Особенности конституционно-правового статуса субъектов внешней трудовой миграции в Российской Федерации

УДК 342.734:325.2  

Страницы в журнале: 50-54

К.Д. ГАЛИАХМЕТОВА,

кандидат юридических наук, консультант отдела правовой экспертизы Государственно-правового управления Московской областной думы

Дается анализ состояния правового регулирования внешней трудовой миграции в Российской Федерации с точки зрения обеспечения конституционных прав иностранных граждан на свободу труда, обосновывается ряд рекомендаций по совершенствованию действующего законодательства в данной сфере отношений.

Ключевые слова: внешняя трудовая миграция, субъекты внешней трудовой миграции, категории иностранных работников, легальная трудовая деятельность, ограничение прав иностранных граждан, стратегия миграционной политики, совершенствование миграционного законодательства.

Features constitutionally-legal status subjects of external labor migration in the Russian Federation

Galiahmetova K.

This article provides an analysis of state regulation of labor migration in the Russian Federation from the standpoint of ensuring the constitutional rights of foreign citizens to freedom of labor, and substantiated a number of recommendations to improve the existing legislation in this sphere.

Keywords: external labor migration, the subjects of foreign labor migration, categories of foreign workers, legal work activity, restriction of rights of foreign nationals, a strategy of migration policy, improvement of the migration legislation.

В  условиях развивающихся рыночных отношений свобода передвижения является не только естественным правом человека, но и важным фактором достижения жизненных потребностей, в том числе права на труд. Необходимость стимулирования притока трудовых иммигрантов в Российскую Федерацию, предопределяемая целями экономического и демографического развития нашей страны, с одной стороны, и важность обеспечения их прав, с другой стороны, актуализируют проблему конституционно-правового статуса субъектов внешней трудовой миграции в Российской Федерации.

Внешняя трудовая миграция, субъектами которой выступают трудящиеся-мигранты, представляет собой пересечение лицом границы иностранного государства в целях осуществления на его территории оплачиваемой трудовой деятельности. В ряде научных определений понятие «внешняя трудовая миграция» трактуется во взаимосвязи с легальным перемещением лица[1]. На наш взгляд, содержание дефиниции «внешняя трудовая миграция» является более широким и включает в себя не только легальный въезд мигрантов на территорию иностранного государства с целью осуществления трудовой деятельности, но и нелегальный, за который национальным законодательством предусматриваются соответствующие санкции.

Определение понятия «трудящийся-мигрант» дано в различных международно-правовых документах[2], однако в российском законодательстве используется другой термин — «иностранный работник», т. е. иностранный гражданин, временно пребывающий в Российской Федерации и осуществляющий в установленном порядке трудовую деятельность (п. 1 ст. 2 Федерального закона от 25.07.2002 № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации»; далее — Закон № 115-ФЗ). Понятие «иностранный работник» представляет собой своеобразное толкование дефиниции «трудящийся-мигрант» и имеет определенные признаки: во-первых, отсутствие у лица гражданства Российской Федерации; во-вторых, распространение статуса иностранного работника только на категорию временно пребывающего в Российской Федерации иностранного гражданина; в-третьих, осуществление легальной трудовой деятельности иностранного гражданина.

В Законе № 115-ФЗ проводится различие между иностранными работниками по ряду параметров:

1) по типу въезда: прибывшие в безвизовом порядке и прибывшие в порядке, требующем получения визы;

2) по уровню квалификации:  привлеченные к трудовой деятельности в качестве высококвалифицированных специалистов;

3) по правовому статусу нанимателя: осуществляющие трудовую деятельность у физических лиц на основании патента и осуществляющие трудовую деятельность у юридических лиц на основании разрешения на работу.

При этом прослеживается определенная система приоритетов по привлечению различных категорий иностранных работников на российский рынок труда. К числу наиболее привилегированных относятся иностранные работники, являющиеся высококвалифицированными специалистами. Преференциальный подход к регулированию труда высококвалифицированных иностранных граждан заключается в осуществлении трудовой деятельности вне установленных квот в течение 3 лет с правом неоднократного продления разрешения на работу; установлении ставки налогообложения на доходы физических лиц в размере 13%; возможности оформления вида на жительство, минуя стадию получения разрешения на временное проживание; установлении социальных гарантий (в том числе для членов семьи иностранного специалиста) и пр.

