Особенности правового регулирования земельных отношений в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге на федеральном уровне

УДК 349.414 

Страницы в журнале: 63-72

Ю.А. УМЕРЕНКО,

кандидат юридических наук, заместитель начальника отдела по реализации федеральных целевых программ, национальных и приоритетных проектов Управления земельного фонда Федерального агентства по управлению государственным имуществом e-mail: student4@bk.ru

Рассматривается и анализируется земельное законодательство Российской Федерации с целью выявления особенностей правового регулирования на федеральном уровне земельных отношений на территориях городов федерального значения — Москвы и Санкт-Петербурга.

Ключевые слова: правовое регулирование, города федерального значения, земельные отношения, земельный участок, право собственности.

Features of legal regulation of the ground relations in the cities of federal value Moscow and St. Petersburg at federal level

Umerenko Y.

This article is about the ground legislation of the Russian Federation for the purpose of revealing of features of legal regulation at federal level of ground relations in territory of cities of federal value — Moscow and St. Petersburg is considered and analyzed.

Keywords: legal regulation, cities of federal value, ground relations, the ground area, the property right.

Согласно ст. 5 Конституции РФ Российская Федерация состоит из республик, краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов — равноправных субъектов Российской Федерации (далее — субъекты РФ).

Частью 4 ст. 5 Конституции РФ установлено, что во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти все субъекты РФ между собой равноправны.

В соответствии с ч. 1 ст. 15 Конституции РФ она имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации.

Пребывание в составе Российской Федерации в качестве ее субъекта предполагает взаимодействие с федеральными органами, участие в их работе. Равноправие всех субъектов РФ, в том числе во взаимоотношениях с федеральными органами, обусловливает их равные правомочия в таких взаимоотношениях[1].

Таким образом, Конституция РФ устанавливает формальное равноправие субъектов и уравнивает их как в отношениях с федеральной властью, так и в отношениях между собой.

Согласно п. «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ, в частности, находится земельное законодательство.

В этой связи можно разделить правовое регулирование земельных отношений на два уровня — федеральный уровень и уровень субъектов РФ, одновременно отметив, что Российская Федерация предоставляет субъектам РФ определенную свободу в регулировании земельных отношений.

Вместе с тем эта свобода является довольно ограниченной, о чем свидетельствует анализ Земельного кодекса РФ от 25.10.2001 № 136-ФЗ[2] (далее — Земельный кодекс) и ряда иных нормативных правовых актов.

Согласно п. 1 ст. 2 Земельного кодекса земельное законодательство в соответствии с Конституцией РФ находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов РФ. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов РФ.

Нормы земельного права, содержащиеся в других федеральных законах, законах субъектов РФ, должны соответствовать Земельному кодексу.

При этом п. 3 ст. 2 Земельного кодекса установлено, что на основании и во исполнение Земельного кодекса, федеральных законов, иных нормативных правовых актов Российской Федерации, законов субъектов РФ органы исполнительной власти субъектов РФ в пределах своих полномочий могут издавать акты, содержащие нормы земельного права.

Пункт 1 ст. 9 Земельного кодекса определяет, что к полномочиям Российской Федерации в области земельных отношений относятся:

— установление основ федеральной политики в области регулирования земельных отношений;

— установление ограничений прав собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев, арендаторов земельных участков, а также ограничений оборотоспособности земельных участков;

— государственное управление в области осуществления мониторинга земель, государственного земельного надзора, землеустройства;

— осуществление государственного земельного надзора;

— установление порядка резервирования земель, изъятия земельных участков, в том числе путем выкупа, для государственных и муниципальных нужд;

— резервирование земель, изъятие земельных участков, в том числе путем выкупа, для нужд Российской Федерации;

— разработка и реализация федеральных программ использования и охраны земель;

— иные полномочия, отнесенные к полномочиям Российской Федерации Конституцией РФ, данным кодексом, федеральными законами.

Эти полномочия реализуют соответствующие федеральные органы государственной власти, к компетенции которых законодательство относит вопросы регулирования земельных отношений.

Основой осуществления полномочий Российской Федерации в области земельных отношений, как справедливо отметил О.И. Крассов, являются положения Конституции РФ, имеющие принципиальное значение для развития всего земельного законодательства[3].

Федеральная политика в области регулирования земельных отношений на практике реализуется посредством издания федеральных законов, которым должны соответствовать законы субъектов РФ и акты органов исполнительной власти субъектов РФ.

