Особенности конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Республике Ирландия

УДК 342.55(417)

Страницы в журнале: 164-168

С.В. Штокало,

старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова Россия, Владикавказ s-shtokalo@mail.ru

Анализируются некоторые особенности развития и конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Республике Ирландия. Автор рассматривает положения ирландских конституций, касающиеся местного самоуправления, а также Закона о местном самоуправлении 2001 года и Закона о реформе местного самоуправления 2014 года, которые внесли существенный вклад в развитие местного самоуправления в Республике Ирландия.

Ключевые слова: Республика Ирландия, Конституция Ирландии 1937 года, местные органы, местное самоуправление, реформа местного самоуправления.

Республика Ирландия имеет значительный опыт развития местного управления, которое в той или иной степени испытало британское, американское и континентальное европейское влияние. Местное самоуправление Ирландии развивается в контексте современных требований, в связи с чем заслуживает внимания отечественных исследователей, а опыт его организации может быть использован в практической деятельности муниципальных органов России.

По заявлению Генерального секретаря Министерства окружающей среды, общин и местного самоуправления Ирландии Джона Макарти, в 2014 году в системе местного самоуправления Ирландии был достигнут прогресс в таких сферах, как социальное жилищное строительство, реформа сектора водоснабжения, строительство, развитие сельской местности, защита окружающей среды; кроме того, органы местного самоуправления были наделены новыми функциями, в частности в отношении экономического развития [5, p. 2].

Рассмотрим некоторые особенности развития и конституционно-правового регулирования местного самоуправления в Республике Ирландия.

В прошлом, до обретения независимости, ирландские местные органы традиционно управлялись британскими методами, воплощенными в законодательстве о местном управлении, которое принималось специально для Ирландии вплоть до образования Ирландского Свободного Государства.

Основы существующей ныне системы местного самоуправления в Республике Ирландия заложил Закон о местном управлении (для Ирландии) 1898 года (далее — Закон 1898 года) [23, p. 1], который позаимствовал основные идеи и терминологию из английского Закона о местном управлении 1888 года. С момента принятия Закона 1898 года до конца 1990 года, по мнению Джастина Кеогана, «основная структура местного управления оставалась главным образом нетронутой» [17, p. 82]. Она по существу мало изменялась и далее, вплоть до 2012 года [13, p. 45]. Закон 1898 года, как отмечает Джон О’Тул, «поместил управление графством на представительную основу, установил ряд многоцелевых органов и расширил право голоса для домовладельцев. Эти положения с последующими изменениями сформировали основы системы современного местного самоуправления» [21, p. 227].

В истории Ирландии было три конституции [21, p. 114]. По мнению БэзилаЧабба, все они «были результатом одного и того же общественного движения, и каждая последующая версия отражала новый этап эволюции ирландского государства» [11, p. 62].

В первой ирландской Конституции 1919 года, которая была принята представителями партии ШиннФейн («Мы сами»), основавшими в Дублине ирландский национальный парламент — Дойл, отсутствовали положения, касающиеся местного самоуправления. Это можно объяснить тем, что конституция составлялась в качестве временной, являлась небольшой по объему (включала всего 5 кратких статей; в версии на английском языке состояла из 690 слов [4]), и ее создатели были лишены возможности подготовки тщательно разработанной и достаточно развитой конституции, поскольку она, как и образованные на ее основе органы, представляла собой «орудие движения за независимость» [10, p. 7].

В декабре 1921 года, после окончания Англо-ирландской войны (1919—1921), в Лондоне был подписан договор «Статьи соглашения между Великобританией и Ирландией». На его основе Дойл принял вторую конституцию в истории Ирландии, известную как Конституция Ирландского Свободного Государства 1922 года, на которую оказали влияние история англо-ирландских отношений, британские конституционные идеи и опыт прецедентного права ряда британских доминионов [15, p. 22].

При разработке конституции специальным комитетом на рассмотрение были представлены три проекта. Только один из них, который был предложен Альфредом О’Релли, содержал положения в отношении местного самоуправления, изложенные в ст. 27 [23, p. 4—5]. Однако данный проект не получил одобрения Временного правительства Ирландского Свободного Государства [14, p. 111] и не был принят, а Конституция 1922 года ограничилась тем, что лишь допускала местное управление, закрепив в ст. 44 за ирландским парламентом возможность «создавать подчиненные легислатуры с полномочиями, определенными законом» [12].