Ко второй группе в системе приоритетов относятся иностранные граждане, прибывшие в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. Для них предусмотрен упрощенный порядок трудоустройства, предполагающий возможность осуществления трудовой деятельности как у юридических, так и у физических лиц.

И наконец, к третьей — иностранные граждане, въехавшие на территорию Российской Федерации в порядке, требующем получения визы. Для данной категории иностранных работников предусмотрен усложненный порядок трудоустройства в целях сдерживания трудовых потоков в страну в условиях дифференцированного подхода к регулированию положения различных категорий иммигрантов.

Регулирование внешней трудовой миграции является составной частью внутренней и внешней политики государства, основные направления которой в соответствии со ст. 80 Конституции РФ определяет Президент РФ. В Послании Президента РФ Федеральному собранию в 2008 году указывалось: «надо оптимизировать организацию миграционных процессов внутри страны. И создать реальные условия для повышения мобильности российских граждан — как эффективного перераспределения трудовых ресурсов, так и обеспечения права граждан на труд»[3]. То есть главный фактор в регулировании внешней трудовой миграции заключается в сохранении баланса на рынке труда и обеспечении интересов российских граждан, что, в свою очередь, оказывает существенное влияние на статус иностранного гражданина в сфере труда. При этом подразумеваемый компромисс между стимулированием «сбалансированного» потока трудовых иммигрантов в страну и защитой их прав, как правило, решается не в пользу последних. Проведенный мониторинг миграционного законодательства и правоприменительной практики в данной сфере свидетельствует об отсутствии мотивированного практическим смыслом ограничения прав иностранных граждан, прежде всего прибывших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы. Стратегия иммиграционной политики, направленная на установление преференциального подхода для иностранных граждан с безвизовым режимом въезда, не находит своего реального отражения в отдельных нормах миграционного законодательства.

В соответствии с подп. 2 п. 1.1 ст. 13.1 Закона № 115-ФЗ разрешение на работу выдается иностранному гражданину на срок действия заключенного трудового (гражданско-правового) договора, но не более чем на 1 год со дня въезда иностранного гражданина в Российскую Федерацию. Эта норма корреспондирует с абзацем вторым п. 5 ст. 5 Закона № 115-ФЗ, в соответствии с которым срок временного пребывания в Российской Федерации иностранного гражданина, прибывшего в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, заключившего трудовой (гражданско-правовой) договор и получившего разрешение на работу с соблюдением требований действующего законодательства, продлевается на срок действия заключенного договора, но не более чем на 1 год со дня въезда в Российскую Федерацию (за исключением высококвалифицированных специалистов и иностранных граждан, осуществляющих трудовую деятельность у физических лиц). Из этого следует, что по истечении 1 года со дня въезда в Российскую Федерацию в независимости от срока действия договора иностранный работник вынужден выехать из Российской Федерации и вновь въехать, с тем чтобы подтвердить легальный статус своего пребывания в России. Данное требование закона является препятствием для планомерного осуществления иностранным работником законной трудовой деятельности в Российской Федерации, влекущим прерывание трудового процесса и дополнительные финансовые затраты. Кроме того, сама оговорка в Законе № 115-ФЗ «со дня въезда в Российскую Федерацию» в значительной степени урезает возможность осуществления иностранным гражданином трудовой деятельности, что ставит его в неравное положение с другими участниками трудового процесса. Например, для иностранных граждан, работающих у физических лиц на основании патента, срок трудовой деятельности составляет от 1 года и выше, без обязательства выезда с территории Российской Федерации по истечении 1 года; для высококвалифицированных специалистов — 3 года с возможностью неоднократного продления, без обязательства выезда с территории Российской Федерации по истечении 3 лет.

