Особенности организации и проведения местных выборов в Республике Ирландия

УДК 342.8(417)

Страницы в журнале: 151-156

С.В. Штокало,

старший преподаватель кафедры теории и истории государства и права юридического факультета Северо-Осетинского государственного университета им. К.Л. Хетагурова Россия, Владикавказ shtokalo@mail.ru

Исследуются некоторые особенности организации и проведения местных выборов в Республике Ирландия. Анализируется значение ст. 28А Конституции Ирландии 1937 года, посвященной местному самоуправлению и местным выборам в частности. Рассматривается Закон о реформе местного самоуправления 2014 года, который модифицировал структуру местных органов. Подводятся итоги местных выборов, состоявшихся в мае 2014 года.

Ключевые слова: Республика Ирландия, местные выборы, пропорциональная система единственного передаваемого голоса, избирательный бюллетень, кооптация, независимые кандидаты.

В  современном мире институт выборов занимает довольно высокую ступень в иерархии ценностей политической культуры [1, с. 1] и заслуженно привлекает внимание исследователей. Как и некоторые зарубежные страны, например, Великобритания и Франция, Республика Ирландия имеет интересный и рациональный опыт организации и проведения выборов, который не должен остаться за пределами сферы внимания российской науки.

В политической жизни Республики Ирландия относительно высок удельный вес и значение выборов. В стране проводятся выборы в Европейский парламент, а также президентские, парламентские и местные выборы.

Значение местных выборов в Ирландии проявляется в том, что они представляют четкий показатель состояния местного самоуправления и местной демократии. Местные выборы вызывают интерес не только в связи со значительным количеством участвующих в них лиц, разнообразием партий, кандидатов и вопросов, которые потенциально могут быть перенесены на выборы более высокого уровня, но и как «основной способ активизации гражданского участия и артикуляции общественных ценностей» [15, p. 8].

Целью данного исследования является отражение ряда наиболее характерных особенностей организации и проведения местных выборов в Республике Ирландия в современных условиях.

Избирательное право в Республике Ирландия, в отличие, скажем, от избирательного права Франции, которая имеет избирательный кодекс, заменивший более 90 актов [3, с. 164], является некодифицированным. В Республике Ирландия имеется множество законов, регулирующих общие и отдельные вопросы избирательного права, в том числе и применительно к местным выборам. Так, в буклете «Как проходят выборы в местные органы власти», изданном Министерством окружающей среды, общин и местного самоуправления Ирландии, называется 12 законов, касающихся местных выборов [2, p. 17—18]. Однако этот перечень не является исчерпывающим. Вместе с тем в стране отсутствует единый закон (консолидированный или кодифицированный) о местных выборах.

В настоящее время порядок организации и проведения местных выборов в Республике Ирландия регулируется Конституцией 1937 года, парламентскими актами (статутами), актами делегированного законодательства, судебными решениями (прецедентами), конвенционными соглашениями и др.

Изначально в Конституции не содержалось положений, касающихся местных выборов. В июне 1999 года в Республике Ирландия состоялся конституционный референдум, на котором был принят Закон о двадцатой поправке к Конституции. Этот закон дополнил действующую Конституцию ст. 28А [6, p. 106], посвященной местному самоуправлению. Часть 3 ст. 28А устанавливает, что «выборы членов местных органов должны проводиться в соответствии с законом не позднее окончания пятого года после года их предыдущего избрания». Актуальность введения этой нормы обусловлена в частности тем, что местные выборы в стране с 1923 года переносились 15 раз [10, p. 97]. Это конституционное положение, гарантирующее максимальный пятилетний интервал между местными выборами, нашло отражение в ст. 26 (1)(а) Закона о местном самоуправлении 2001 года, согласно которой местные выборы состоялись в 2004 году, и с этого времени должны проводиться каждые 5 лет.