Третья ирландская конституция, принятая 29 декабря 1937 г. и действующая по настоящее время, как и Конституция 1922 года, местное самоуправление прямо не закрепляла, а упоминала лишь «между прочим» [23, p. 3]. Так, в ст. 12.4.2, устанавливающей порядок избрания президента, отмечается, что кандидатура на должность президента Ирландии должна быть выдвинута двадцатью или более депутатами Дойла или сенаторами или в качестве альтернативного способа выдвижения «советами не менее чем четырех административных графств (включая города-графства)» [9, p. 18]. Статья 15.2 содержит положение о возможности установления «подчиненных легислатур» [9, p. 38], что подразумевает местные представительные органы. Статья 22.1.2 упоминает местные органы (local authorities) в связи с уточнением дефиниции финансового законопроекта [9, p. 66].

После принятия Конституции 1937 года государственные преобразования в области местного самоуправления проводились с переменным успехом, однако конституционные положения, касающиеся местного самоуправления, оставались неизменными. Кроме того, даже весьма умеренные предложения в отношении того, что система местного самоуправления должна быть специально предусмотрена в конституции, не вызывали поддержки политических деятелей или интереса общественности [6; 20].

По свидетельству Джастина Кеогана, в Ирландии в период с 1973 по 1985 годы «не было никаких попыток проведения реформы местного самоуправления» [17, p. 83]. Однако с середины 80-х годов прошлого века ситуация стала меняться и получила позитивную динамику. Вопрос о реформе местного самоуправления стал предметом детального изучения консультативного экспертного комитета по реорганизации и реформе местного самоуправления под руководством Тома Баррингтона, бывшего генерального директора Института публичной администрации, назначенного с этой целью правительством в комитет в 1990 году. В 1991 году комитет подготовил доклад [7], который представлял собой «самое обстоятельное изучение местного самоуправления со времени его установления» [17, p. 85] и положил начало длительному процессу позитивных перемен.

Важной особенностью доклада явилось то, что среди прочих мер по совершенствованию местного самоуправления в нем рекомендовалось наделить местное самоуправление конституционным признанием в целях укрепления местной демократии. Однако, по словам Джастина Кеогана, этот доклад «был более призрачным, неосуществимым, чем все, которые были до него» [17, p. 85]. Несмотря на это, доклад Тома Баррингтона оказал значительное влияние на доклад, подготовленный Министерством окружающей среды «Лучшее местное управление». В докладе «Лучшее местное управление», так же как и в докладе Тома Баррингтона, рекомендовалось признать местное самоуправление на конституционном уровне [8, p. 15], что согласовывалось бы с Европейской хартией местного самоуправления 1985 года (далее — Европейская хартия) и позволило привести местное самоуправление Ирландии в соответствие с практикой, установленной в других странах.

Таким образом, несмотря на предпринимавшиеся ранее попытки, конституционный статус в Республике Ирландия местное самоуправление обрело лишь в 1999 году. В целях укрепления местной демократии Ирландией в 1997 году была подписана Европейская хартия, которая в ст. 2 устанавливает, что «принцип местного самоуправления должен быть признан во внутреннем законодательстве и, по возможности, в Конституции государства» [2]. В июне 1999 года на конституционном референдуме был одобрен Закон о двадцатой поправке к Конституции 1937 года, который дополнил Конституцию новой статьей 28А, посвященной местному самоуправлению. Следовательно, с момента вступления в силу этой конституционной статьи местное самоуправление фактически получило полноценное конституционное закрепление.

Текст вышеупомянутого конституционного положения отражает роль местного самоуправления в определении местных приоритетов и обеспечении интересов общности и служб, предусмотренных статутами. Важное значение имеет ч. 3 ст. 28А, которая устанавливает, что «выборы членов местных органов должны проводиться в соответствии с законом не позднее окончания пятого года после года их предыдущего избрания» [9, p. 106]. Необходимость введения этой нормы обусловлена, в частности, тем, что начиная с 1923 года местные выборы в Ирландии переносились пятнадцать раз по ряду причин [16, p. 97]. Это конституционное положение, гарантирующее максимальный пятилетний интервал между местными выборами,  получило закрепление в ст. 26 (1) (а) Закона о местном самоуправлении 2001 года, согласно которой местные выборы должны состояться  в 2004 году и с этого времени проводиться каждые 5 лет, что и было реализовано на практике.

