Особенности правового регулирования защиты потребителей в ЕС и во Франции

Т.И. ВАТАМАН,

аспирант кафедры европейского права МГИМО(У) МИД России

В  начале XXI века вопрос о защите прав потребителей становится все более актуальным. В связи с этим представляется необходимым изучение опыта Европейского союза в данной области в сравнении с опытом государств—членов ЕС, в частности на примере гармонизации законодательства Франции.

По общему мнению, потребители государств—членов ЕС относятся к категории так называемых наиболее защищенных потребителей, что обусловлено обеспечением защиты их интересов как на коммунитарном (европейском), так и на национальном уровне.

На национальном уровне применяется специальное законодательство, основным предметом регулирования которого является организация взаимоотношений между потребителем и предпринимателем таким образом, чтобы была обеспечена законность возникающих договорных отношений и равенство сторон. Особое внимание в контексте все большей интенсификации процессов интернационализации торговли и расширения ассортимента товаров на рынке уделяется обеспечению и соблюдению права потребителей на приобретение и пользование товарами и услугами, не представляющими угрозы или опасности.

На уровне ЕС защита прав потребителей также осуществляется в рамках специально разработанного законодательства. С одной стороны, цель такого особого регулирования — стремление обеспечить наиболее высокий уровень защиты интересов потребителя на едином внутреннем рынке посредством сближения и гармонизации действующего законодательства государств—членов ЕС в области защиты прав потребителей, чтобы потребители могли иметь доступ к товарам и услугам, которые продаются за рубежом, и пользоваться преимуществами свободного обращения товаров и услуг. С другой стороны, эта цель содействует и поощряет вступление потребителей в трансграничные договорные отношения посредством унификации коллизионных норм.

Законодательные акты, разработанные на национальном и на коммунитарном уровнях, легли в основу формирования права в области защиты потребителей, которое состоит как из внутреннего (национального) права каждого отдельного государства ЕС, так и из коммунитарного права — единого для всех членов ЕС.

Сосуществование двух уровней регулирования защиты прав потребителя, один из которых (национальный) представлен различными правовыми системами, неизбежно ставит вопрос об их взаимодействии. Ответ на вопрос о соотношении этих двух составляющих права защиты потребителей был достаточно четко определен Судом ЕС. В решении от 15.07.1964 по делу Costa vs Enel был провозглашен принцип верховенства права ЕС по отношению к праву его членов. Этот принцип получил закрепление в решении Суда ЕС от 09.03.1978 по делу Simmenthal. Согласно данному принципу законодательство Франции, как и любого другого государства—члена ЕС, не может иметь приоритет перед правом ЕС, вытекающим из учредительных договоров, а также регламентов и директив по гармонизации национального законодательства. Это позволяет сделать вывод о том, что право Франции в области защиты потребителей развивается под влиянием коммунитарного права, поскольку не может ему противоречить и должно находиться в соответствии с его положениями.

Принцип верховенства, однако, не позволяет оценить в полном объеме степень влияния коммунитарного права на право Франции и говорить о его полном проникновении в национальное право. Это влияние зависит от интенсивности, с которой такое воздействие осуществляется: либо посредством прямого введения в законодательство, в форме принятия регламентов или имплементации директив, либо, при отсутствии унификации или гармонизации, косвенно, путем принятия решений Судом ЕС, призванным следить за соблюдением членами ЕС права, вытекающего из учредительных договоров, и в частности — принципа свободного обращения товаров и услуг внутри Евросоюза.

Таким образом, воздействие коммунитарного права на национальное в области потребительских отношений различается и зависит от степени гармонизации и унификации отдельных аспектов правоотношений, складывающихся с учетом особенностей внутреннего законодательства страны.

В связи с этим следует учитывать следующие факторы.

1. Необходимо принимать во внимание эволюцию каждой национальной системы в данной сфере. На протяжении длительного периода французское право в области защиты потребителей опережало коммунитарное право. Принятые в тот период директивы не привносили ничего нового во внутреннее законодательство, уже содержащее систему норм, необходимых для обеспечения защиты потребителей, в частности в области так называемой лжерекламы, безопасности продуктов питания, размещения заказов путем посещения агентом потенциальных клиентов на дому, кредитования потребителей и несправедливых условий договора.

В настоящее время ситуация кардинально изменилась: коммунитарное право значительно опережает французское. Это объясняется тем, что развитие права ЕС происходило (несмотря на принцип субсидиарности) при одновременном влиянии трех обстоятельств:

· применения положений учредительных договоров ЕС, в особенности Маастрихтского и Амстердамского, закрепивших политику в области защиты прав потребителей в качестве одной из основных политик ЕС;

· развития трансграничных отношений благодаря стремительному развитию новых технологий и появлению современных средств связи;

· выделения новой приоритетной стратегии — обеспечения безопасности продуктов питания на уровне всего ЕС, а не только отдельных его членов.