В связи с этим создается ситуация, когда субъекты РФ практически не осуществляют правовое регулирование земельных отношений на местах, в том числе отличное от федерального регулирования, что, по сути, делает бессмысленным, за редким исключением, отнесение земельного законодательства к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов и не позволяет учитывать территориально-экономические различия и особенности многочисленных субъектов РФ.

Необходимо отметить, что правовое регулирование земельных отношений субъектами РФ, как правило, дублирует регулирование земельных правоотношений на федеральном уровне либо конкретизирует реализацию норм, содержащихся в федеральных законах и подзаконных нормативных правовых актах федеральных органов исполнительной власти.

Пункт 1 ст. 10 Земельного кодекса определил, что к полномочиям субъектов РФ относятся резервирование, изъятие, в том числе путем выкупа, земель для нужд субъектов РФ; разработка и реализация региональных программ использования и охраны земель, находящихся в границах субъектов РФ; иные полномочия, не отнесенные к полномочиям Российской Федерации или к полномочиям органов местного самоуправления.

Совокупный анализ вышеуказанных норм позволяет сделать вывод: Российская Федерация обладает значительно большими по сравнению с субъектами РФ полномочиями в области земельных отношений; полномочия субъектов РФ в области правового регулирования земельных отношений носят остаточный либо производный характер, если соответствующие вопросы земельных отношений не урегулированы федеральным законодательством либо если издание нормативного правового акта субъекта РФ прямо не предусмотрено федеральным законом либо подзаконным нормативным правовым актом.

Однако вопросов земельно-правового характера, не урегулированных федеральным законодательством, не так много, при этом случаев, когда субъекты РФ вправе или обязаны издать соответствующие нормативные правовые акты, касающиеся регулирования земельных правоотношений, также немного.

Вместе с тем законодательство Российской Федерации позволяет говорить о наличии на федеральном уровне особенностей в правовом регулировании земельных отношений в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге, которые обусловлены их особым статусом как полноправных субъектов Федерации.

Так, согласно ч. 2 ст. 70 Конституции РФ Москва является столицей Российской Федерации. Статус столицы Российской Федерации — города федерального значения Москвы — определен Законом РФ от 15.04.1993 № 4802-1 «О статусе столицы Российской Федерации»[4].

Москва как столица Российской Федерации обладает рядом особых признаков, которые присущи и Санкт-Петербургу, в силу того что этот город также продолжительное время был столицей.

Во-первых, это населенные пункты (города) в границах законодательно определенной территории, установленной высшими органами власти либо путем референдума граждан суверенного государства. Во-вторых, эти города отличаются устойчивостью и стабильностью, непосредственно связаны с возникновением и развитием государства, их памятниками, знаменательными датами, объектами государственного значения, символами — и этим олицетворяют самобытность, уникальность, цивилизационную специфику государства, приверженность историческим нравственным принципам, а также выполняют функцию консолидации граждан своей страны. В-третьих, в городах федерального значения расположены преимущественно все государственные (федеральные) органы власти, из которых осуществляется управление территорией государства, и представительства иностранных государств. В-четвертых, это объективно привилегированные города, о развитии которых государство проявляет особую заботу (а не просто осуществляет защиту) вследствие их исключительной социально-экономической и политической роли[5].

Среди прочего нужно учитывать тот факт, что в городах федерального значения располагаются различные органы и институты государственной власти, обеспечивающие выполнение и реализацию возложенных на государство функций, а также огромную плотность населения этих городов, в связи с чем правовое регулирование земельных отношений в них приобретает особую значимость и актуальность.

Теперь целесообразно рассмотреть конкретные и наиболее важные особенности правового регулирования земельных отношений в городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге на федеральном уровне.

1. В соответствии со ст. 236 части первой ГК РФ от 30.11.1994 № 51-ФЗ[6] гражданин или юридическое лицо может отказаться от права собственности на принадлежащее ему имущество, объявив об этом либо совершив другие действия, определенно свидетельствующие о его устранении от владения, пользования и распоряжения имуществом без намерения сохранить какие-либо права на это имущество.

Отказ от права собственности не влечет прекращения прав и обязанностей собственника в отношении соответствующего имущества до приобретения права собственности на него другим лицом. По общему правилу, согласно п. 1 ст. 225 ГК РФ объекты гражданских прав, от права собственности на которые отказались, приобретают режим бесхозяйной вещи.