Детальное правовое регулирование местное самоуправление получило в Законе о местном самоуправлении, принятом 21.07.2001 [18], с последующими изменениями (далее — Закон 2001 года). Закон 2001 года является основным законом (Principal Act) и устанавливает структуру, организацию деятельности и функции местного самоуправления. Закон 2001 года представляет собой консолидированный акт, состоящий из 24 частей, разбитых на 247 статей, и 15 приложений. Закон 2001 года полностью отменил 34 статута, столько же изменил частично и содержит ссылки более чем на 175 законов, принятых начиная с первой половины  XIX века.

Закон 2001 года существенно модифицировал систему местного самоуправления: децентрализовал местное самоуправление путем передачи выборным органам части полномочий, средств и прав ими распоряжаться, ввел прямые выборы председателей советов графств и советов крупных городов, внес изменения в организацию работы советов графств, советов крупных и советов малых городов, установил комиссию для рассмотрения вопросов об изменении границ муниципальных образований и пересмотра избирательных округов по местным выборам, ввел новые правила о допуске СМИ и общественности на собрания органов местного самоуправления и др. 

В январе 2014 года в Республике Ирландия был принят Закон о реформе местного самоуправления (далее — Закон 2014 года) [19], в котором получили закрепление дальнейшие предложения по реформированию, изложенные в Программе действий правительства по обеспечению эффективного местного самоуправления, опубликованной в октябре 2012 года [13]. Эта программа под названием «Забота об интересах людей» включает в себя «наиболее фундаментальный набор изменений местного самоуправления в Ирландии с XIX века» [22].

Закон 2014 года видоизменил структуру местных органов, установленную Законом 2001 года. В настоящее время в Республике Ирландия в соответствии с Законом 2014 года функционирует 31 местный орган: 26 советов графств (сounty сouncils), 3 совета сити  (сity сouncils) и 2 совета сити и графства (сity and сounty сouncils). Важным изменением в структуре местного управления явилось создание новой системы муниципальных округов. Всего в стране было образовано 95 муниципальных округов [3]. Кроме того, вместо прежних региональных органов были созданы три региональные ассамблеи. Несмотря на то, что вышеуказанные «субнациональные органы существуют на трех уровнях, они не представляют строгой иерархии звеньев в управлении» [13, p. 45].

В рамках реформирования структуры местных органов Закон 2014 года включил положения об исполнительном директоре для каждого местного органа; признал дополнительные зарезервированные функции для членов местных органов; распустил органы по развитию графства и сити и установил положение по учреждению комитетов по развитию местных общностей; внес изменение в Закон 1991 года с целью создания региональных ассамблей; предусмотрел проведение плебисцита по вопросу избрания путем прямых выборов мэра Дублинского столичного округа и др.

Подводя итоги, отметим, что отсутствие конституционного признания местного самоуправления в Ирландии в течение многих лет являлось характерной чертой, отличающей ирландское местное самоуправление от аналогичных институтов других европейских стран. Хотя Конституция 1937 года в настоящее время закрепляет роль местного самоуправления в ст. 28А, в ней, в отличие от конституций большинства европейских государств, которые «скупо регламентируют вопросы функционирования органов местного самоуправления» [1, с. 400], отсутствуют положения, закрепляющие функции и полномочия местных органов. Важное значение ст. 28А заключается в том, что она препятствует отсрочке местных выборов, что имело место в прошлом. Другими словами, конституционное положение о проведении выборов каждые пять лет исключает возможность перенесения сроков проведения местных выборов, что служит конституционной гарантией обеспечения периодичности проведения местных выборов.

Несмотря на то, что в Республике Ирландия конституционное закрепление местное самоуправление получило лишь в конце прошлого века, деятельность по совершенствованию местного самоуправления осуществлялась с разной степенью интенсивности практически постоянно.

Государственное регулирование местного самоуправления в Ирландии осуществляется главным образом за счет парламентских законов (статутов) и в заметно меньшей степени актов делегированного законодательства и других источников.

