Особенности конституционно-правового регулирования деятельности общественных объединений по охране общественного порядка в Российской Федерации

УДК 342.728 

Страницы в журнале: 38-42

А.И. ЯСТРЕБОВА

соискатель кафедры конституционного и административного права РГСУ ann-yastr@km.ru

Исследуются нормы федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, регулирующие правовое положение общественных объединений в сфере охраны общественного порядка в Российской Федерации.

Ключевые слова: федеральное законодательство, законодательство субъектов Российской Федерации, общественный порядок, общественные объединения, общественные организации.

Peculiar Features of Constitutional and Legal Regulation of Public Associations' Activities for the Public Order Protection at the Russian Federation

Yastrebova A.

At the article the regulations of Federal Law and Law of subjects of the Russian Federation which ruling the legal status of public associations in the field of public order protection at the Russian Federation are researches.

Keywords: federal law, law of subjects of the Russian Federation, public order, public associations, public organizations.

Отечественный опыт использования потенциала населения страны в обеспечении общественного порядка совместно с государственными правоохранительными органами и аналогичный опыт зарубежных стран свидетельствует о значительном повышении эффективности правоохранительной деятельности. Безусловно, этот опыт должен быть учтен в процессе совершенствования отечественной правоохранительной системы.

В результате анализа положений Конституции РФ установлено, что ею как высшим нормативным правовым актом страны установлены основы правового регулирования всех сфер жизнедеятельности, в том числе непосредственно затронуты вопросы создания и деятельности общественных объединений, основные принципы их организации.

Так, принцип законности подразумевает, во-первых, всеобщность соблюдения законов и основанных на них подзаконных актов всеми участниками общественных отношений, что закреплено в ст. 15 Конституции РФ, в которой указано, что «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы», во-вторых, законодательное закрепление порядка формирования и деятельности общественных объединений в исследуемой сфере, которое содержится в ст. 30 Конституции РФ: «каждый имеет право на объединение». Федеральный закон от 19.05.1995 № 82-ФЗ «Об общественных объединениях» (далее — Закон об общественных объединениях) в ст. 3 закрепляет гарантированное Конституцией РФ право на объединение, которое предусматривает:

— право вступать в общественные объединения либо воздерживаться от вступления в них;

— право беспрепятственно выходить из общественных объединений;

— право создавать на добровольной основе общественные объединения для защиты общих интересов и достижения общих целей.

Следовательно, в Законе об общественных объединениях устанавливается, что создание таких объединений способствует реализации прав и законных интересов граждан. С учетом этой нормы люди, наделенные желанием навести порядок в обществе, стремлением жить по установленным правилам, в определенных законом рамках могут объединяться с целью участия в деятельности по обеспечению общественного порядка, что свидетельствует о пробуждающемся правосознании людей и формировании гражданского общества в Российской Федерации.

Следует подчеркнуть, что вместе с тем Конституция РФ предписывает ряду специализированных государственных органов реализовывать данные цели в качестве обязанностей, в частности:

— в ст. 2, предусматривающей что «человек, его права и свободы являются высшей ценностью», а «признание, соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина — обязанность государства»;

— в ч. 1 ст. 45, устанавливающей, что «государственная защита прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации гарантируется»;

— в ст. 71, относящей к ведению Российской Федерации регулирование и защиту прав и свобод человека и гражданина; в ст. 72, закрепляющей предметы совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, к которым в числе других относятся «защита прав и свобод человека и гражданина»; «обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности»; в ст. 132, устанавливающей, что органы местного самоуправления «осуществляют обеспечение общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения» и «могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств».

Для понимания функций органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере обеспечения общественного порядка необходимо определить понятие «защита прав и свобод», соотношение данного понятия с обеспечением общественного порядка. Под защитой прав и свобод в юридической литературе понимают «совокупность мер, направленных на недопущение нарушений прав и свобод человека и гражданина, а также принудительный способ осуществления права, применяемый в установленном порядке компетентными органами либо самим управомоченным лицом»[1]. Ряд ученых отождествляют понятия «охрана прав» и «защита прав». Так, Н.В. Витрук отмечает, что «деятельность, направленная на устранение препятствий в осуществлении прав и обязанностей, в том числе и споров, на борьбу с неисполнением обязанностей и злоупотреблением правом, составляет содержание охраны (защиты) прав»[2]. Другой подход к определению данных понятий предполагает соотносить «охрану прав», направленную на недопущение посягательства на права человека, и «защиту прав», нацеленную на восстановление нарушенного права, как целое и часть[3].

Вместе с тем, по мнению В.А. Тарасовой, «охрана прав заключается не только в восстановлении нарушенного права, но и в создании таких условий, при которых субъективные права граждан беспрепятственно бы удовлетворялись»[4]. Таким образом, данные понятия взаимосвязаны и взаимообусловлены. Деятельность по обеспечению общественного порядка направлена на соблюдение всеми участниками общественных отношений социальных норм и обеспечивает охрану жизни, здоровья, чести, достоинства и иных прав людей; специфика же деятельности по обеспечению общественного порядка заключается в том, что она обеспечивает упорядоченность общественных отношений, порядок в обществе.

