Особенности правового регулирования строительства и эксплуатации жилых объектов и территорий жилой застройки в городе Москве

С.Л. КАЗИНЕЦ,

юридическая фирма  «AVELAN», партнер

Статья посвящена обобщению и анализу правового регулирования строительства и эксплуатации жилых объектов в г. Москве. Автор отмечает необходимость  совершенствования действующих СНиПов и Техничесиких регламентов,  учета особенностей проектирования территорий жилой застройки.

Ключевые слова: правовое регулирование строительства жилых объектов.

Строительная наука во всем мире развивается стремительно, и на рынок постоянно вбрасываются новые технологии и материалы. Однако действующие сегодня СНиПы во многом устарели, и новым задачам они просто не в состоянии соответствовать[1]. Фактически отсутствует комплексный подход к оценке санитарно-гигиенической и экологической безопасности стройматериалов.

Наиболее критическая ситуация сложилась с цементом, водопроводными трубами, арматурой и кирпичом. Производители этих товаров только-только начинают уделять внимание качеству продукции[2].

В Министерстве регионального развития РФ уже приступили к созданию новой системы технического регулирования в строительстве. Проект первого Технического регламента «О безопасности зданий и сооружений» обсуждался на заседании правительственной комиссии под руководством первого вице-премьера И. Шувалова. В результате был принят  Федеральный закон от 23 декабря 2009 г. № 384-ФЗ «Технический регламент о безопасности зданий и сооружений». Проект Федерального закона  №192544-5  «Технический регламент “О безопасности строительных материалов и изделий”» 25 сентября 2009 г. принят Государственной думой в первом чтении. 

Председатель Правительства РФ В.В. Путин заявил о необходимости уделить особое внимание принятию законов, связанных со строительством жилья. В.В. Путин считает, что нужно внести необходимые изменения в законодательные акты по вопросам развития массового малоэтажного жилищного строительства и вообще уделить этому вопросу особое внимание. Как передает Интерфакс, В.В. Путин отметил высокие темпы роста строительного сектора, который сейчас доходит до 19-20% в год, а по жилищному проекту — до 25%: «Это нужно использовать для решения этого вечного вопроса России. У нас есть все шансы решить этот вопрос в ближайшие годы»[4].

По мнению президента Национального агентства малоэтажного и коттеджного строительства Е. Николаевой, снижение цены на квадратный метр может быть достигнуто за счет использования более дешевых стройматериалов, например дерева. Сегодня в России используется при строительстве жилья в 20 раз меньше дерева, чем в европейских странах со схожим климатом. Лесные ресурсы страны реализуются только на четверть. Спрос превышает предложение в 2,5 раза[5].

Итак, нормативное правовое регулирование строительства и эксплуатации жилых объектов и территорий жилой застройки в городе Москве включает в себя следующее (наиболее важное для данной отрасли) законодательство:

Первый уровень (федеральный), включающий в себя два подуровня:

а) федеральные законы:

—от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ (ред. от 22 июля 2008 г.) «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации»[6];

— от 10 января 2002 г. № 7-ФЗ «Об охране окружающей среды»[7]; 

— от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»[8]; 

б) иные нормативные правовые акты федеральных органов исполнительной власти:

—Указ Президента РФ от 28 июня 2007 г.

№ 825 (ред. от 28 апреля 2008 г.) «Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации»[9];

—Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г.

№ 773 «Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти»[10].

Второй уровень (региональный), включающий в себя три подуровня:

а) законы субъектов Российской Федерации (на примере города Москвы):

—Закон города Москвы от 28 июня 1995 г. «Устав города Москвы»;

—Закон города Москвы от 5 мая 1999 г.

№ 17 «О защите зеленых насаждений»[11];

—Закон города Москвы от 26 сентября 2001 г. № 48 «Об особо охраняемых природных территориях в городе Москве»[12];

—Закон г. Москвы от 21 ноября 2007 г. № 45 «Кодекс города Москвы об административных правонарушениях»[13];

—Закон города Москвы от 27 апреля 2005 г. № 14 «О Генеральном плане города Москвы (основные направления градостроительного развития города Москвы)»[14];

—Закон города Москвы от 5 июля 1995 г.

