Особенности правового обеспечения и реализации государственно-частного партнерства в Чили

УДК 347.4; 347.2/.3 ББК 67 

Страницы в журнале: 141-144

В.Е. САЗОНОВ,

кандидат юридических наук, председатель коллегии адвокатов «Сазонов, Маркин и партнеры», член Экспертного совета Комитета Государственной Думы по вопросам собственности vsevolod.sazonov@gmail.com

Статья посвящена особенностям и проблемам реализации государственно-частного партнерства в Чили.

Ключевые слова: государственно-частное партнерство, государственное управление, публичные интересы, Чили.

Features of the enforcement and implementation of public-private partnerships in Chile

Sazonov V.

The article concerns the peculiarities of the legal support and practice of realization of the public private partnership in Chile.

Keywords: public-private partnership, public administration, public interest, Chile.

Государственно-частное партнерство является механизмом, позволяющим государственному партнеру получить приток свободных ресурсов, оптимизировать инвестиции и стимулировать развитие страны во многих сферах жизни. Частному сектору государственно-частное партнерство дает очевидные выгоды в виде получения существенных доходов, нового ценного управленческого и хозяйственно-экономического опыта, развития и привлечения технологических инноваций.

В Республике Чили проекты государственно-частного партнерства задействуются достаточно широко[1]. Более того, Республика Чили имеет один из самых богатых и успешных опытов развития инфраструктуры среди стран Латинской Америки, во многом по причине того, что в течение многих лет частный сектор активно привлекался к участию в различных областях строительства[2]. Доля инвестиций в проекты в рамках государственно-частного партнерства к 2007 году составляла около 5% ВВП страны[3].

Частный капитал активно участвует в сферах энергетики, связи, газовой промышленности, авиасообщения, магистрального сообщения, железнодорожных грузоперевозок, жилищно-коммунального хозяйства. Присутствие государства ограничивается осуществлением пассажирских железнодорожных перевозок и участием организации деятельности региональных аэропортов. Политика государства, результатом которой является увеличение роли частного сектора, базируется на активной пропаганде частного участия, создании стабильной и эффективной нормативно-правовой базы, формировании механизма урегулирования спорных ситуаций, установлении жестких требований к защите окружающей среды, поддержке государства в отношении гарантированного предоставления услуг инфраструктурными организациями малоимущему населению[4].

Участие частного сектора в строительстве и эксплуатации объектов инфраструктуры и предоставлении услуг играет чрезвычайно важную роль в экономической жизни страны, поскольку частный предприниматель, как считается, является незаменимым партнером для обеспечения устойчивого развития, создания большего количества рабочих мест и сокращения бедности на территории государства. Кроме того, осуществление и развитие действительно эффективного сотрудничества требует вложения знаний и потенциальных способностей частного сектора, а также использования его методов управления[5].

В конце февраля 2010 года на территории Чили произошло крупное землетрясение, нанесшее колоссальный ущерб экономике страны и социальной инфраструктуре. По некоторым данным, ущерб оценивался в 15—30 млрд долл. США. Восстановлению подлежало значительное количество больниц, школ, жилых домов, а также часть электроэнергетической и транспортной инфраструктуры. Для этого к участию в строительстве и финансировании был привлечен частный сектор[6].

Р.А. Подкорытов описывает с позиций теории и практики опыт реализации государственно-частного партнерства в сфере пенсионного обеспечения в Чили[7]. Анализ чилийской пенсионной реформы как практической реализации принципов государственно-частного партнерства в пенсионной сфере позволил Р.А. Подкорытову обосновать вывод о том, что при привлечении в систему пенсионных отношений рыночных механизмов важнейшим фактором успеха является грамотная и последовательная политика государства. При этом автор отмечает, что текущему состоянию пенсионной системы Чили присущи определенные проблемы, которые, однако, не являются неразрешимыми в рамках новой пенсионной системы.

История принятия законодательной базы Чили, направленной непосредственно на регулирование правоотношений, возникающих во время осуществления государственно-частных партнерств, началась с принятия Министерством общественных работ декрета 1991 года № 164, более известного как Закон о концессиях на производство общественных работ[8](далее — Закон о концессиях), регламентирующего основные процессуальные моменты и сферы деятельности, в которых могут заключаться концессионные договоры[9]. Под действие Закона о концессиях  подпадают также все случаи выполнения общественных работ по системе, установленной ст. 87 президентского декрета 1984 года № 294.

