Особенности применения системы преференций при размещении государственного или муниципального заказа в России и США

А.С. ТИХОМИРОВ,

адъюнкт кафедры административного права Московского университета МВД России

В  Бюджетном послании Федеральному Собранию РФ о бюджетной политике в 2008—2010 годах Президент РФ назвал одной из главных тем повышение эффективности использования бюджетных средств «в качестве инструмента проведения структурных реформ, поддержки позитивных процессов в различных сферах экономической деятельности», что отражает активное повышение роли косвенного регулирования экономических процессов в России.

Методы «регулирующего (не прямого) управления… называют экономическими»[1]. Их активное применение в управленческом процессе объясняется стремлением к достижению желаемого для государства результата, способствует построению целостной самостоятельной системы отношений, действующих не на основании мер принуждения со стороны государства, а прежде всего на материальной заинтересованности сторон.

Косвенное воздействие осуществляется на основании системы преференций, которая включает в себя упрощенный порядок регистрации, льготный режим налогообложения, квотирование, предоставление преимущественных прав, установление предельных цен. Одним из механизмов повышения эффективности использования бюджетных средств является активное применение косвенных методов регулирования в ходе размещения государственного или муниципального заказа.

Представляется интересным сравнить практику применения системы преференций при размещении государственного или муниципального заказа в России и США. Система преференций включает в себя меры стимулирования участия субъектов малого предпринимательства при размещении государственного или муниципального заказа.

Под субъектом малого предпринимательства в США понимается организация, в которой работает не более 100 человек, находящаяся на территории одного штата. Организацией единолично владеет и управляет ее собственник, и она не занимает доминирующего положения на рынке.

В России особые условия участия в размещении заказов в соответствии со ст. 14 Федерального закона от 21.07.2005 № 94-ФЗ «О размещении заказов на поставки товаров, работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (далее — Закон № 94-ФЗ) предоставлены учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов. В США особые условия участия в размещении заказов распространяются на организации несовершеннолетних и организации, которыми владеют женщины.

В США особенности участия и преимущества субъектов малого предпринимательства минимальны и одинаковы для всех категорий организаций. Максимальная сумма государственного или муниципального контракта, заключаемого без проведения конкурсных процедур, составляет 50 тыс. долл. США (сумма, установленная для всех участников размещения заказа, равна 15 тыс. долл.). При этом усиливается контроль за проведением закупок со стороны Office of General Services.

Необходимо подтверждать обоснованность цены государственного контракта. Однако основное преимущество — более полное информационное освещение планируемых закупок для государственных или муниципальных нужд, в которых могут принимать участие субъекты малого предпринимательства. К особенностям информационного освещения относятся сертификация организаций—субъектов малого предпринимательства, организаций несовершеннолетних и организаций, которыми владеют женщины, а также ведение реестра этих организаций. Зарегистрированным организациям предоставляется право доступа к реестру текущих закупок и подачи заявок на участие в них непосредственно из интернета.

Кроме того, государственные и муниципальные органы издают справочники часто закупаемых товаров, работ и услуг, содержащие сведения о планируемых в текущем году закупках государственных и муниципальных органов, в том числе об объемах закупок, а также сведения о государственном или муниципальном заказчике и времени проведения закупок.

Законодательством США не предусмотрено особых условий участия субъектов малого предпринимательства и организаций несовершеннолетних и организаций, которыми владеют женщины, при размещении заказа путем проведения торгов.

Законодательство России существенно отличается от законодательства США. Субъектам малого предпринимательства в России предоставляются различные преимущества при размещении государственного или муниципального заказа. Способ размещения заказа не изменяется ввиду участия этих организаций.

В соответствии с п. 12 ч. 4 ст. 21, ч. 3 ст. 28, ч. 3 ст. 37, ч. 3 ст. 38 Закона № 94-ФЗ по решению заказчика, уполномоченного органа учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов могут быть предоставлены преимущества. При проведении торгов согласно постановлению Правительства РФ от 30.11.2006 № 734 «О предоставлении преимуществ учреждениям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов, участвующим в размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» государственные и муниципальные заказчики, уполномоченные органы вправе предоставить этим организациям и учреждениям преимущества в отношении предполагаемой цены контракта в размере до 50% в случае, если на официальном сайте размещена информация об организации и номенклатуре производимых ею товаров. Учреждениям уголовно-исполнительной системы разрешено размещать заказы без проведения торгов, без ограничения по сумме при условии размещения заказа для собственных нужд.