№ 13-47 «О территориальном делении города Москвы»[14];

б) нормативные правовые акты органов исполнительной власти субъектов РФ (на примере города Москвы):

—постановление Правительства Москвы от 18 марта 2008 г. № 190-ПП «О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 23 мая 2006 года № 333-ПП»;

—постановление Правительства Москвы

от 18 декабря 2007 г. № 1097-ПП «О возложении на Комитет по контролю и регулированию инвестиционных программ города Москвы дополнительных функций и его преобразовании в Контрольный комитет города Москвы»;

—постановление Правительства Москвы от 9 октября 2007 г. № 885-ПП «О внесении изменений в постановление Правительства Москвы от 23 мая 2006 г. № 333-ПП»;

—постановление Правительства Москвы от 19 июня 2007 г. № 506-ПП «О внесении изменений и дополнений в постановления Правительства Москвы от 23 мая 2006 г. № 333-ПП,

от 19 ноября 2002 г. № 939-ПП, от 3 декабря 2002 г. № 981-ПП»;

—постановление Правительства Москвы от 23 мая 2006 г. № 333-ПП «Об организации работы органов исполнительной власти города Москвы по выявлению и пресечению самовольного строительства на территории города Москвы» (с изм. от 19.06.2007 № 506-ПП, от 09.10.2007 № 885-ПП, от 18.12.2007 № 1097-ПП, от 18.03.2008 № 190-ПП);

—постановление Правительства Москвы от 3 апреля 2008 г. № 234 «Об обеспечении жилищного и иного строительства на земельных участках, находящихся в федеральной собственности»;

—постановление Правительства Москвы от 11 мая 2006 г. № 282 «О предоставлении застройщиками отчетности об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства»;

—постановление Правительства Москвы от 21 апреля 2006 г. № 233 «О требованиях к размеру собственных денежных средств застройщика, порядке расчета размера этих средств, а также нормативах оценки финансовой устойчивости деятельности застройщика»;

—постановление Правительства Москвы от 19 января 2006 г. № 20 «Об инженерных изысканиях для подготовки проектной документации, строительства, реконструкции объектов капитального строительства»;

—постановление Правительства Москвы от 16 января 2006 г. № 645 «О ежеквартальной отчетности застройщиков об осуществлении деятельности, связанной с привлечением денежных средств участников долевого строительства»;

—постановление Правительства Москвы от 7 декабря 2004 г. № 857-ПП «Об утверждении Правил подготовки и производства земляных работ, обустройства и содержания строительных площадок в городе Москве» (с изм. от 12.04.2005, от 14.06.2005, от 11.10.2005, от 6.12.2005, от 17.01.2006, от 21.03.2006, от 22.08.2006, от 13.03.2007, 19.06.2007);

—постановление Правительства Москвы от 14 июля 2004 г. № 49 «Об административной ответственности за правонарушения в области содержания и сохранности подземных инженерных коммуникаций и сооружений»;

—постановление Правительства Москвы от 16 июня 2004 г. № 286 «Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по строительству и жилищно-коммунальному хозяйству» (с изм. от 19.08.2004; 26.01.2004; 19.03.2005);

—постановление Правительства Москвы от 9 июня 2005 г. № 82 «Об утверждении Ин-струкции об особенностях государственной регистрации договоров участия в долевом строительстве, прав, ограничений (обременений) прав на объекты недвижимого имущества в связи с долевым строительством объектов недвижимого имущества»;

—постановление Правительства Москвы от 9 марта 2004 г. № 3/392-рп «Об утверждении Положения о Межведомственном экспертном совете по координации формирования нормативной базы проектирования, строительства, эксплуатации и лицензирования высотного строительства»;

—постановление Правительства Москвы от 22 ноября 2003 г. № 1380 «О награждении государственными наградами Российской Федерации работников инвестиционно-строительного комплекса города Москвы;