Таким образом, Франция, не имея собственного законодательного регулирования отдельных аспектов правоотношений на национальном уровне, сталкивается с необходимостью имплементации положений соответствующих директив ЕС и внесения изменений во внутреннее право. В настоящее время французское право развивается вслед за коммунитарным правом и положения права ЕС выступают в качестве типовых, модельных законов для права Франции.

2. Следует учитывать уровень защиты прав потребителей, выработанный как французским, так и коммунитарным правом. Первое содержит больше положений и механизмов для обеспечения высокой степени защиты интересов потребителей, нежели второе, которое базируется на среднем уровне защиты, приемлемом для всех государств ЕС. Поэтому Франции достаточно редко приходилось вносить изменения в действующее внутреннее законодательство, с тем чтобы привести его в соответствие с директивами об уровне защиты прав потребителей.

3. Важен и объем той области, которая подлежит гармонизации. Директивы затрагивают лишь небольшую сферу права защиты потребителей, а основная часть вопросов предоставлена компетенции государств—членов ЕС, т. е. относится к негармонизированной области. В отдельных аспектах влияние коммунитарного права на национальное незначительно либо полностью отсутствует.

В зависимости от того, является конкретная область гармонизированной или нет, право Франции в сфере защиты прав потребителей взаимодействует и соотносится с коммунитарным правом по-разному. В области гармонизированной содержание и структура французского права находятся под влиянием коммунитарного, в то время как в области негармонизированной применение французского права находится под контролем ЕС, в частности Суда ЕС.

Если коммунитарное право заменяет внутреннее, то право государств ЕС заменяется единым коммунитарным правом. Однако применительно к защите прав потребителей использование метода унификации было нецелесообразным по причине значительных расхождений в регулировании отдельных аспектов в области защиты прав потребителей в государствах ЕС. Основным механизмом правового регулирования данной сферы является механизм гармонизации.

Поэтому на уровне ЕС было принято сравнительно мало регламентов в данной области, а те, что были приняты, касаются в основном товаров, в отношении которых устанавливаются определенные характеристики с целью обеспечения и содействия принципу свободного обращения товаров.

Некоторые регламенты содержат «угрозу» для положений французских нормативных правовых актов в отношении товаров, принятых во исполнение и на основании закона от 01.08.1905 «О мошенничестве и фальсификации», в настоящее время отмененного вследствие его инкорпорации в Европейский кодекс потребителей. Положения актов, которые затрагивают, в частности, характеристику товаров и услуг и базируются на законодательстве Франции о продуктах питания (так называемое продовольственное право), были постепенно упразднены и заменены нормами коммунитарного права, более эффективными для регулирования безопасности новых продуктов и продовольственных ингредиентов, а также информирования потребителей в отношении продуктов питания, в том числе генетически модифицированных[1].

В свою очередь разработанные и принятые директивы можно условно разделить на два вида: о полной гармонизации и о частичной гармонизации. Директивы о полной гармонизации не оставляют альтернативы членам ЕС: государства обязаны имплементировать все положения таких директив и отменять любые нормы национального законодательства, им противоречащие. Эти директивы в основном касаются характеристики и маркировки продовольственных товаров и часто затрагивают безопасность промышленных товаров, представленных на едином внутреннем рынке. Однако степень воздействия таких директив на положения о безопасности товаров (что является новым подходом к гармонизации или стандартизации) достаточно незначительна во французском праве, которое, как правило, опережает положения права ЕС в области безопасности товаров; в области же безопасности услуг соответствующего регулирования на уровне ЕС вообще не было предусмотрено.

Неожиданным является то, что именно в области коммерческой деятельности, где гармонизация в принципе минимальна, одна из директив о полной гармонизации привела к необходимости внесения изменений во французское право. Это Директива ЕС 97/55 от 06.10.1997, которая вносит изменения в Директиву ЕС 84/450 от 10.09.1984 о лжерекламе и вводит понятие сравнительной рекламы. После принятия Директивы ЕС 97/55 Франция была обязана сделать национальное законодательство в этой области более гибким.

Необходимо также отметить, что Еврокомиссия рассматривает Директиву ЕС 85/374 от 25.07.1985 об ответственности за дефектную продукцию в качестве директивы общего характера, в частности подчеркивая неправомерность действий Франции, принявшей закон от 19.05.1998 об ответственности за дефектную продукцию, который расширяет режим ответственности в случаях, не нашедших отражения в Директиве ЕС.