Основными нормативными правовыми актами, осуществляющими регламентирование правоотношений в рамках государственно-частных партнерств, являются декрет Министерства общественных работ от 18.12.1996 № 900[10], пересматривающий, систематизирующий и согласовывающий Закон о концессиях, и Регламент о концессиях, принятый президентским декретом 1997 года № 956[11]. Данные нормативные правовые акты регулируют порядок назначения и осуществления общественных работ, а также получение компенсаций и применение механизмов правовой защиты при осуществлении общественных работ[12].

Среди основных ключевых моментов Закона о концессиях эксперты выделяют, во-первых, то, что он уполномочивает Министерство общественных работ выдавать разрешения на заключение концессионных договоров об осуществлении общественных работ. Во-вторых, Закон о концессиях предусматривает ситуацию, согласно которой, если ведение проекта находится в компетенции какого-либо другого органа государственной власти, Министерству общественных работ могут быть переданы полномочия по заключению концессионного соглашения о выполнении работ в рамках данного проекта. Кроме того, в соответствии с положениями Закона о концессиях концессионные контракты на проведение общественных работ заключаются путем участия в открытом аукционе на внутригосударственном или международном уровне, а также путем так называемой предварительной оценки в тех случаях, когда работы характеризуются особой сложностью, комплексностью или стоимостью[13].

В 2010 году было осуществлено очередное реформирование законодательства о концессиях и общественных работах за счет принятия закона от 20.01.2010 № 20.410 «О внесении изменений в “Закон о концессиях на производство общественных работ” и иные нормы»[14] (далее — Закон № 20.410), который ввел ограничения на перезаключение концессионных договоров, увеличил количество и усилил действие институциональных гарантий. К иным ключевым положениям Закона № 20.410 можно отнести введение в действие концессионных комиссий, чья деятельность направлена на предоставление рекомендаций Министерству общественных работ в отношении всех потенциальных инфраструктурных проектов и выбора наиболее оптимальной формы заключения концессионного договора, а также технических групп, рассматривающих споры по экономическим и техническим вопросам, возникающие между Министерством общественных работ и концессионерами (представляющих механизм досудебного разрешения споров), и выносящих по итогам рассмотрения рекомендации. Кроме того, Закон № 20.410 повысил роль арбитражной комиссии, осуществляющей рассмотрение материально-правовых споров между концессионерами и Министерством общественных работ[15].

При осуществлении государственно-частных партнерств основным риском, лежавшим на частном секторе, был риск перезаключения договора о государственно-частном партнерстве. В то же время перезаключение является негативным моментом и для государственного партнера, поскольку влечет за собой значительные затраты, потенциально может привести к задержкам сроков осуществления обязательств по договору, а также явиться фактором, стимулирующим развитие коррупции[16].

На настоящий момент в Чили в рамках концессионных договоров осуществляются проекты по развитию пенитенциарной системы, в частности, по строительству объектов пенитенциарной инфраструктуры.

Кроме того, с участием частного сектора построен крытый стадион в Национальном парке Бернардо О’Хиггинс, комплекс Plaza de la Ciudadania, являющийся частью сада и исполняющий роль автостоянки президентского дворца Ла-Монеда[17], офисный комплекс Puerto Terrestre Los Andes, а также Центр правосудия, расположенный в Сантьяго[18]. Осуществляется обеспечение и строительство объектов и элементов государственной транспортной системы «Трансантьяго», в частности, отрезка дорожного сообщения Виал Суиза — Лас Рехас и группы пересадочных станций[19].

Статья 24 Конституции Республики Чили содержит положения, регламентирующие осуществление концессий в отношении разведки, разработки и обработки металлоносных песков, соляных шахт, месторождений угля, газа, нефти и других ископаемых веществ, за исключением глины[20]. Названные ископаемые, за исключением нефти и газа, могут быть предметом различных проектов, осуществляемых в рамках концессионных договоров. Подобного рода концессии всегда инициируются судебным решением, которое определяет продолжительность проведения работ в рамках таких проектов, а также права и обязанности сторон концессионного договора. В частности, концессионные соглашения в сфере горнодобывающей промышленности содержат требование соответствия и удовлетворения государственных и общественных интересов, предъявляемое к деятельности, осуществляемой в рамках таких соглашений. Прекращение концессий в данной сфере находится в исключительной компетенции судов общей юрисдикции. Кроме того, разрешение споров любого рода, возникающих при осуществлении правоотношений в рамках таких концессий, также находится в компетенции судов общей юрисдикции[21].

Что касается органов государственной власти, имеющих полномочия в сфере осуществления государственно-частных партнерств, то к ним относится уже упоминавшееся Министерство общественных работ, определяющее, какие именно проекты являются более предпочтительными в конкретный момент, а также Национальная инвестиционная система, входящая в состав Министерства планирования и финансов, осуществляющая первичную финансовую оценку проектов[22].