Анализ разграничения предметов ведения между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления в исследуемой сфере позволяет сделать вывод о том, что осуществление данной деятельности находится в совместном ведении органов государственной власти и органов местного самоуправления. Подтверждение данному тезису можно найти в конституциях (уставах) субъектов Российской Федерации и уставах муниципальных образований. Так, согласно статьям 94, 102 Конституции Республики Татарстан к полномочиям органов государственной власти республики отнесены:

— обеспечение прав и свобод граждан Республики Татарстан, суверенитета республики, общественной безопасности, законности и правопорядка на ее территории (высшее должностное лицо республики); 

— осуществление в пределах своих полномочий мер по реализации, обеспечению и защите прав и свобод человека и гражданина, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (Кабинет министров республики)[5]. 

К вопросам местного значения Уставом муниципального образования «Чистопольский муниципальный район» Республики Татарстан[6] в числе других отнесена организация обеспечения общественного порядка на территории района муниципальной милицией в соответствии с действующим законодательством (п. 8 ч. 1 ст. 7).

Уставом города Москвы[7] к полномочиям города Москвы по предметам субъектов Российской Федерации и предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в числе других относится обеспечение общественного порядка и обеспечение безопасности граждан (п. 8 ч. 1 ст. 13). Уставом внутригородского муниципального образования «Аэропорт в городе Москве»[8] к вопросам местного значения отнесено взаимодействие с общественными объединениями и участие в организации работы общественных пунктов охраны порядка (пункты 18, 19 ст. 5).

Уставом Санкт-Петербурга[9]  закреплено отнесение к предметам совместного ведения Российской Федерации и Санкт-Петербурга защита прав и свобод человека и гражданина; обеспечение законности, правопорядка, общественной безопасности (п. 2 ч. 1 ст. 11). К вопросам местного значения Уставом внутригородского муниципального образования Санкт-Петербурга поселка Белоостров[10] среди прочих отнесено осуществление в порядке и формах, установленных законом Санкт-Петербурга, поддержки деятельности граждан, общественных объединений, участвующих в обеспечении общественного порядка на территории муниципального образования (п. 42 ст. 5).

Полномочия в сфере обеспечения общественного порядка и, в частности, защиты прав и свобод граждан, отнесенные к ведению государственных органов и органов местного самоуправления, можно частично делегировать и общественным объединениям. Более того, согласно ч. 2 ст. 45 Конституции РФ каждый имеет право защищать свои права и свободы всеми способами, не запрещенными законом.

Для реализации этого права гражданин может использовать различные средства и способы: обратиться за защитой в суд, в органы государственной власти, органы местного самоуправления, к Уполномоченному по правам человека, применять возможности средств массовой информации, заявлять о прекращении противоправного действия (бездействия), попытаться предотвратить правонарушение. За человеком признается право на необходимую оборону, когда он отражает преступное посягательство, применяя физическую силу и оружие самообороны, в том числе и посредством участия в обеспечении общественного порядка как в индивидуальных, так и в коллективных формах[11].

Индивидуальное участие граждан в обеспечении общественного порядка может выражаться в нескольких формах. Некоторые из таких форм предусмотрены ст. 2 Закона города Москвы от 28.03.2001 № 9 «Об участии жителей Москвы в охране общественного порядка»[12], в частности: непосредственная реализация гражданами своих прав на защиту от противоправных посягательств; содействие, в том числе индивидуальное, органам внутренних дел в распространении правовых знаний и проведении профилактической работы по предупреждению правонарушений; внештатное сотрудничество граждан с органами внутренних дел; оказание иной помощи органам внутренних дел в формах, не запрещенных законодательством.

Данной нормой Закона города Москвы предусмотрено, что коллективная форма реализации конституционного права граждан на защиту своих прав, свобод и законных интересов может выражаться в виде участия в деятельности общественного пункта охраны порядка, а также общественных объединений, уставные цели которых предусматривают деятельность по обеспечению общественного порядка, оказание содействия органам внутренних дел в составе народных дружин и др. Именно такая форма реализации конституционного права, т. е. в составе общественных организаций, является наиболее эффективной. Такая форма участия населения в обеспечении общественного порядка «ни в коей мере не противоречит конституционной системе защиты прав и свобод человека в России»[13].