—постановление Правительства Москвы от 27 июня 2003 г. № 63 «Об утверждении статистического инструментария для организации статического наблюдения за основными фондами и строительством на 2004 год»;

—постановление Правительства Москвы от 11 июля 2003 г. № 41 «Об обеспечении благоприятной среды жизнедеятельности в период строительства, реконструкции, комплексного капитального ремонта градостроительных объектов в городе Москве»;

—постановление Правительства Москвы от 19 января 2001 г. № 16-14/136 «О вопросах определения уровня качества строительно-монтажных работ и производимых строительных материалов, конструкций и изделий»;

—постановление Правительства Москвы от 19 января 2001 г. № 9-1-1/5 «О создании в проектно-изыскательских организациях систем качества»;

—постановление Правительства Москвы от 18 января 2001 г. № 91-р «Об организации учета и вовлечении в хозяйственный оборот объектов незавершенного строительства, находящихся в федеральной собственности (в ред. распоряжений Минимущества России от 29.03.2001 г. № 810-р, от 04.05.2001 г. № 1178-р, от 26.06.2001 г. № 1769-р, от 28.06.2002 г. № 1708-р);

—постановление Правительства Москвы от 20.06.2000 № 50 «Об утверждении форм федерального государственного статистического наблюдения для организации статистического наблюдения за основными фондами и строительством на 2001 год» (с изм. от 29 июня 2001 г.);

—постановление Правительства Москвы от 2 декабря 1999 г. № СК-4224/6 «О создании и внедрении в строительно-монтажных организациях систем качества на основе стандартов ГОСТ Р ИСО 9000»;

—постановление Правительства Москвы от 21 октября 1998 г. № 100 «Об утверждении инструкций по заполнению форм федерального государственного статистического наблюдения по строительству» (в ред. от 12.01.2000, от 04.03.2002, от 12.09.2003);

—постановление Правительства Москвы от 1 июня 1998 г. № 551 «Об утверждении Правил отпуска древесины на корню в лесах Российской Федерации» (в ред. Постановления Правительства РФ от 24.09.2002 № 700);

—постановление Правительства Москвы от 28 ноября 1997 г. № 78 «Об утверждении унифицированных форм первичной учетной документации по учету работы строительных машин и механизмов, работ в автомобильном транспорте»;

—постановление Правительства Москвы от 1 апреля 1997 г. № БЕ-19-16/4 «О снижении затрат и повышении качества возводимого жилья с применением новых строительных технологий»;

—постановление Правительства Москвы от 17 мая 2002 г. № 33 «О комиссионной приемке работ подготовительного периода на объектах строительного Комплекса города Москвы»;

—постановление Правительства Москвы от 9 июля 2003 г. № 50 «О порядке подготовки и получения разрешений на строительство, реконструкцию градостроительных объектов в городе Москве» (изм. от 13.12.2005);

—постановление Правительства Москвы от 27 декабря 1995 г. № 24-10-4/336 «О качестве проектной документации на строительство» и др.;

в) специальные (профильные) нормативные правовые акты о строительстве, устанавливающие нормы и правила деятельности в данной сфере (как правило, СНиПы):

—СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений»[15];

—СНиП 2.08-02-89 «Общественные здания и сооружения»[16];

—СНиП 2.09.04-97 «Административные и бытовые здания»[17];

—СНиП 14-01-96 «Основные положения создания и ведения государственного градостроительного кадастра»[18];

—СНиП 21-01-97 «Пожарная безопасность зданий и сооружений»[19];

—СНиП 23-05-95 «Естественное и искусственное освещение»[20];

—СНиП III-10-75 «Благоустройство территорий»[21];

—СанПиН 2.2.2 542-96 «Гигиенические требования к видеодисплейным терминалам, персональным электронно-вычислительным машинам и организация работ»;

—СНиП 2.04.09-84 «Пожарная автоматика зданий и сооружений»;

—Гигиенические требования к естественному, искусственному и совмещенному освещению жилых и общественных зданий. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1278-03 от 8 апреля 2003 г. № 2.2.1/2.1.1.1278-03;