Значение местных выборов определяется характером самих выборных органов. В январе 2014 года в стране был принят Закон о реформе местного самоуправления (Local Government Reform Act 2014) [11], который видоизменил структуру местных органов, установленную Законом о местном самоуправлении. Согласно последнему в Республике Ирландия было 29 советов графств, 10 советов крупных городов (в их числе 5 советов сити), 49 советов малых городов.

В настоящее время в Республике Ирландия в соответствии с Законом о реформе местного самоуправления действует 31 местный орган: 26 советов графств (сounty сouncils), 3 совета сити (сity сouncils) и 2 совета сити и графства (сity and сounty сouncils). В городах Дублин, Корк и Голуэй сохранились советы сити, а совет сити и графства Лимерик и совет сити и графства Уотерфорд возникли в результате объединения одноименных советов сити и графств. В вышеуказанные органы избирается в общей сложности 949 советников, это больше количества советников, избиравшихся до принятия данного закона в местные органы на уровне графств и сити (883 советника), но меньше чем общее число выборных представителей на местном уровне в стране в целом (1627 советников) [7, p. 98, 527—531].

Начиная с 2004 года местные выборы в Ирландии проводятся 1 раз в 5 лет, в мае или июне. Конкретная дата проведения выборов, а также время голосования утверждаются приказом Министра окружающей среды, общин и местного самоуправления.

Ответственность за проведение выборов в каждый местный орган возлагается на служащего местного органа, контролирующего проведение выборов (Returning Officer). Расходы по организации и проведению выборов оплачиваются местным органом.

Для избрания местного органа создается от 2 до 9 избирательных округов. Для каждого избирательного округа определяется количество членов совета, представляющих данный округ. Так, на выборах 2014 года для избрания Совета графства Уиклоу, состоящего из 32 советников, было создано 5 округов по местным выборам: Арклоу, Балтингласс, Брей, Грейстонс и Уиклоу. Избирательный муниципальный округ Брей представлен восемью членами совета, остальные — каждый шестью членами [14].

Для участия в выборах в местные органы в качестве избирателя не требуется быть гражданином Республики Ирландия. По общему правилу, любое лицо, достигшее 18-летнего возраста, имеет право быть зарегистрированным в качестве избирателя на выборах в местные органы, если оно проживает в соответствующем избирательном округе по местным выборам.

В Республике Ирландия Конституционным собранием (Convention on the Constitution), учрежденным в июле 2012 года, среди целого ряда предложений по реформе Конституции, выдвигалось предложение о снижении возраста для активного избирательного права до 17 лет [12], однако оно до настоящего времени не получило законодательного закрепления.

В Ирландии при формировании местных органов наряду с собственно избранием используется кооптация. Право избираться или кооптироваться в состав членов местного органа имеет гражданин Республики Ирландия или любое лицо, постоянно проживающее на территории страны, при условии достижения 18-летнего возраста.

В местный орган не могут избираться следующие лица: член Комиссии Европейского союза; член Европейского парламента; судья, генеральный адвокат или секретарь Суда Европейского союза; член Суда аудиторов Европейского союза; член нижней (Дойл Эрин) или верхней (Сенат) палаты Парламента Ирландии; судья или генеральный контролер и аудитор, назначаемый в соответствии с Конституцией; служащий Ирландской национальной полиции (Гарда Шихана) и находящийся на постоянной службе военнослужащий Вооруженных сил; гражданский служащий, которому по условиям трудового договора прямо запрещено быть членом местного органа; лицо, работающее в местном органе, однако не занимающее должность, класс или ранг, которые утверждены приказом в соответствии со ст. 161(1)(b) Закона о местном управлении; лицо, которое работает по найму в службе здравоохранения (Health Service Executive) и занимает должность или ранг, которые установлены приказом Министра здравоохранения; лицо, осужденное в стране судом компетентной юрисдикции к лишению свободы на любой срок, превышающий 6 месяцев; лицо, не уплатившее на счет любого местного органа налог или пени (в полном размере или частично), установленные аудитором; лицо, не исполнившее окончательное решение, требование или постановление суда компетентной юрисдикции, касающееся выплаты денежной суммы в соответствующий местный орган власти; лицо, отбывающее или отбывшее наказание за мошеннические операции в отношении местных органов, коррупцию, злоупотребление должностными обязанностями [2, с. 4—5].