Рассмотрим ситуацию, когда коммунитарное право оставляет свободу регулирования на национальном уровне. Как уже говорилось, несмотря на то, что во Франции действует более тщательный механизм защиты и более высокий уровень охраны интересов потребителей, чем тот, который закреплен в директивах ЕС, в настоящее время наблюдается тенденция усиления степени регулирования данного аспекта на уровне ЕС. В частности, именно на уровне ЕС, а не на национальном уровне были разработаны правовые акты, призванные содействовать и поощрять трансграничную торговлю, одновременно повышая уровень защиты прав и интересов потребителей:

· в области отдельных видов договоров, где некоторые директивы (о договорах, заключаемых на расстоянии, о путешествиях, о разделении времени, об электронных документах, о продаже товаров и связанных с этим гарантиях потребителям, об электронной торговле) были приняты с целью облегчения доступа потребителей к товарам и услугам на территориях других государств ЕС посредством сближения национальных законодательств;

· в области трансграничных договоров, где многие директивы (например, о несправедливых условиях договоров с участием потребителей, о договорах, заключаемых на расстоянии (дистанционных сделках)), содержали положения международного частного права, возводящие регулирование на уровне ЕС в ранг полицейских законов, чтобы к потребителю не применялось законодательство третьей страны, выбранной по усмотрению предпринимателя при заключении договора, имеющего тесную связь с территорией одного из государств ЕС;

· в области трансграничных споров, где принятые директивы (например, о возбуждении исков о прекращении незаконной коммерческой деятельности) вводили положения процессуального права в законодательство государств ЕС, чтобы предоставить ассоциациям потребителей возможность предъявлять трансграничные иски в тех случаях, когда предпринимательская деятельность незаконна и противоречит коммунитарному законодательству.

Однако такое расширение гармонизированной области не означает, что французское право полностью подчинено коммунитарному. Более того, присущий законодательству Франции высокий уровень защиты прав потребителей позволяет говорить о том, что внутреннее право дистанцируется от коммунитарного права. И именно в контексте этой специфики французского права некоторые директивы ЕС (в частности, о лжерекламе и о всеобщей безопасности продукции) даже не были имплементированы. Другие директивы  (например, о предоставлении кредита (кредитовании) потребителям) были имплементированы, но тем не менее не затрагивали вопросы установления более высокого уровня защиты. Более того, в процессе имплементации новых директив во Франции выявляется стремление предусмотреть на национальном уровне еще более высокую степень защиты, чем на коммунитарном.

Таким образом, большая часть норм французского права в области защиты прав потребителей происходит из источников права внутреннего, негармонизированного. Однако даже такие негармонизированные области не выходят из-под сферы влияния коммунитарного права.

Проанализируем ситуацию, когда применение права находится под контролем ЕС. Для более эффективной реализации свободы обращения товаров и услуг Суд ЕС в решении от 20.02.1979 по делу Cassis de Dijon постановил, что к товарам, которые обращаются на едином внутреннем рынке ЕС, применяется законодательство не страны назначения или потребления, а страны происхождения этих товаров. Основанием является тот факт, что такие законодательства, несмотря на определенные расхождения и специфику, должны считаться эквивалентными друг другу. Этот же принцип взаимного признания национального законодательства действует и в отношении услуг. И только в исключительных случаях государство назначения вправе применить собственное законодательство — при условии соответствия принципу пропорциональности и при наличии доказательств, что введение такого ограничительного регулирования оправдано императивными требованиями защиты прав потребителей.

Необходимо также отметить, что применение некоторых законодательных актов Франции к торговым отношениям в рамках ЕС зависит от соблюдения принципа пропорциональности. Велик риск того, что некоторые такие положения будут «оттеснены» как не соответствующие требованиям пропорциональности, и велика вероятность несовместимости со свободами обращения. Такому риску подвергаются в основном законодательные акты в области движения товаров и услуг, однако риск существует и в отношении других актов, в частности регулирующих вопросы защиты прав потребителей при заключении договоров.

Законодательные акты в отношении товаров и услуг, которые приняты во Франции, — это акты либо технического характера, касающиеся характеристики этих товаров и услуг, либо коммерческого характера, относящиеся к условиям их продажи. Суд ЕС указал на необходимость разграничения этих двух видов законодательных актов.

