Особенности нормативно-правовой базы деятельности, связанной с оказанием психологических услуг, в странах англо-саксонской и континентальной правовых систем (на примере Великобритании и Франции)

УДК  340.13:159.9(44)(410)

Страницы в журнале: 143-153

К.О. Макаров,

бакалавр континентального и англо-саксонского права, кандидат социологических наук Россия, Москва cmcarrow@gmx.net

Рассматриваются характерные особенности нормативной базы деятельности, связанной с оказанием психологических услуг, в двух странах —наиболее ярких представителях англо-саксонской и континентальной правовых систем: Великобритании и Франции. Анализируется  специфика подходов к организации правового регулирования работы психологов.  Содержательные и прикладные выводы о ключевых особенностях регулирования профессиональной деятельности психологов за рубежом могут служить важной составляющей информационной основы работ по подготовке проекта федерального закона № 553338-6 «О психологической помощи населению в Российской Федерации».  

Ключевые слова: профессиональная деятельность, психология, психолог, профессиональное сообщество, профессиональное саморегулирование, психологические услуги, правовое регулирование, нормативная база, судебная практика, квалификационные стандарты, допуск к практике, стандарты качества, защищенные профессиональные наименования, закон о профессии, регистр, регистрация практикующих представителей профессии.

Введение. Профессиональным сообществом уже не первый год ведется активное обсуждение необходимости создания жестких нормативно-правовых рамок деятельности, связанной с оказанием психологической помощи или предоставлением психологических услуг.  Законодатель разделяет понимание важности и актуальности этого вопроса.

В настоящее время работа по подготовке проекта федерального закона «О психологической помощи населению в Российской Федерации» (далее — проект закона о психологической помощи), который призван стать основой нормативной системы в этой отрасли, находится в завершающей фазе. Этот документ станет первым в отечественной практике правовым актом федерального уровня, действие которого будет распространяться на работу не только сотрудников государственных и муниципальных ведомств, но и на деятельность частных лиц, предоставляющих психологические услуги.  Заложенный в основу проекта закона принцип саморегулирования профессионального сообщества еще не имеет длительной истории применения в России. Правовые инновации, обладающие значительной долей новизны, всегда содержат риск выявления существенных противоречий, ограничений и неточностей, обнаружить которые можно только в ходе их практического применения. С этой точки зрения очевидной ценностью обладает возможность сравнить зарубежный опыт разработки и применения систем правового регулирования профессиональной деятельности психологов.

Нормативная база деятельности профессионального сообщества психологов в Великобритании. В основе системы правового регулирования деятельности по оказанию психологической помощи в Великобритании лежит указ о профессиях в здравоохранении 2001 года (далее — Указ о профессиях) [35], дополненный в 2009 году [19] рядом положений о правовом регулировании профессиональной деятельности психологов.  До вступления в силу этого документа созданное в 1965 году Британское психологическое общество (The British Psychological Society; далее — BPS) было органом, обеспечивавшим работу системы добровольного саморегулирования в своей профессиональной сфере.

Дополнения к Указу о профессиях 2009 года предусматривают механизм внесения практикующих психологов, включенных в список BPS, а также числящихся в перечне основанной в 1962 году Ассоциации педагогов-психологов (Association of Educational Psychologists), в регистр профессионалов разного профиля, созданный в соответствии с положениями Указа о профессиях. 

В основе этого подхода к регулированию профессиональной деятельности психологов лежит политика ограничения использования охраняемых законом наименований профессий, обозначаемых, как правило, терминами «professional titles», «protected titles» или «designated titles» [35, 6(2)].