Ежегодно советами графств и советами сити составляется список избирателей на основе квалификационного дня, которым является 1 сентября года, предшествующего году проведения выборов [9]. Каждый человек, указанный в списке, имеет право голосовать на местных выборах. Проект списка (предварительный список) ежегодно публикуется 1 ноября и в целях контроля размещается в общественных зданиях, например, почтовых отделениях, библиотеках и других, а также на соответствующих сайтах местных органов. Лицо может подать заявление не позднее 25 ноября о внесении исправлений в проект списка. Заявление рассматривается чиновником-регистратором графства, чье решение может быть обжаловано в окружном суде (Circuit Court).

Список избирателей публикуется 1 февраля и вступает в силу через 14 дней после его опубликования. Список избирателей по местным выборам может иметь два дополнения: список лиц, голосующих по почте (postal voters list) и список лиц, голосующих в особом порядке (special voters list).

С 2004 года в Республике Ирландия публикуются две версии списка избирателей — полный и сокращенный. Полный список включает всех лиц, имеющих право голоса, и может использоваться только при проведении выборов или в других предусмотренных законом случаях. Сокращенная версия списка содержит фамилии, имена и адреса лиц, информация о которых может использоваться в других кроме выборов целях, например, для прямого маркетинга коммерческими и иными организациями [5, p. 3].

На местных выборах избиратели как правило голосуют лично. Однако предусмотрено голосование по почте, которое возможно для служащих Ирландской национальной полиции; военнослужащих Вооруженных сил и гражданских служащих правительства [13, p. 158], прикомандированных к ирландским миссиям за границей; избирателей, которые не могут голосовать на избирательном участке в связи с инвалидностью; избирателей, которые не могут голосовать на избирательных участках вследствие нахождения в местах лишения свободы по приговору суда. Также лица, назначенные на должность служащих, контролирующих проведение выборов в день выборов в другом избирательном округе, чем они зарегистрированы, для голосования могут подать заявление об их включении в дополнение к списку лиц, голосующих по почте.

Для избирателей, находящихся в больнице, проживающих в доме престарелых, не имеющих возможности в связи с заболеванием или физическим состоянием проголосовать на избирательном участке предусмотрена особая форма голосования: избирательный бюллетень доставляется в больницу, и голосование происходит в присутствии особого лица, наблюдающего за правильностью подсчета голосов, сопровождаемого представителем полиции.

За месяц до выборов установлен недельный срок для выдвижения кандидатов на местные выборы. Лицо может быть выдвинуто более чем в 1 избирательном округе, причем как самостоятельно, в порядке самовыдвижения, так и любым избирателем, зарегистрированным в соответствующем округе. В дополнение к этому для выдвижения необходимо либо предоставить установленное свидетельство принадлежности к политической партии (Certificate of Political Affiliation), либо заявления 15 поддерживающих выдвижение зарегистрированных в соответствующем избирательном округе избирателей, либо внести служащему, контролирующему проведение выборов, депозит на сумму 100 евро, т. е. избирательный залог.

Дата начала предвыборной кампании заранее определяется приказом Министра окружающей среды, общин и местного самоуправления. Она должна приходиться не ранее чем на 60-й и не позднее, чем на 50-й день до начала выборов. Каждый кандидат должен подать отчет о своих расходах в течение 90 дней после даты проведения выборов.

В соответствии с Законом о реформе местного самоуправления максимально допустимая сумма расходов на предвыборную кампанию кандидата определяется в зависимости от количества населения избирательного округа по местным выборам.