—Гигиенические требования к естественному, искусственному и совмещенному освещению жилых и общественных зданий. СанПиН 2.2.1/2.1.1.1278-03 от 8 апреля 2003 г. № 2.2.1/2.1.1.1278-03;

—Положение о заказчике при строительстве объектов для государственных нужд на территории Российской Федерации (утв. постановлением Госстроя РФ от 8 июня 2001 г. № 58);

—решение расширенного заседания Научно-технического Совета Комплекса архитектуры, строительства, развития и реконструкции города и Департамента науки и промышленной политики от 15 января 2002 г. и др.

Согласно п. 5.1 постановления Правительства Москвы от 25 января 2000 г. № 49 (ред. от 26.09.2006 г.) «Об утверждении норм и правил проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99» жилые  территории предназначены для организации жилой среды, отвечающей современным социальным, гигиеническим и градостроительным требованиям, формируются в виде следующих объектов градостроительного нормирования:

—участков жилой, смешанной жилой застройки в составе общественных зон, жилых групп и микрорайонов;

—групп жилой, смешанной жилой застройки в составе общественных зон, микрорайонов или автономно расположенных в соседстве с комплексами и зонами иного функционального назначения;

—микрорайонов в составе жилых районов или автономно расположенных в соседстве с комплексами и зонами иного функционального назначения;

—жилых районов[22].

Вид объекта нормирования и его границы устанавливаются в составе планов градостроительного развития округов и районов г. Москвы.

Градостроительные характеристики определяются местом размещения на территории города. Проектное население определяется в градостроительном задании на проектирование в зависимости от категорий комфортности жилых домов (МГСН 3.01-96, Дополнение № 4 к МГСН 3.01-96), размещаемых на застраиваемой (реконструируемой) территории. Расчетный показатель следует принимать при застройке жилыми домами I категории комфортности не более 50, а II категории комфортности — 20-30 кв. м общей площади на человека.

Проектирование планировки и застройки жилых территорий следует вести с учетом потребностей инвалидов и маломобильных групп населения (ВСН 62-91)[23].

При проектировании планировки и застройки жилых территорий нормируется следующее[24]:

—условия безопасности среды обитания по нормируемым санитарно-гигиеническим и противопожарным требованиям;

—градостроительные характеристики жилых территорий;

—интенсивность использования и удельная обеспеченность территориями участков жилой, смешанной жилой застройки;

—минимальная удельная обеспеченность территориями общего пользования в группе, микрорайоне, жилом районе;

—плотность жилой застройки на территории группы, микрорайона, жилого района;

—минимальная удельная обеспеченность озелененными территориями в группе, микрорайоне, жилом районе;

—минимальная удельная обеспеченность стандартным комплексом объектов повседневного, периодического и приближенного обслуживания;

—доступность объектов приближенного, повседневного и периодического обслуживания не более 300, 500 и 1200 м соответственно;

—длина пешеходных подходов до остановочных пунктов наземного массового транспорта — не более 400 м;

—длина пешеходных подходов от остановочных пунктов наземного массового транспорта до торговых центров, универмагов и поликлиник — не более 150 м, до прочих объектов обслуживания — не более 400 м[25];

—обеспеченность местами хранения автомобилей в гаражах-стоянках (п. 9.3.3) с размещением их в доступности: для жителей кварталов сохраняемой застройки — не более 1500 м, для территорий с коттеджной застройкой — не более 200 м, для остальных жилых территорий — не более 600 м;

—условия размещения гаражей-стоянок;

—пешеходная доступность озелененных территорий общего пользования (сквер, бульвар, сад) — не более 400 м[26].