Однако представляется сомнительной возможность отнесения земельного участка к категории «вещь».

Кроме того, необходимо учитывать, что в соответствии с п. 2 ст. 214 ГК РФ земля и другие природные ресурсы, не находящиеся в собственности граждан, юридических лиц либо муниципальных образований, являются государственной собственностью.

В.В. Чубаров правильно отметил по этому поводу, что при отсутствии данных, свидетельствующих о принадлежности земельного участка на праве собственности физическому или юридическому лицу либо муниципальному образованию, земельный участок признается государственной собственностью[7].

В связи с этим земельные участки, от права собственности на которые отказался собственник, в силу закона являются государственной собственностью.

Согласно п. 3 ст. 18 Земельного кодекса в субъектах РФ — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью субъекта Российской Федерации — соответственно города федерального значения Москвы либо города федерального значения Санкт-Петербурга, если законами указанных субъектов РФ не установлено, что такой земельный участок является собственностью муниципальных образований, находящихся на территориях указанных субъектов.

При этом в соответствии с п. 1.1 ст. 19 Земельного кодекса, если иное не предусмотрено другими федеральными законами, земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью городского округа, городского или сельского поселения либо в случае расположения такого земельного участка на межселенной территории — собственностью муниципального района по месту расположения земельного участка.

Таким образом, можно выделить первую особенность правового регулирования земельных отношений на территориях городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга: земельный участок, от права собственности на который собственник отказался, является с даты государственной регистрации прекращения права собственности на него собственностью города федерального значения.

Одновременно данным субъектам РФ предоставляется возможность своими законами установить, что земельные участки, от права собственности на которые отказались, переходят в собственность муниципальных образований, на территориях которых находятся соответствующие земельные участки, что ставит города федерального значения в более выгодное положение по сравнению с иными субъектами РФ.

Наличие такой особенности обусловлено большой плотностью населения в этих городах и ограниченностью земельных ресурсов, которые могут быть использованы для строительства и развития соответствующих территорий.

2. Статьи 30—32 Земельного кодекса определяют порядок предоставления земельных участков для строительства. В соответствии с данными статьями предоставление земельных участков для строительства осуществляется с предварительным согласованием места размещения объекта либо без предварительного согласования. Одной из процедур по предоставлению земельного участка с предварительным согласованием места размещения объекта является выбор земельного участка, подготовка которого в соответствии с п. 2 ст. 31 Земельного кодекса осуществляется органами местного самоуправления.

Однако п. 10 ст. 31 Земельного кодекса устанавливает, что в субъектах РФ — городах федерального значения Москве и Санкт-Петербурге выбор земельных участков для строительства осуществляется органом исполнительной власти соответствующего субъекта РФ, если иное не предусмотрено законами этих субъектов.

Данная особенность обусловлена необходимостью проведения единой градостроительной политики на территориях городов федерального значения и ограниченностью земельных ресурсов.

При этом, предоставляя городам федерального значения право установить иное, законодатель не конкретизировал, о чем именно идет речь. Вместе с тем с учетом ранее рассмотренной особенности и совокупного анализа ст. 31 Земельного кодекса следует вывод, что речь идет о возможности передачи законом города федерального значения полномочий по подготовке акта выбора земельного участка органам местного самоуправления.

3. Согласно п. 1 ст. 71 Земельного кодекса под государственным земельным надзором понимаются деятельность уполномоченных федеральных органов исполнительной власти, направленная на предупреждение, выявление и пресечение нарушений органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также юридическими лицами, их руководителями и иными должностными лицами, индивидуальными предпринимателями, их уполномоченными представителями и гражданами требований, установленных земельным законодательством, посредством организации и проведения проверок указанных лиц, принятия предусмотренных законодательством Российской Федерации мер по пресечению и (или) устранению последствий выявленных нарушений, и деятельность указанных уполномоченных органов государственной власти по систематическому наблюдению за исполнением требований земельного законодательства, анализу и прогнозированию состояния исполнения требований земельного законодательства при осуществлении органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, индивидуальными предпринимателями и гражданами своей деятельности.

Пункт 1 ст. 72 Земельного кодекса устанавливает, что муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется органами местного самоуправления или уполномоченными ими органами.

В соответствии с п. 2 ст. 72 Земельного кодекса муниципальный земельный контроль за использованием земель на территории муниципального образования осуществляется в соответствии с законодательством Российской Федерации и в порядке, установленном нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.