В случаях, когда Министерство общественных работ осуществляет исполнение концессионного договора от имени какого-либо другого министерства, в основном в отношении проектов строительства и обеспечения объектов пенитенциарной инфраструктуры или аэропортов, для представления обоих министерств назначается комиссия.

Министерство финансов Чили осуществляет полномочия, в определенной степени «уравновешивающие» компетенцию Министерства общественных работ в отношении концессий, осуществляя контроль на основных этапах реализации проектов в рамках государственно-частных партнерств[23].

Опыт Чили часто приводится в российских публикациях, посвященных темам государственно-частного партнерства, однако обычно редко кто глубоко анализирует этот опыт (исключение составляет работа Р.А. Подкорытова). Между тем опыт государственно-частного партнерства Чили действительно заслуживает внимания в контексте выстраивания государственной политики в этой сфере в Российской Федерации.

Библиография

1 См.: Nunez F.P. Project Finance and Public-private Partnership in Chile // International Project Finance and PPPs: a Legal Guide to Key Growth Markets / Ed. by Jeffrey Delmon, Victoria Rigby Delmon. — Alphen aan den Rijn: Kluwer Law International. 2010.

2  См.: Luis Vittor J., Samples T.R. PPPs and Latin American Infrastructure Markets: Brazil and Chile // Latin American Law & Business report. 2011. №  7. July. Vol. 19. P. 1.

3 См.: International Conference on “Meeting India's Infrastructure Needs with Public Private Partnerships. The International Experience and Perspective”. Conference Report (February 5—6, 2007, Shangri-La Hotel, New Delhi). — New Delhi, 2007.

4 См.: Анализ проблем и перспектив развития государственно-частного партнерства в России. URL: http://pppinrussia. ru/userfiles/upload/files/Analitika/IEPP_PPP.doc

5 См.: Alianzas Publico-Privadas / Agencia de Cooperacion Internacional de Chile. URL: http://www.agci.cl/index.php/alianzas-publico-privadas.

6 См.: Luis Vittor J., Samples T.R. Op. cit. P. 2.

7 См.: Подкорытов Р.А. Государственно-частное партнерство в сфере пенсионного обеспечения Чили: дис. … канд. экон. наук. — М., 2010.

8 Reglamento DFL MOP № 164 de 1991. URL: http://www.dop.cl/leg/Documents/D.S%20MOP%20N%20956.pdf

9 См.: Luis Vittor J., Samples T.R. Op. cit. P. 2.

10 Decreto del Ministerio de Obras Publicas № 900 de 18.12.1996 “Fija texto refundido, coordinado y sistematizado del” DFL MOP № 164 de 1991. URL: http://portal.mop.gov.cl/CentrodeDocumentacion/Documents/Concesiones/Ley%20de% 20Concesiones.pdf.

11 См.: Reglamento DFL MOP № 164 de 1991. URL: http://siteresources.worldbank.org/INTINFANDLAW/Resources/ Chileanconcessionregulations.pdf.

12 Funcionamiento del Sistema / Coordinacion de Concesiones de Obras Publicas; Ministerio de Obras Publicas. URL: http://www. concesiones.cl/acercadelacoordinacion/funcionamientodelsistema/Paginas/default.aspx

13 См.: Aldunate E. PPS en America Latina. Experiencias de Brasil, Chile, Colombia y Peru / ILPES/CEPAL. URL: http://www. eclac.cl/ilpes/noticias/noticias/8/37738/ZacatecasAldunate.pdf

14 Ley № 20.410 de 20.01.2010 modifica la Ley de concesiones de obras publicas y otras normas que indica. URL: http://www.leychile.cl/Navegar?idNorma=1010304

15 См.: Luis Vittor J., Samples T.R. Op. cit. P. 2.

16 Ibid. P. 2.

17 См.: Plaza de la Ciudadania // Wikipedia, the free encyclopedia. URL: http://en.wikipedia.org/wiki/Plaza_de_la_Ciudadan% C3%ADa.

18 См.: Aldunate E. Op. cit.

19 Ibid.

20 См.: Constitucion Politica de la Republica de Chile. URL: http://www.camara.cl/camara/media/docs/constitucion_politica_2009.pdf

21 Ibid.

22 См.: Luis Guasch J. Knowledge Sharing on Infrastructure Public-Private Partnerships in Asia: Chile (Day 1 Session 1: Policy and Institutional Approaches for PPPs in Infrastructure). — Seoul (Korea), 2009.

23 См.: Luis Vittor J., Samples T.R. Op. cit. P. 2.