Согласно утверждениям С.А. Терентьева, конституционная система защиты прав и свобод представлена в деятельности правоохранительных органов как «компонентов» этой системы, но наряду с ними и общественными организациями, содействующими обеспечению общественного порядка, являющимися «элементами» этой системы[14]. По мнению ученого, правозащитная функция государства состоит не только в создании и эффективной работе правоохранительных государственных органов, но и в «формировании благоприятной законодательной базы и организационно-технических условий для самостоятельной защиты гражданами своих прав путем создания особых институтов гражданского общества — общественных организаций по охране общественного порядка (добровольных народных дружин), призванных играть активную созидательную роль в правовой защите человека, интересов демократического, правового, социального государства, в формировании гражданского общества»[15].

Наличие в Конституции РФ нормы о праве защищать свои права и свободы свидетельствует о том, что государство не только признает, но и поощряет активную жизненную позицию каждого человека по самостоятельной защите своих прав и интересов. Кроме того, отечественная и зарубежная практика правоохранительной деятельности свидетельствует о том, что государство способно эффективно защищать права и свободы граждан, обеспечивать общественный порядок с помощью общественности, что подтверждается многочисленными исследованиями[16]. По мнению В.Н. Шеломенцева, «выход из трудного положения зависит не только от усилий власти, но и российской общественности, которая должна взять на себя значительную часть работы по преодолению имеющихся трудностей. <…> Зарубежный и отечественный конституционно-правовой опыт свидетельствует о возрастании роли общественных объединений в качестве субъектов права»[17]. Остается только сожалеть о том, что в период перестройки в нашей стране был утрачен накопленный ранее огромный опыт взаимодействия государственных органов с общественностью.

Таким образом, опираясь на результаты анализа конституционных норм, можно сделать следующие выводы. Во-первых, Конституция РФ в ст. 30 закрепляет право граждан на объединение, а в ч. 2 ст. 45 — право защищать свои права всеми способами, не запрещенными законом. Закон об общественных объединениях в самых общих чертах регулирует вопросы создания и деятельности общественных объединений, не затрагивая особенности и специфику деятельности общественных объединений по обеспечению общественного порядка, хотя и закрепляет в ст. 2 право на создание на добровольной основе общественных объединений для защиты общих интересов и достижения общих целей. Во-вторых, Конституция РФ закрепляет основные принципы, необходимые для создания и деятельности общественных объединений в целях обеспечения общественного порядка и может служить базисом для совершенствования федерального законодательства и создания соответствующего правового механизма деятельности таких объединений.

Библиография

1  Толковый словарь юридических терминов / сост.: А.Н. Головистикова, Л.Ю. Грудцына. — М., 2007. С. 124.

2 Витрук Н.В. Основы теории правового положения личности в социалистическом обществе. — М., 1979. С. 203.

3 См.: Сапун В.А. Охранительные правовые средства в обеспечении реализации советского права // Охранительный механизм в правовой системе социализма: межвуз. сб. / под ред. Н.В. Витрука. — Красноярск, 1989. С. 198—199.

4 Тарасова В.А. Охрана прав граждан в пенсионном обеспечении. — М., 1978. С. 23—24.

5 Конституция Республики Татарстан. URL: http://portal.tatarstan. ru/documents/constitution.htm (дата обращения: 01.09.2012).

6 Принят Советом Чистопольского муниципального района 14.12.2005. URL: http://chistopol.tatarstan.ru/rus/document. htm (дата обращения: 01.09.2012).

7 Закон города Москвы от 28.06.1995 «Устав города Москвы» // Ведомости Московской Думы. 1995. № 4; Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 8. Ст. 130.

8 URL: http://aer.sao.mos.ru/selfrule/news_read/21555 (дата обращения: 01.09.2012).

9 Принят ЗС СПб 14.01.1998 // Вестн. Законодательного Собрания Санкт-Петербурга. 1998. № 2, 5, 6.

10 URL: http://docs.kodeks.ru/document/8486356# (дата обращения: 01.09.2012).

11 См.: Гончаров Е.И. Самозащита гражданских прав и свобод человека и гражданина (конституционно-правовой аспект): дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2006. С. 73—75.

12 Ведомости Московской городской Думы. 2001. № 5. Ст. 43.

13 См.: Терентьев С.А. Правовые и организационные основы участия граждан в охране общественного порядка: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — М., 2009. С. 3.

14 Там же.

15 Терентьев С.А. Указ. раб. С. 7—8.

16 См., например: Терентьев С.А. Указ. соч.; Белорусов В.Б. Административно-правовой статус негосударственных субъектов правоохранительной деятельности в Российской Федерации: дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2005; Козловский А.Б. Участие общественности в борьбе с правонарушениями: дис. … канд. юрид. наук. — М., 1998; Шкуркин С.И. Административно-правовой статус общественных объединений правоохранительной направленности в сфере охраны общественного порядка: дис. … канд. юрид. наук. — М., 2003; Кваша Л.Ф. Негосударственные субъекты правоохранительной деятельности в Российской Федерации: дис. … канд. юрид. наук. — М., 1996.

17 Шеломенцев В.Н. Общественные объединения в России: теоретико-правовой и институциональный анализ: автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2006. С. 4—5.