Основным органом проведения политики допуска к профессиональной деятельности, согласно положениям Указа о профессиях, выступает Совет профессий сферы здравоохранения (Health and Care Professions Council [22, 214]; далее — Совет профессий или HCPC), который представляет собой юридическое лицо, учрежденное указом Тайного совета (Privy Council) [35, 3(1)]. Учреждение юридического лица указом Тайного совета от лица Ее Величества традиционно является способом выделить его из большинства организаций, создаваемых решением парламента или уполномоченного министра [32]. Вероятно, наиболее близким аналогом в современной отечественной практике было бы учреждение саморегулируемой некоммерческой организации указом Президента РФ, курируемой профильным комитетом при Совете Федерации.

Согласно Указу о профессиях, HCPC является консультативным и исполнительным органом, который разрабатывает нормы, требования и правила профессиональной деятельности, а все решения в области регулирования принимает Тайный совет [1; 6; 42; 43]. Тайный совет, формально выступая контролирующим органом, фактически утверждает своим решением распоряжения и документы, подготовку которых полностью осуществляет Совет профессий [32]. Таким образом, Тайный совет определяет политику в области оказания психологической помощи населению в Великобритании, а также управляет всеми аспектами ее осуществления HCPC. 

Основная цель деятельности HCPC согласуется с назначением некоммерческих организаций: «охранять здоровье и благополучие лиц, пользующихся или нуждающихся в услугах зарегистрированных профессионалов» (здесь и далее по тексту — перевод автора. Примеч. ред.) [35, 3.(4)].  Важнейшие функции HCPC раскрывают принцип действия механизма контроля допуска к практике: «Установление стандартов обучения, практической подготовки, поведения и профессиональной деятельности представителей соответствующих профессий, а также обеспечение соблюдения этих стандартов»  [5.(2)].  Именно эти стандарты служат средствами оценки при решении всех важнейших вопросов регулирования оказания услуг. В частности, Совету профессий вменяется в обязанность «устанавливать квалификационные стандарты, необходимые для зачисления в различные части регистра, а также предъявлять требования к кандидату на зачисление, соответствие которым служит свидетельством надлежащих состояния здоровья и личных качеств [(good health and good character)]» [5.(2)].

Таким образом, HCPC вправе и обязан определять требования ко всем профессионально важным, в том числе личным качествам представителей профессий, соответствие которым является условием допуска к профессии. Центральным элементом механизма предоставления допуска выступает регистр, составление и ведение которого также является непосредственной обязанностью HCPC [5.(1)].

Совету профессий принадлежит право определять структуру регистра: какие профессиональные группы и наименования профессий будут применяться для регистрации практикующих специалистов [35, 6].  Вместе с тем, HCPC обязан согласовывать содержание стандартов и требований со всеми заинтересованными лицами, такими как «представители профессий или профессиональных групп, работодателей, потребителей услуг, а также лиц, предоставляющих, оценивающих или финансирующих профессиональную подготовку» [3.(14), 5.(3)]. Сочетание обязанностей «предоставить регистр представителям общественности в любое разумное время» и «публиковать регистр в том виде и в те сроки, которые [HCPC] сочтет целесообразными» [8.(1), 8(2)] позволяет подбирать оптимальные формы опубликования и предоставления данных регистра всем заинтересованным лицам и ничем не ограничивает инициативу любого заинтересованного лица в части контроля работы по ведению регистра.  Такое сочетание норм указывает на намерение законодателя создать ситуацию, в которой профессиональное сообщество обладает наибольшими возможностями в решении задач регулирования допуска к практике, а получателям услуг обеспечен максимум контрольных полномочий, что делает соотношение полномочий всех сторон равновесным. Следует заметить, что к общественности, обозначенной термином «public», правомерно отнести и государство, поскольку оно вполне может выступать в роли или от лица получателя профессиональных услуг, в том числе специалистов в области оказания психологической помощи.