При этом п. 2.1 ст. 72 Земельного кодекса устанавливает, что законами субъектов РФ —городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга полномочия органов местного самоуправления на осуществление земельного контроля за использованием земель и установление порядка его осуществления, предусмотренные пунктами 1 и 2 данной статьи, могут быть отнесены к полномочиям органов государственной власти этих субъектов.

Наличие данной особенности обусловлено необходимостью осуществления более жесткого земельного надзора для обеспечения проведения единой градостроительной политики и наиболее рационального и эффективного управления и распоряжения земельными ресурсами на территориях городов федерального значения в силу их особой значимости как пространственного базиса для развития территорий этих городов.

Данная особенность в отличие от рассмотренных выше имеет иную правовую конструкцию: на территориях городов федерального значения полномочия по земельному надзору осуществляются органами местного самоуправления, если законами городов Москвы и Санкт-Петербурга они не отнесены к полномочиям органов государственной власти этих субъектов РФ.

4. Согласно п. 1 ст. 84 Земельного кодекса установлением или изменением границ населенных пунктов является: 1) утверждение или изменение генерального плана городского округа, поселения, отображающего границы населенных пунктов, расположенных в границах соответствующего муниципального образования; 2) утверждение или изменение схемы территориального планирования муниципального района, отображающей границы сельских населенных пунктов, расположенных за пределами границ поселений (на межселенных территориях).

Одновременно в п. 2 ст. 84 Земельного кодекса закреплено, что утверждение изменения границ городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга осуществляется по решению Совета Федерации ФС РФ.

Необходимость введения специальных правил в отношении этих городов диктуется особым статусом Москвы и Санкт-Петербурга как полноправных субъектов Федерации. Тем самым границы городов федерального значения одновременно выполняют функции границ населенных пунктов и границ субъектов Федерации.

Их изменение должно учитывать не только юридические последствия установления или изменения границ населенных пунктов, но и конституционно-правовой статус субъекта РФ: любое изменение границ города федерального значения означает изменение границ сопредельного субъекта РФ. При этом меняется не только категория земель, включаемых в границы города, но и сфера пространственной юрисдикции органов государственной власти, органов местного самоуправления, расположенных на смежных территориях[8].

Нелишне отметить, что до 1 января 2007 г. согласно п. 4 ст. 84 Земельного кодекса черта указанных городов подлежала утверждению и изменению федеральным законом по согласованному представлению законодательных органов Москвы и Московской области, а также законодательных органов Санкт-Петербурга и Ленинградской области, а в период действия Градостроительного кодекса РФ 1998 года (до 1 июля  2006 г.) даже имела место существенная коллизия между его ст. 36 и приведенным положением прежней редакции ст. 84 Земельного кодекса, поскольку согласно ст. 36 Градостроительного кодекса РФ 1998 года проекты черты Москвы и Санкт-Петербурга подлежали утверждению Правительством РФ по итогам их разработки органами государственной власти данных городов и согласования с органами государственной власти сопредельных территорий (т. е. Московской и Ленинградской областей)[9].

ЧИТАТЬ СТАТЬЮ ПОЛНОСТЬЮ

Библиография

1 См.: Бархатова Е.Ю. Комментарий к Конституции Российской Федерации (постатейный). — М., 2010. С. 13.

2 СЗ РФ. 2001. № 44. Ст. 4147.

3 Крассов О.И. Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный). 2-е изд., перераб. — М., 2009. С. 72.

4 Ведомости СНД РФ и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 683.

5 См. более подробно: Сабаева С.В. Статус столицы Российской Федерации как объект конституционного права // Конституционное и муниципальное право. 2010. № 3.

6 СЗ РФ. 1994. № 32. Ст. 3301.

7 Чубаров В.В. Проблемы правового регулирования недвижимости. — М., 2006. С. 189.

8 Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации от 25.10.2001 № 136-ФЗ (постатейный) / С.Н. Волков, М.И. Васильева, Е.А. Галиновская и др. / отв. ред. С.Н. Волков, науч. ред. Ю.Г. Жариков. — М., 2009. С. 584.

9 См. более подробно: Комментарий к Земельному кодексу Российской Федерации (постатейный) / С.А. Боголюбов, Д.С. Бондаренко, Е.А. Галиновская и др. / под ред. С.А. Боголюбова. — СПб., 2009. С. 320.