С момента вынесения Судом ЕС решения от 24.11.1993 по делу Keck et Mithouard в качестве актов, которые могут препятствовать принципу свободного обращения, запрещенному по смыслу ст. 30 Договора о ЕС, стали рассматриваться только акты технического характера. Следовательно, применение актов коммерческого характера, не вводящих количественные ограничения по смыслу ст. 30 Договора о ЕС, не подлежит проверке на принцип пропорциональности. Таким образом, Франция вправе самостоятельно разрабатывать законы в отношении национальных и иностранных участников сделки, осуществляющих на территории страны продажу товаров из других государств ЕС, в которых предусмотрено иное, менее жесткое законодательное регулирование.

Область, которую охватывает решение по делу Keck et Mithouard, достаточно широка. Согласно решению Суда ЕС, под законодательными актами технического характера подразумеваются не только акты, регулирующие условия торговли, но и реклама, продвижение и распределение товаров (количество последних во французском праве особенно велико). Очевидно, только акты коммерческого характера не нашли отражения в данном решении, поскольку понятие «условия торговли», употребленное в деле Keck et Mithouard для обозначения таких законодательных актов, применимо лишь к товарам. Законодательные акты в отношении услуг, как и акты технического характера, признаются мерами, которые могут представлять препятствия торговле. Причем акты коммерческого характера не нашли отражения и в деле Cassis de Dijon, где их применение в торговле внутри ЕС подлежало проверке на пропорциональность.

Однако законодательные акты о безопасности товаров не соответствуют принципу свободного обращения товаров, поскольку более жесткие требования во французских законах оправданы сомнениями в безвредности товаров. Практика Суда ЕС, применяющего принцип предосторожности, была впоследствии подтверждена в результате подписания Амстердамского договора, который закрепил этот принцип в статье, посвященной охране окружающей среды, однако его применение затрагивало и область охраны здоровья и безопасности.

Стремительное развитие трансграничных договоров несет риск снижения уровня регулирования некоторых областей права потребителей в договорных отношениях, в частности в области предоставления кредита потребителям.

Вопрос определения права, применимого к трансграничным договорам, несомненно, подпадает под действие не коммунитарного права, а международного частного права государств ЕС и Римской конвенции о праве, применимых к договорным обязательствам от 19.06.1980. В ст. 5 Римской конвенции установлено, что к договорам применяется законодательство той страны, в которой проживает потребитель (в нашем случае — французское право), за исключением случаев, когда потребитель вступает в договорные отношения с иностранным предпринимателем на четко установленных условиях (по рекламному объявлению либо в результате предложения, предшествующего заключению договора в стране его проживания).

Обозначение французского права как договорного не препятствует возможным ограничениям его применения на основании несовместимости с коммунитарным правом, предусматривающим в случае возникновения коллизий верховенство и приоритет свободы обращения перед национальным правом. Таким образом, применение нормы закона зависит от того, совместима ли она с этими свободами, а если нет, то оправдано ли такое ограничительное действие необходимостью обеспечения защиты прав потребителей. То есть здесь вновь требуется проверка на соответствие принципу пропорциональности.

В настоящее время французское законодательство наиболее подвержено такому контролю в области предоставления кредита потребителям. Несмотря на имеющуюся Директиву ЕС 97/7, законодатель Франции, в отличие от законодателей других государств ЕС, предусматривает более высокие механизмы защиты и более жесткие требования в отношении заключения и исполнения договора о предоставлении кредита. Некоторые из этих требований вполне могут быть пересмотрены в свете договоров о предоставлении трансграничных кредитов, где их ограничительное действие на торговлю не всегда может быть оправдано соображениями обеспечения общественных интересов. Развитие электронной торговли, безусловно, еще больше ослабит позиции национальных законодательств, поскольку потребует отменить положения, препятствующие заключению договоров посредством использования электронных технологий.

Следует отметить, что взаимодействие коммунитарного права и права Франции в области потребления представляется гармоничным и призвано обеспечивать одновременную защиту и европейских, и национальных потребителей. Для защиты первых государства ЕС должны стремиться к тому, чтобы принимать единообразное законодательство, устраняя имеющиеся различия в регулировании. Для обеспечения защиты потребителей на национальном уровне каждое государство ЕС оставляет за собой право разрабатывать собственные механизмы защиты, при условии что такие меры не будут противоречить принципам свободы обращения товаров и услуг внутри ЕС. И только в том случае, если государство не соблюдает справедливый баланс между защитой прав потребителей и свободами обращения, действуют нормы коммунитарного права и могут быть применены определенные ограничения и запреты.

Библиография

1 См., например: Регламент ЕС № 1139-98 от 26.05.1998 об обязательной маркировке на некоторых пищевых продуктах, изготовленных из генетически модифицированных организмов, информации иной, нежели та, которая установлена Директивой ЕС 79-112.