Кандидат должен сообщить соответствующему местному органу общую сумму средств, затраченных в ходе предвыборной кампании. Данная сумма не должна превышать максимально допустимую сумму расходов. Кандидаты, выдвигаемые от политических партий, должны передать представителю правления партии 10% от максимально допустимой суммы своих расходов для использования по усмотрению политической партии.

Места проведения выборов определяются советами графств и советами сити. Служащий, контролирующий проведение выборов, обеспечивает организацию избирательных участков в местах проведения выборов. Каждый избирательный участок в день проведения выборов контролируется председателем избирательного участка по выборам и клерком (клерками).

Фамилии кандидатов в бюллетене перечисляются в алфавитном порядке с указанием политической принадлежности и эмблемой партии, в случае если кандидат принадлежит к какой-либо партии. По желанию кандидата в соответствующей строке избирательного бюллетеня размещается его фотография. Целесообразность включения фотографий кандидатов в избирательный бюллетень является, на наш взгляд, вопросом дискуссионным, ведь если размещение фотографий в избирательном бюллетене считать атрибутом избирательной кампании, то тогда следует признать факт проведения избирательной кампании в день голосования.

Голосование на местных выборах тайное. Каждый избиратель может проголосовать на выборах только один раз.

Выборы проводятся по пропорциональной системе единственного передаваемого голоса. Принятие Ирландией в начале 1920-х годов системы пропорционального представительства обусловлено тем фактом, что при заключении англо-ирландского договора 1921 года «как лидеры движения за независимость, так и британское правительство были расположены к ней» [8, p. 146—147], поскольку пропорциональная система обеспечивала представительство меньшинства. В современных условиях ее использование обеспечивает результативное участие в выборах основных крупных политических партий страны, мелких политических партий и независимых кандидатов. Местные выборы 2014 года проводились в 137 многомандатных (двух—десяти мандатных) избирательных округах. Среди многомандатных избирательных округов значительно преобладали шестимандатные (49,6%), за ними в порядке убывания идут — восьмимандатные (16,8%), семимандатные (16,0%) и др., что позволило обеспечить в целом адекватное представительство политических партий и независимых кандидатов.

Применяемая в Республике Ирландия на местных выборах пропорциональная система единственного передаваемого голоса является технически сложной, однако это компенсируется тем, что она предоставляет избирателям возможность осуществлять выбор не только между отдельными кандидатами, но и между партийными списками.

После определения результатов голосования служащий, контролирующий проведение выборов, делает официальное извещение и объявляет результаты, а также передает список избранных членов соответствующему местному органу. Если кандидат был избран более чем в одном избирательном округе, то ему необходимо в течение 3 дней после официального извещения о результатах объявить, какой избирательный округ он будет представлять. Вакансии, образовавшиеся вследствие выбора кандидатом одного из округов, рассматриваются как временные вакансии. Временные вакансии, открывающиеся среди членов местного органа, замещаются путем кооптации. Кооптированный член до следующих выборов занимает свое место на тех же условиях, что и выбранные члены совета.

В местных выборах 2014 года приняли участие 18 партий и значительное количество независимых кандидатов. Места распределились следующим образом: 75% мест получили партии Фианна Файл — 267, Фине Гэл — 235, Шинн Фейн — 159 и Лейбористская партия — 51. При этом если партии Фианна Файл и Шинн Фейн упрочили свое положение по сравнению с местными выборами 2009 года, то партия Фине Гэл и Лейбористская партия — потеряли 105 и 81 место соответственно. Следовательно, ведущая коалиционная партия Фине Гэл утратила контроль во многих местных советах. На выборах 2014 года 5 партий получили по 1 месту и 6 партий не получили ни одного места. Независимые кандидаты получили 193 места, что составляет 20,3% от общего числа мест. По сравнению с 2009 годом независимые кандидаты получили на 71 место больше. Независимые кандидаты на выборах 2014 года в целом получили 23,2% первых преференционных голосов, что на 7,6% больше, чем на выборах 2009 года.