Иностранные граждане, въехавшие в Российскую Федерацию в визовом порядке, могут осуществлять трудовую деятельность на территории Российской Федерации в течение 1 года. Вместе с тем для иностранных граждан, въехавших в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, и осуществляющих трудовую деятельность у юридических лиц, максимальный срок трудовой деятельности может варьироваться от 9 месяцев (в случае получения разрешения на работу на срок временного пребывания) до 1 года. В данном случае прослеживается отход от провозглашенного принципа приоритетного привлечения в страну трудовых иммигрантов из стран—участников СНГ. Полагаем необходимым внести в действующее законодательство соответствующие изменения, позволяющие иностранным работникам, въехавшим в Российскую Федерацию в безвизовом порядке, осуществлять трудовую деятельность без обязательства выезда с территории Российской Федерации по истечении 1 года в случае продления разрешения на работу.

Согласно действующему законодательству статус иностранного работника может быть прекращен в связи с аннулированием разрешения на работу по независящим от него причинам. В соответствии с подп. 14 п. 9 ст. 18 Закона № 115-ФЗ разрешение на работу, выданное иностранному гражданину, прибывшему в Российскую Федерацию в безвизовом порядке, может быть аннулировано в случае, если работодатель или заказчик работ (услуг) в течение 6 и более месяцев подряд не представил отчетность в налоговые органы. В результате возникает ситуация, когда иностранный гражданин, легально осуществляющий трудовую деятельность на территории Российской Федерации, несет негативные правовые последствия за бездействие работодателя. Вместе с тем дальнейший статус иностранного работника в законе не определен. В соответствии с п. 9.3 ст. 18 Закона № 115-ФЗ в случае аннулирования разрешения на работу договор подлежит прекращению, если отсутствовали основания для продления срока разрешения на работу либо если иностранный гражданин не предпринял действий, требуемых для такого продления в соответствии с законом. Однако основания для продления срока разрешения на работу в законе четко не определены.

Конституционное право иностранного гражданина свободно распоряжаться своими способностями к труду, выбирать род деятельности и профессию ограничивается по территориальному принципу. Иностранные граждане не могут осуществлять трудовую деятельность вне пределов субъекта Российской Федерации, за исключением случаев направления в служебную командировку и если постоянная работа осуществляется работником в пути или носит разъездной характер согласно утвержденным на федеральном уровне спискам профессий (должностей) и работ[4]. При этом право на труд вне пределов субъекта Российской Федерации ограничивается определенными сроками: для временно пребывающих в Российской Федерации иностранных граждан в случае направления в служебную командировку общая продолжительность трудовой деятельности не может превышать 10 календарных дней в течение периода действия разрешения на работу, для временно проживающих — не более 40 календарных дней в течение года. С одной стороны, установление таких ограничений законодателем обусловливалось прежде всего целесообразностью регионального квотирования иностранной рабочей силы. С другой стороны, подобные ограничения создают излишнюю административную и финансовую нагрузку на работодателя, а столь минимальные сроки пребывания вне пределов субъекта в значительной степени усложняют обеспечение нормального функционирования трудовой деятельности, нивелируя в конечном счете действие данного права. Если время пребывания иностранного гражданина на территории другого субъекта будет более продолжительным, то по смыслу действующего законодательства иностранному гражданину необходимо получить еще одно разрешение на работу в миграционном органе того субъекта, где он будет работать. По этому поводу Президент РФ Д.А. Медведев высказал мнение о необходимости корректировки законодательства, ограничивающего передвижение работников по России[5]. Таким образом, условия командирования иностранных работников в другой субъект Российской Федерации должны быть более детально проработаны.