Согласно п. 5.23 постановления Правительства Москвы от 25 января 2000 г. № 49 (ред. от 26.09.2006 г.) «Об утверждении норм и правил проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99» жилой микрорайон представляет собой территорию, как правило, размером не более 35 га с населением не более 25-30 тыс. человек, обеспеченных объектами приближенного и повседневного обслуживания в пределах своей территории, а объектами периодического обслуживания — в пределах нормативной доступности. Расчетная территория микрорайона включает группы жилой, смешанной жилой застройки и территории общего пользования микрорайона: участки школ, учреждений повседневного обслуживания, коммунальных объектов, гаражей-стоянок, территории зеленых насаждений (сад, сквер, бульвар), улицы, проезды, автостоянки[27].

Жилой микрорайон следует формировать на территориях жилого назначения в составе жилых районов. Как автономное жилое образование — в пределах 1,5 км доступности городских узлов на межмагистральных территориях менее 1000 га. Микрорайон занимает, как правило, территорию нескольких кварталов, не расчленяется магистралями городского и районного значения. Границами микрорайона являются красные линии магистралей общегородского и районного значения, а также — в случае примыкания — утвержденные границы территорий иного функционального назначения, естественные рубежи[27].

На территории микрорайона запрещается размещение нежилых объектов с участками более 0,5 га, не связанных с обслуживанием населения микрорайона. Допускается размещение объектов малого бизнеса и производственных предприятий малой мощности, дополняющих комплекс учреждений обязательного обслуживания. Доля нежилого фонда в объеме фонда застройки микрорайона не должна превышать 25%. Общеобразовательные школьные учреждения следует проектировать в соответствии с МГСН 4.06-96, потребность принимать по реальным демографическим условиям с установленными показателями потребности в этих учреждениях детей разных возрастов.

При проектировании новых школ на территориях города с нормативной плотностью застройки жилых участков свыше 20 тыс. кв. м/га допускается размещать блоки — помещения начальной школы вместимостью до 240 человек встроенными или встроенно-пристроенными к жилым зданиям. Размер земельного участка, примыкающего к встроенно-пристроенному блоку, должен быть не менее 150 кв. м. При отдельно расположенных площадках их размер должен быть не менее 100 кв. м на один класс, а удаленность от здания школы не более чем 50 м. Старшие классы общеобразовательных школ возможно преобразовывать в лицеи — доступность не нормируется[27].

Жилой район — территория размером, как правило, более 75 га. Население жилого района обеспечивается комплексом объектов повседневного и периодического обслуживания в пределах своей территории. Расчетную территорию жилого района составляют микрорайоны и территории общего пользования жилого района: участки объектов периодического обслуживания, спортивных и коммунальных сооружений, гаражей-стоянок, территории зеленых насаждений (парк, бульвары и др.), улицы, площади, автостоянки и пр. Жилой район следует формировать на территориях жилого назначения межмагистральных территорий размером более 500 га в пределах границ городского района[28].

На территории жилого района запрещается размещать нежилые объекты с размером территории более 2 га. Допускается размещение участков общественного, производственного, природно-рекреационного назначения городского уровня, при этом доля нежилого фонда в общем фонде застройки жилого района не должна превышать 35%. Выполнение нормативных требований по размещению обязательного комплекса объектов обслуживания и предусматриваемое размещение объектов общественного и производственного назначения[29]  должны обеспечить местами приложения труда на территории жилого района не менее 40% трудоспособного населения[30].

Библиография

1 См., напр.: Симионов Ю.Ф., Титомиров Н.Н.  Экономика градостроительства: Учебное пособие для вузов. — М.: ИКЦ «Март», Ростов-на-Дону: Издательский центр «Март», 2003. — С. 152; Шепелев Н.П., Шумилов М. С. Реконструкция городской застройки. — М., 2000. — С. 37-38.

2 Например, у подавляющего большинства кирпичных отечественных заводов, построенных в советские времена, нет средств на обновление производственных мощностей. Качество их продукции оставляет желать лучшего, а производимые кирпичи используются в основном для облицовки стен. Стоимость же инвестиций в модернизацию старых предприятий зачастую сопоставима со строительством завода с нуля.

3 См.: В 6—7 раз к 2015 году могут увеличиться объемы строительства деревянных домов// http://www.gdeetotdom.ru/news

4 См.: http://www.gdeetotdom.ru/news

5 См.: СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005..

