 7 следующего содержания: «Формирование и ведение реестра лиц, по отношению к которым применено наказание в виде административного приостановления деятельности, осуществляется органом, уполномоченным Правительством Российской Федерации.

Информация, содержащаяся в Реестре лиц, по отношению к которым применено наказание в виде административного приостановления деятельности, является открытой для ознакомления. Заинтересованные лица вправе получить ее за плату. Порядок формирования и ведения указанного Реестра лиц, а также размер платы за предоставление содержащейся в нем информации определяются Правительством Российской Федерации».

В соответствии с ч. 3 ст. 2.1. КоАП РФ «назначение административного наказания юридическому лицу не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение виновное физическое лицо, равно как и привлечение к административной или уголовной ответственности физического лица не освобождает от административной ответственности за данное правонарушение юридическое лицо».

Таким образом, стадия исполнения наказания в виде административного приостановления деятельности является неотъемлемой составной частью производства по делам об административных правонарушениях, завершающей все производство в целом. Данная стадия обладает достаточной автономностью, что обусловливается спецификой решаемых задач, наличием самостоятельных этапов, характером осуществляемых функций, особенностями процессуальных принципов, самостоятельным кругом субъектов исполнения, а также сущностью складывающихся правоотношений и наступлением свойственных только этой стадии правовых последствий.

Мы попытались выявить ряд существенных особенностей, связанных с исполнением постановлений, предусматривающих наказание в виде административного приостановления деятельности, а также выявить пробелы в действующем административном законодательстве, устранение которых необходимо для надлежащего исполнения рассматриваемого вида наказания.

Библиография

1 Семенистый А.В. Правовые и организационные основы исполнения органами внутренних дел постановлений о назначении административных наказаний: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2004. С. 13.

2 См.: Бахрах Д.Н. Административное право России: учеб. для вузов. — М., 2001. С. 559; Масленников М.Я. Административно-юрисдикционный процесс. — Воронеж, 1990. С. 163; Административно-процессуальное право: курс лекций / под ред. проф. И.Ш. Килясханова. — М., 2004. С. 340.

3 См.: Лазарев В.В., Попов Л.Л. Новое законодательство об административных правонарушениях и его применение // Советское государство и право. 1986. № 3. С. 51—59; Колонтаевский Ф.Е. Производство по делам об административных правонарушениях, подведомственным органам внутренних дел // Административное право и административная деятельность органов внутренних дел: учеб. / под ред. Л.Л. Попова. — М., 1990. С. 179—195; Басов С.Л. Исполнительное производство по делам об административных правонарушениях в сфере охраны общественного порядка: дис. … канд. юрид. наук. — М., 1991. С. 32.

4 Необходимо отметить, что некоторые процессуальные действия, имеющие непосредственное отношение к исполнению постановления, осуществляются на стадии рассмотрения дела. Так, исполнение штрафа, взыскиваемого на месте совершения правонарушения, осуществляется сразу же после его объявления.

5 См.: Бахрах Д.Н., Ренов Э.Н. Вступление постановления по делу об административном правонарушении в законную силу // Комментарий к Кодексу Российской Федерации об административных правонарушениях / под общ. ред. проф. Э.Н. Ренова. — М., 2002. С. 946.

6 См.: Дюрягин И.Я. Право и управление. — М., 1981. С. 114.

7 См.: Арбузкин А.М., Бирюков М.Н., Шергин А.П., Якимов А.Ю. Административная ответственность за нарушение общественного порядка: законодательство и практика применения органами внутренних дел: учеб. пособие. — М., 1993. С. 58.; Андреев Е.М., Бертуш С.И., Шергин А.П., Якимов А.Ю. Исполнение административных взысканий органами внутренних дел. — М., 1990. С. 12.

8 См.: Масленников М.Я. Исполнение постановлений по делам об административных правонарушениях. — Калинин, 1989. С. 25.

9 См.: Парыгин Н.П. Исполнение административных наказаний: учеб. пособие. — М., 2006. С. 88.

10 См. там же; Бахрах Д.Н. Указ. раб. С. 949.

11 См.: Письмо Верховного Суда РФ от 06.03.2006 № 1936-5/общ. «О разъяснениях отдельных положений Кодекса РФ об административных правонарушениях, связанных с применением административного приостановления деятельности как вида административного наказания». Доступ из СПС «КонсультантПлюс».