Указ о профессиях предоставляет HCPC право разработки правил и процедур формирования профильных комитетов и делает его ответственным за соблюдение ряда норм, направленных на обеспечение интересов всех заинтересованных сторон:  полного и равного представительства всех профессий и полного представительства крупных территориальных образований, составляющих Соединенное Королевство [35, 1, 2.(2)(b), 1.(3)]. Наконец, с целью обеспечить должное представительство интересов «пациентов, клиентов зарегистрированных профессионалов, либо их опекунов» [35, 17.(2)(e)(iii)] Тайный совет обязан назначать непрофессиональных членов HCPC («lay members») из числа лиц, «которые не числятся и никогда не числились в регистре… и обладают такими квалификацией, интересами и опытом, которые, по мнению Тайного совета, окажутся полезны Совету профессий в осуществлении его функций» [35, 3].  В состав этой группы также должен входить по меньшей мере один представитель каждой из территорий Соединенного Королевства. 

Таким образом, Совет профессий представляет в равных долях все профессиональные группы и практически уравновешен представительством получателей профессиональных услуг. Поскольку половина голосов на всяком заседании HCPC принадлежит представителям профессионального сообщества, а другая — назначенным Тайным советом представителям непрофессиональной общественности, есть основания полагать, что такая структура HCPC обеспечивает, в том числе, полноценное представительство интересов государства.

В качестве основного правового средства реализации политики управления допуском к профессиональной практике через регистрацию выступает обязанность Совета профессий «устанавливать и поддерживать действенные средства защиты общественности от лиц, не обладающих достаточной профессиональной пригодностью» [35, 21.(1)(b)]. Именно это право является основанием для вынесения HCPC решений о лишении или временном замораживании статуса зарегистрированного профессионала [35, 22.(8), 29.(5)(b)] на основании обращения любого заинтересованного лица [35,22].

Указом о профессиях объявляются противоправными действия, нарушающие установленные HCPC правила, в том числе ложное представление себя или другого лица числящимся в регистре [35, (1)(a), (3)], недозволенное правилами использование профессионального на-именования [35, (1)(b)], создание ложного представления о себе или другом лице как обладателе квалификации, предусмотренной одним из профессиональных стандартов [35, (1)(c),(3)], попытка неправомерного изменения регистра [35, (4)] и др.  Нарушения положений Указа о профессиях практически представляют собой с точки зрения системы права Великобритании уголовные правонарушения, поскольку за их совершение предусмотрено наказание в виде штрафа. Причем «совокупная сумма присужденного штрафа» [35,(6)] установлена на максимальном (пятом)  уровне значений по стандартной шкале, предусмотренной действующим уголовным законодательством, что составляет в настоящее время пять тысяч фунтов [14, 37(2)].

Таким образом, любые действия, нарушающие разработанные HCPC нормы и правила осуществления профессиональной деятельности, в том числе оказания психологической помощи, подлежат расследованию соответствующими комитетами с последующим обращением в суд, который, исходя из предоставленных материалов, принимает решение о составе и тяжести правонарушения, а также о размере соответствующих санкций. HCPC выступает в судебном разбирательстве в качестве одной из сторон.  Последнее обстоятельство не только способствует оптимизации временных и материальных затрат на этапе проведения расследования, которое требует привлечения специалистов высокого уровня, обладающих соответствующей репутацией, но и в значительной мере уравнивает шансы клиента, являющегося, как правило, частным лицом, с одной стороны, и поставщика профессиональной услуги — с другой стороны. Важно отметить, что имеющие обязательную силу требования, установленные Советом профессий, распространяются на право предоставлять от своего лица одобрение в отношении курсов теоретической и практической подготовки,  квалификаций, учебных заведений и оценочных процедур [35, 15.(5)].

Наконец, в число таких распоряжений входят решения HCPC или его комитетов о «замораживании» записи в регистре на определенный срок [35, 29.(5)(b),(c)], что является эквивалентом такой административной меры, как лишение профессионального водителя права управления транспортным средством.

Этот набор прав и полномочий HCPC и его комитетов предоставляет возможность профессиональному сообществу при одобрении представителей клиентов-получателей услуг, а также при поддержке государства управлять всеми важными аспектами деятельности, от подготовки и оценки компетентности исполнителей до правомерности использования профессиональных наименований и соблюдения этических норм и стандартов.