В настоящее время в Республике Ирландия правовые основы местного самоуправления установлены в Конституции и специально принятых законах, которые внесли существенный вклад в развитие местного самоуправления республики. Основным статутом местного самоуправления остается Закон 2001 года. Целью реформ, обозначенных в Законе 2014 года,

втором  по значению акте в системе местного самоуправления, принятом в текущем веке, является создание более гибкой, рациональной и эффективной системы местного самоуправления.

Учитывая вышеизложенное, можно констатировать, что правовое регулирование местного самоуправления в Республике Ирландия на современном этапе позволяет обеспечить с учетом современных реалий развитие местной демократии и эффективное управление местными делами в сфере деятельности органов местного самоуправления.

Список литературы

1. Алебастрова И.А. Конституционное право зарубежных стран. М., 2009.

2. Европейская хартия местного самоуправления от 15.10.1985 // Доступ из СПС «Консультант Плюс».

3. Официальный сайт Министерства окружающей среды, общин и местного самоуправления Ирландии. URL: http://www.environ.ie/en/ LocalGovernment/LocalGovernmentAdministration/  (дата обращения: 24.11.2015).

4. Официальный сайт Парламента Республики Ирландия. URL: http://oireachtasdebates.oireachtas.ie/debates%20authoring/debateswebpack.nsf/takes/dail1922011000008?opendocument (дата обращения: 24.11.2015).

5. Annual Report of the Department of the Environment, Community and Local Government 2014. Dublin: The Stationery Office, 2012. URL: http://www.environ.ie/en/PublicationsDocuments/FileDownLoad,41923,en.pdf (дата обращения: 24.11.2015).

6. Barrington T. From Big Government to Local Government: the Road to Decentralisation. Dublin: Institute of Public Administration, 1975.

7. Barrington T. Local Government Reorganisation and Reform — Report of the Advisory Expert Committee. Dublin: Government Publications, 1991.

8. Better Local Government – A Programme for Change. Dublin: Government Publications, 1996.

9. Bunreacht na hÉireann. Constitution of Ireland. Dublin: The Stationery Office, 2013.

10. Chubb B. The Constitution and Constitutional Change in Ireland. Dublin: Institute of Public Administration, 1978.

11. Chubb B. The Government and Politics of Ireland. London, Oxford, New York: Oxford University Press, 1974.

12. Constitution of the Irish Free State (Saorstat Eireann) Act, 1922. URL: http://www.irishstatutebook.ie/1922/en/act/pub/0001/print.html (дата обращения: 24.11.2015).

13. Department of the Environment, Community and Local Government. Action Programme for Effective Local Government. Putting People First. Dublin: The Stationery Office, 2012.

14. Farrell B. The Drafting of the Irish Free State Constitution // Irish Jurist. 1971. Vol. VI.

15. Finn J. Innovation and Continuity: Statute Law of the Saorstat Eireann / Irish Free State 1922-1948. URL: http://www.law.harvard.edu/programs/ ames_foundation/BLHC07/Finn%20oxford%20paper%20e-publication.pdf (дата обращения: 24.11.2015).

16. Greene P. Local Elections // Callanan M., Keogan J. (eds). Local Government in Ireland. Inside Out. Dublin: Institute of Public Administration, 2004.

17. Keogan J. Reform in Irish Local Government // Callanan M., Keogan J. (eds). Local Government in Ireland. Inside Out. Dublin: Institute of Public Administration, 2004.

18. Local Government Act, 2001. URL: http://www.irishstatutebook.ie/eli/2001/act/37/enacted/en/html (дата обращения: 24.11.2015).

19. Local Government Reform Act 2014. URL: http://www.irishstatutebook.ie/2014/en/act/pub/0001/index.html (дата обращения: 24.11.2015).

20. More Local Government: a Programme for Development. Dublin: Institute of Public Administration, 1972.

21. O’Toole J., Dooney S. Irish Government Today. 3rd ed. Dublin: Gill &Macmillian, 2009.

22. Public Service Reform Plan 2014-2016. URL: http://reformplan.per.gov.ie/ (дата обращения: 24.11.2015).

23. Roche D. Local Government in Ireland. Dublin: Institute of Public Administration, 1983.