Это означает, что независимые кандидаты упрочили в целом свое положение. Они получили места во всех местных органах, за исключением Совета графства Каван. Таким образом, довольно значительное количество избирателей на местных выборах 2014 года предпочло независимых кандидатов кандидатам политических партий.

В результате впервые выполненного в российской юридической литературе исследования организации и проведения местных выборов в Республике Ирландия можно сформулировать следующие выводы.

В Ирландской Республике в целях адаптации к местным выборам лиц, не являющихся гражданами Ирландии, но проживающих в стране, Министерством окружающей среды, общин и местного самоуправления изданы на 15 иностранных языках (арабском, венгерском, испанском, итальянском, китайском, немецком, русском, французском, чешском и др.) буклеты, посвященные проблематике местных выборов [4]. Эта практика и возможность ее применения заслуживают внимания организаторов местных выборов в странах, где проживает более или менее значительное число иностранных граждан, обладающих по национальному законодательству этих стран избирательными правами на местных выборах.

Организация и проведение местных выборов в Республике Ирландия представляют собой динамичный процесс, который сохраняя исторические особенности, оперативно учитывает реалии современного европейского развития.

Конституционно-правовое регулирование организации и проведения местных выборов в Республике Ирландия на современном этапе позволяет обеспечить развитие местной демократии и эффективное управление местными делами в сфере деятельности органов местного самоуправления.

В государственной политике Республики Ирландия местным выборам отводится значительное место, поскольку их результаты позволяют оценить политический вес различных партий на общенациональном уровне и затем прогнозировать расстановку политических сил на грядущих парламентских выборах.

Список литературы

1. Зарубежное избирательное право: учеб. пособие. М.: НОРМА, 2003.

2. Как проходят выборы в местные органы власти. Министерство окружающей среды, общин и местного самоуправления Ирландии. URL: http://www.environ.ie/en/Publications/LocalGovernment/Voting/FileDownLoad,19964,en.pdf

3. Маклаков В.В. Избирательное право современной Франции: сб. переводов. М.: РАН. ИНИОН, 2011.

4. Официальный сайт Министерства окружающей среды, общин и местного самоуправления Ирландии. URL: http://www.environ.ie/en/ Publications/LocalGovernment/Voting/

5. Реестр избирателей. Министерство окружающей среды, общин и местного самоуправления Ирландии. URL: http://www.environ.ie/en/LocalGovernment/Voting/PublicationsDocuments/FileDownLoad,18500,en.pdf

6. Bunreacht na hÉireann Constitution of Ireland. Dublin: The Stationery Office, 2013.

7. Callanan M., Keogan J. (eds) Local Government in Ireland. Inside Out. Dublin: Institute of Public Administration, 2004.

8. Chubb B. The Government and Politics of Ireland. L., Oxford, NY: Oxford University Press, 1974.

9. Electoral Act 1992. Second Schedule. Part I. The Register of Electors. URL: http://www.irishstatutebook.ie/1992/en/act/pub/0023/

10. Greene P. Local Elections // Callanan M., Keogan J. (eds). Local Government in Ireland. Inside Out. Dublin: Institute of Public Administration, 2004.

11. Local Government Reform Act 2014. URL: http://www.irishstatutebook.ie/2014/en/act/pub/0001/index.html

12. Ninth Report of the Convention on the Constitution. Conclusions and final recommendations. March, 2014. Appendix A. https://www.constitution.ie/AttachmentDownload.ashx?mid=55f2ba29-aab8-e311-a7ce-005056a32ee4

13. O`Toole J., Dooney S. Irish Government Today. Third Edition. Dublin: Gill & Macmillian, 2009.

14. S.I. No. 70/2014 — County of Wicklow Local Electoral Areas and Municipal Districts Order 2014. URL: http://www.irishstatutebook.ie/2014/en/si/ 0070.html

15. Weeks L., Quinlivan A. All Politics is Local: A Guide to Local Election in Ireland. Corc: The Collins Press, 2009.