Примечательно, что среди всех профессиональных наименований, охраняемых законом, согласно положениям Указа о профессиях, номенклатура обозначения видов деятельности психологов представляет собой самую многочисленную группу. Так, раздел регистра HCPC, посвященный деятельности практикующих психологов (Practitioner Psycholo-gists), содержит девять подразделов, в то время как число других профессиональных подкатегорий, как правило, не превышает трех, а для половины из них существует лишь одно единственное наименование, совпадающее с обозначением профессиональной группы [33].

Это — результат тесной связи психологической деятельности с медицинской сферой и может указывать на естественно присущую психологии сложную внутреннюю структуру специальностей.

Судебная практика Великобритании в части вопросов деятельности представителей профессионального сообщества психологов на-считывает несколько десятилетий. В силу специфики правовой системы Великобритании документы судебных инстанций отражают суть и логику принятия решений, что делает их ценными источниками информации о практическом применении законодательства. Анализ работы HCPC показывает, что в большинстве случаев он рассматривает заявления о возможной профессиональной непригодности на заседаниях соответствующих комитетов, руководствуясь при этом положениями Указа о профессиях. Результатом слушаний становятся решение оставить жалобу без последствий,  попытка организовать примирение сторон конфликта или решение о применении санкций  в той части, в которой содержание жалобы признается обоснованным [35, 4, 29.(5)]. Согласно положениям Политики опубликования материалов дел о профессиональной пригодности [20], обезличенная информация о сути заявления, месте и дате проведения слушаний публикуется в соответствующем разделе электронного ресурса HCPC [24] за 28 дней до даты, на которую назначено проведение слушаний [20, 6, 8].  Публикация данных служит средством направить причастному зарегистрированному профессионалу извещение о жалобе  в тех случаях, когда HCPC находит, что она обоснована и заслуживает рассмотрения.

В качестве основных мер, принимаемых по результатам рассмотрения жалобы, предусматриваются исключение из регистра, замораживание регистрации, установление условий ведения практики или вынесение предупреждения [35, 29.(5)].  При этом  решение о замораживании регистрации не может быть вынесено на срок более 1 года, возможность установить условия ведения практики ограничена 3 годами, предупреждение должно быть объявлено на срок от 1 до 5 лет, а решение об исключении из списков допускается обжаловать не ранее чем через 5 лет с момента его вступления в силу [35, 29.(5)]. Таким образом, большая часть практики рассмотрения жалоб и применения по результатам этого санкций осуществляется в пределах компетенции самого Совета профессий.  До судебных инстанций доходят только отдельные решения HCPC и его комитетов  [35, 29.(5), 31.(8) (12)], которые содержат положения о присуждении штрафа или результаты обжалования которых в рамках процедур, предусмотренных Указом о профессиях [35, 29.(5), 37, 38], какая-либо из сторон находит неудовлетворительными.

Дела, связанные с нарушением положений Указа о профессиях, дошедшие до рассмотрения в суде, относятся неизменно к деятельности представителей профессионального сообщества. Во всяком случае нам не удалось обнаружить в открытых источниках материалов, связанных с фактами предоставления профессиональных услуг лицами, вовсе не принадлежащими к соответствующим организациям.

Так, в центре дела 2014 года «Леветт против Совета профессий» находится решение HCPC об исключении практикующего психолога из регистра, основанием для чего послужили «недопустимые отношения» с получателями услуг и нарушение правил конфиденциальности [25, § 12, § 3]. По мнению Комитета по этике и компетентности HCPC, Д. Леветт приняла чрезмерное участие в сложном подростке, попытавшись организовать реабилитацию последнего в частном порядке, что и было сочтено выходящим за пределы собственно профессиональной деятельности и недопустимым [25, § 8].  Практически неизбежное посвящение третьих лиц в ряд личных психологических проблем подростка без согласия его родителей, в свою очередь, явилось нарушением правил охраны информации доверительного характера.