6 См.: СЗ РФ. 2002. №  2. Ст. 133.

7  См.: СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

8  См.: СЗ РФ. 2007. № 27. Ст. 3256.

9  См.: СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2730.

10  См.: Ведомости Московской городской Думы. 1999. № 7.

11   См.: Вестник Мэрии Москвы. 2001. № 43. Ноябрь.

12  См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. № 69. 12 декабря.

13  См.: Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. № 32. 1 июня.

14  См.: Ведомости Московской Думы. 1995. № 5.

15 См.: СНиП 2.07.01-89 «Градостроительство. Планировка и застройка городских и сельских поселений». — М.: Стройиздат, 1999.

16  См.: СНиП 2.08-02-89 «Общественные здания и сооружения». — М., 2000.

17  См.: СНиП 2.09.04-97 «Административные и бытовые здания». — М., 1997.

18  См.: СНиП 14-01-96. Основные положения создания и ведения государственного градостроительного кадастра. — М., 1999.

19  См.: СНиП 21-01-97. Пожарная безопасность зданий и сооружений. — М., 1997.

20  См.: СНиП 23-05-95. Естественное и искусственное освещение. — М., 1995.

21  См.: СНиП III-10-75 Благоустройство территорий. — М., 1975.

22 См., напр.: Симионов Ю.Ф., Титомиров Н.Н.  Экономика градостроительства: Учеб. пособие для вузов. — М.: ИКЦ «Март», Ростов-на-Дону: Издательский центр «Март», 2003. — С. 152; Шепелев Н.П., Шумилов М.С. Реконструкция городской застройки. — М., 2000. — С. 37-38.

23 См.: Агапов А.Б. Федеральное административное право России: Курс лекций — М.: Юристъ, 1997. — С. 45; Агапов А.Б. Постатейный комментарий к Федеральному закону «О лицензировании отдельных видов деятельности» — М: Статут, 2000. — С. 112.

24 См.: Кузьмичева Г.А. Административная ответственность в системе юридической ответственности. // Административное право: теория и современность:  Сб. науч. трудов, посвященных 100-летию со дня рождения С.С. Студеникина,  / А.Б. Агапов, Г.А. Кузьмичева, Л.В. Куншина, М.С. Студеникина; Отв. ред. Л.Л. Попов. — М.: МГЮА, 2006; Курс административного права и процесса / Ю.А. Тихомиров. — М., 2007.

25 См.: Браде И., Перцик Е.Н., Питерский Д.С. Районная планировка и разработка схем расселения: опыт и перспективы. — М.: Международные отношения, 2000. — С. 45.

26  См.: Денисов В.Н., Лукманов Ю.Х. Благоустройство территорий жилой застройки. — СПб.: МАНЭБ, 2006. — С. 23-24.

27  Там же.

28  См.: Николаевская И.А. Благоустройство территорий: учебное пособие для студентов среднего профессионального образования. — М.: Издательский центр «Академия»; Мастерство, 2002. — С. 49.

29 См., напр.: Симионов Ю.Ф., Титомиров Н.Н.  Указ. соч. С. 152; Шепелев Н.П., Шумилов М. С. Указ. соч. С. 37-38.

30  Границами территории жилого района, как правило, являются красные линии магистралей общегородского значения, а также — в случае примыкания — магистрали районного значения, утвержденные границы территорий иного функционального назначения, естественные рубежи. Территория жилого района не должна члениться магистралями общегородского значения.

31 См.: пункты 2.29 и 5.32 постановления Правительства Москвы от 25 января 2000 г. № 49 (ред. от 26.09.2006 г.) «Об утверждении норм и правил проектирования планировки и застройки Москвы МГСН 1.01-99».

32 Общественный центр жилого района рекомендуется совмещать с выходами станций метро и остановками городского транспорта, обеспечивая при этом нормативное время его доступности для жителей — не более 15 минут. Его следует формировать, как правило, объектами периодического обслуживания, размещаемыми на участках общественной застройки, участках и в группах смешанной жилой застройки.