Во многом пробелы действующего миграционного законодательства создают предпосылки для нарушения прав иностранных работников непосредственно работодателями. По смыслу ст. 13.1 Закона № 115-ФЗ наличие у иностранного гражданина разрешения на работу является лишь подтверждением его «допуска» к легальной трудовой деятельности. Юридическим основанием признания легальности его труда является наличие трудового (гражданско-правового) договора. Заключив трудовой договор с работодателем, иностранный гражданин приобретает статус работника, содержание которого определяется положениями ст. 37 Конституции РФ и ТК РФ. Конституционное право на труд представлено развернутой системой специальных юридических гарантий, стимулирующих и охраняющих труд человека, в том числе: право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, право на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, право на отпуск. В случае заключения гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг) перечисленные конституционные права и гарантии, предоставляемые работнику в соответствии с трудовым законодательством, на него не распространяются, в связи с чем на практике трудовой договор нередко подменяется работодателем договором гражданско-правового характера. Еще в более уязвимом положении находятся иностранные работники, с которыми работодатели отказываются оформлять договорные отношения (трудовые или гражданско-правовые), учитывая также то обстоятельство, что по действующему законодательству при получении разрешения на работу представление иностранным гражданином трудового (гражданско-правового) договора в органы миграционной службы не является обязательным (только при его наличии).

Весьма обоснованным в этом отношении является внесенный 8 ноября 2010 г. на рассмотрение в Государственную думу законопроект № 451173-5 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» (о мерах, препятствующих уклонению работодателей от заключения трудовых договоров путем необоснованного заключения договоров гражданско-правового характера, использования механизмов «заемного труда» или другими способами), предусматривающий возможность признания наличия трудовых отношений между сторонами на основании фактического допущения работника к трудовой деятельности с ведома или по поручению работодателя, его представителя или иного лица, выполняющего от имени работодателя какие-либо организационно-распорядительные функции, в случаях, когда трудовой договор не был оформлен в письменной форме либо отношения, связанные с использованием личного труда, были оформлены договором гражданско-правового характера или возникли без оформления каким-либо договором, но впоследствии были признаны трудовыми в соответствии с частью четвертой ст. 11 ТК РФ. Учитывая, что действие трудового законодательства распространяется также на трудовые отношения с участием иностранных граждан (если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации), принятие данного законопроекта позволило бы в равной степени защитить трудовые права и иностранных работников.

Действующая в настоящее время процедура постановки на учет иностранных граждан, позволяющая работодателю регистрировать иностранного работника в нежилом помещении (п. 4 ч. 1 ст. 2 Федерального закона от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации»), способствует увеличению риска возникновения и распространения инфекционных заболеваний среди иммигрантов. Уведомительный порядок регистрации иностранных граждан в нежилых помещениях снимает ответственность с работодателя по соблюдению надлежащих санитарно-гигиенических условий для проживания, питания и трудового процесса иностранных работников. Право каждого работника на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, является составной частью более широкого конституционного права граждан на охрану здоровья, предусмотренного ч. 2 ст. 7 Конституции РФ. Однако в правоприменительной деятельности все же имеют место случаи нарушения работодателями прав иностранных работников на здоровые и безопасные условия труда. По данным Роспотребнадзора, в январе 2009 года на одной из строек в Уфе была зафиксирована вспышка менингита. Выяснилось, что разносчиком опасной инфекции был трудовой иммигрант из Узбекистана. Во избежание распространения заболевания вакцинации подвергли 1325 человек. По словам главного санитарного врача России Г. Онищенко, причиной вспышки данного инфекционного заболевания явилась осуществляемая иностранными гражданами трудовая деятельность в неудовлетворительных условиях[6].

Рассмотренные особенности конституционно-правового регулирования положения субъектов внешней трудовой миграции в России позволили сделать вывод о необходимости более полной законодательной регламентации прав иностранных работников и выработать ряд рекомендаций по совершенствованию действующего миграционного законодательства.

1. В целях обеспечения права осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином, въехавшим в Российскую Федерацию в безвизовом порядке без обязательства выезда за пределы Российской Федерации, при условии продления разрешения на работу, необходимо внести изменения в Закон № 115-ФЗ, изложив п. 1.1 ст. 13.1 в следующей редакции: «Разрешение на работу выдается иностранному гражданину на срок действия заключенного им трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на один год. Указанный срок действия разрешения на работу может быть неоднократно продлен на срок действия трудового договора или гражданско-правового договора на выполнение работ (оказание услуг), но не более чем на один год для каждого такого продления».