Такая комбинация обстоятельств нетипична для отечественной практики оказания психологических услуг, где наиболее актуальными являются сегодня вопросы борьбы за вытеснение с рынка услуг недобросовестных или вовсе непричастных к профессии лиц. В то же время сам факт рассмотрения вопросов профессиональной компетентности в связи с оказанием услуг психологами обладает определенной значимостью в контексте анализа особенностей нормативной базы деятельности психологов.

Определенный интерес представляет дело 2013 года «Алами и Ботмэ против Совета по профессиям и Янга», в котором речь также идет об обжаловании решения HCPC, однако в данном случае заявителями выступают бывшие клиенты, в то время как Совет профессий выступает на стороне практикующего психолога, компетентность которого поставлена под сомнение [2]. Заявители обвинили доктора Янг в профессиональной некомпетентности и предвзятости на том основании, что при проведении оценки их состояния в рамках судебной экспертизы на предмет склонности к агрессивному поведению она ошибочно воспользовалась методикой HCR 20, а эта методика предназначена для оценки лиц, страдающих психическими расстройствами. Учитывая, что, со-гласно отчету самой доктора Янг, никто из обследованных не обладал признаками психических отклонений, а ее заключение представляло собой один из ключевых факторов для принятия решения о досрочном освобождении заявителей, отбывавших 20-летний срок наказания по обвинению в терроризме, мотивация последних в попытке доказать предвзятость и некомпетентность лица, проводившего психологическую оценку, оказалась чрезвычайно высокой. В то же время Комитет HCPC по этике и компетентности не нашел оба выдвинутых основания жалобы достаточно аргументированными для того, чтобы начать рассмотрение вопроса о непрофессионализме ответчицы [2, § 49].  Суд, проведя довольно подробный и глубокий анализ материалов, включая отзывы ведущих представителей профессии, а также валидность и надежность использованной методики в данных обстоятельствах, нашел полностью обоснованным решение комитета «считать, что дело не должно получить дальнейшего хода» [2, §§ 17, 23, 25, 26, 32, 50, 52, 57].  При этом важнейшим аргументом  послужила ссылка на аналогичное решение апелляционного суда в деле GMC против Медоу [21], в котором подобные обстоятельства рассматривались в приложении к профессиональной деятельности врача. Этот факт заслуживает внимания, поскольку указывает на важный источник правил, регулирующих профессиональную деятельность психологов, а также служит подтверждением наличия глубокой взаимосвязи и обмена нормами и инструментами между отраслями права, регулирующими деятельность разных групп профессий.

Текущая работа HCPC в направлении правового регулирования психологической помощи населению демонстрирует самый широкий спектр вопросов из области профессиональной пригодности и этики. Так, во втором полугодии 2014 года слушания соответствующих дел касались таких тем, как профессиональная непригодность по состоянию здоровья [23], неисполнение условий договора с заказчиком психологической оценки [9], профессиональная деятельность без должного документального оформления, что представляет собой нечестную форму профессиональной практики [10], жалобы получателей психотерапевтических услуг на поведение чрезмерно личного характера [7], нарушение технологических и процедурных требований предоставления психологической услуги [6] и, наконец, наличие признаков общей некомпетентности (нарушение процедурных правил проведения обследования, ошибочный подбор и неверное применение инструментов обследования) [8].

Таким образом, Совет по профессиям фактически является первичной и основной инстанцией, рассматривающей жалобы получателей профессиональных услуг психологов, а также самих представителей профессии по любым вопросам профессиональной деятельности и принимающей решения о соответствующих санкциях. Решения HCPC могут распространяться за пределы профессионального сообщества, в том числе на нарушителей правил использования охраняемых законом наименований или любых профессиональных стандартов.

СТАТЬЯ БОЛЬШАЯ, ЧИТАТЬ ПОЛНОСТЬЮ