Абзацы второй и третий п. 5 ст. 5 Закона № 115-ФЗ исключить.

2. В целях расширения легитимного пространства для осуществления трудовой деятельности иностранными гражданами, прибывшими в Российскую Федерацию в порядке, не требующем получения визы, необходимо:

1) подп. 14 п. 9 ст. 18 Закона № 115-ФЗ, предусматривающий аннулирование разрешения на работу в случае непредставления работодателем отчетности в налоговые органы в течение 6 и более месяцев подряд, исключить;

2) предусмотреть в ст. 18.1 Закона № 115-ФЗ основания для отклонения заявки работодателя о потребности в иностранной рабочей силе на следующий год, в том числе за непредставление работодателем отчетности в налоговые органы в течение 6 и более месяцев подряд;

3) предусмотреть в приказе Минздравсоцразвития России от 28.07.2010 № 564н «Об установлении случаев осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)» общую продолжительность трудовой деятельности временно пребывающего в Российской Федерации иностранного гражданина при направлении в служебную командировку, не превышающую 30 дней в течение периода действия разрешения на работу.

3. В целях усиления ответственности работодателя за уклонение от заключения трудового договора с работником необходимо:

1) предусмотреть в КоАП РФ ответственность работодателя за подмену трудового договора договором гражданско-правового характера, равно как и за отказ от оформления договорных отношений с работником в установленном законом порядке;

2) внести изменения в Закон № 115-ФЗ, исключив подп. 1 п. 1.1 ст. 13.1;  в подп. 4 п. 3 ст. 13.1  слова «при наличии» исключить.

4. В целях обеспечения иностранным гражданам права на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, а также гарантий по оплате труда необходимо:

1) предусмотреть в Федеральном законе от 18.07.2006 № 109-ФЗ «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации» обязанность работодателя, являющегося принимающей стороной, обеспечить иностранного работника условиями проживания, отвечающими санитарно-гигиеническим нормам, в случае постановки на учет по месту пребывания в нежилом помещении;

2) внести дополнение в Закон № 115-ФЗ, предусмотрев в ст. 18.1 в качестве оснований для отклонения заявки работодателя о потребности в иностранной рабочей силе: наличие задолженности по оплате труда иностранного работника; установление работодателем заработной платы иностранному работнику ниже величины прожиточного минимума; нарушение иных требований, установленных трудовым законодательством, в течение года.

Представленные меры по совершенствованию миграционного законодательства в части обеспечения прав субъектов внешней трудовой миграции позволят в определенной степени оптимизировать миграционную политику, направленную на решение задач социально-экономического развития России, а значит, создание благоприятных условий для пребывания, проживания привлекаемых иностранных граждан и осуществления ими трудовой деятельности в нашей стране.

Библиография

1 См.: Хабриева Т.Я. Миграционное право: теория и практика. — М., 2008. С. 104.

2 См.: Международная конвенция о защите прав всех трудящихся-мигрантов и членов их семей (принята резолюцией 45/158 Генеральной ассамблеи ООН от 18 декабря 1990 г.); Конвенция МОТ от 04.06.1975 № 143 «О злоупотреблениях в области миграции и об обеспечении трудящимся мигрантам равенства возможностей и обращения».

3 Российская газета. 2008. 6 нояб.  № 230.

4 См.: Приказ Минздравсоцразвития России от 28.07.2010 № 564н «Об установлении случаев осуществления трудовой деятельности иностранным гражданином или лицом без гражданства, временно пребывающими (проживающими) в Российской Федерации, вне пределов субъекта Российской Федерации, на территории которого им выдано разрешение на работу (разрешено временное проживание)».

5 http://lenta.ru/news/2010/11/29/foreigners/ Медведев велел снять ограничения на сроки поездок иностранцев по России.

6  www.interfax.by/news/world // Приезжающие на заработки в Российскую Федерацию должны обязательно иметь медицинскую страховку.