Российский подход к предоставлению преимуществ учреждениям и предприятиям уголовно-исполнительной системы и организациям инвалидов наиболее результативен, является эффективным инструментом косвенного регулирования социально-экономических отношений. То, что наша страна заняла верную позицию, косвенно подтверждается опытом Германии: «Для организаций инвалидов по зрению установлена преференция по цене до 15%, а размещение заказов у учреждений уголовно-исполнительной системы осуществляется на бесконкурсной основе»[2].

Подходы к привлечению субъектов малого предпринимательства для участия в размещении заказа на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных или муниципальных нужд в США и России существенно отличаются. Статьей 15 Закона № 94-ФЗ установлена квота на размещение заказов у субъектов малого предпринимательства в размере не менее 10 и не более 20% общего годового объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг путем проведения торгов по перечню, установленному постановлением Правительства РФ от 04.11.2006 № 642 «О перечне товаров, работ, услуг для государственных и муниципальных нужд, размещение заказов на которые осуществляется у субъектов малого предпринимательства, и их предельных ценах (ценах лотов)». В случае размещения заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для нужд обороны страны и безопасности государства муниципальные заказчики вправе осуществлять такое размещение заказов. Постановлением Правительства РФ предельные цены (цены лотов) для предусмотренных перечнем товаров, работ установлены в размере 3 млн руб., услуг — 2 млн руб.

В Послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ от 26.04.2007 отмечена необходимость поддержки субъектов малого предпринимательства: «…Хотел бы напомнить о таком важном сегменте экономики, как малое предпринимательство. Мы не раз говорили о необходимости его развития в стране. И прошу в ближайшее время принять закон о поддержке и развитии малого бизнеса».

Органы государственной и муниципальной власти заинтересованы в участии субъектов малого предпринимательства в размещении государственных или муниципальных заказов. Реализация особенностей участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказа, предусмотренных Законом № 94-ФЗ (ст. 15) и постановлением Правительства РФ от 04.11.2006 № 642, стала возможной после внесения изменений в 2007 году в Закон № 94-ФЗ.

В Закон № 94-ФЗ внесены существенные изменения в особенности участия субъектов малого предпринимательства в размещении заказа. Во-первых, действие особенностей, предусмотренных ст. 15 Закона, распространено на все способы размещения заказа, а не только на размещение заказа путем проведения торгов. Во-вторых, действие особенностей распространено не только на учреждения, но и на предприятия уголовно-исполнительной системы.

В-третьих, вместо квоты в 15% общего объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг установлена квота не менее 10 и не более 20% общего годового объема поставок товаров, выполнения работ, оказания услуг.

Изменения устранили возможность неоднозначной трактовки положений частей 1, 4, 6 ст. 15 Закона № 94-ФЗ. Некоторыми исследователями эта статья комментируется следующим образом: «В особенности размещения заказа у субъектов малого предпринимательства входит:

1)  из общего объема заказа на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг выделяется 15% объема заказа в отдельный лот, о чем указывается в извещении о проведении торгов, если указанные в заказе товары, работы, услуги входят в перечень товаров, работ, услуг, установленный Правительством РФ для размещения у субъектов малого предпринимательства;

2) начальная цена контракта при проведении торгов определяется как предельная цена лота в соответствии с ценами лотов, установленными Правительством РФ для указанных в заказе товаров, работ, услуг;

3) лот для субъектов малого предпринимательства на торгах объявляется одновременно с лотом на общий заказ (85% заказа)».

Эта позиция не вполне верная, так как предполагает обязанность государственного или муниципального заказчика учитывать процентное соотношение не общего объема поставок товаров, выполнения работ и оказания услуг, а по каждому заключаемому контракту. Исключается возможность проведения торгов только для субъектов малого предпринимательства, что не только не запрещено, а прямо предполагается частями 3, 4 и 6 ст. 15 Закона № 94-ФЗ. В случае признания торгов с участием субъектов малого предпринимательства несостоявшимися в соответствии с частями 5 и 6 ст. 15 государственный или муниципальный заказчик освобождается от обязанности проводить повторные торги с участием этих субъектов, но не изменяет установленной ч. 1 этой статьи квоты.

Введение предельно допустимых норм дает возможность размещать заказы у субъектов малого предпринимательства не «из-под палки» ради соблюдения требований законодательства, а ради эффективного использования средств, чему способствует распространение данных особенностей на размещение заказа без проведения торгов. Такая позиция представляется наиболее целесообразной ввиду меньших объемов заказов и большей «гибкости» субъектов малого предпринимательства при согласовании условий предстоящих закупок.

Однако исключение обязанности заказчика направить запрос котировок в учреждения и предприятия уголовно-исполнительной системы, а также организациям инвалидов в случае, если этими субъектами осуществляется производство закупаемых товаров, выполнение работ, оказание услуг, преждевременно из-за недостаточного информационного обеспечения размещения заказов.

Федеральное агентство по поставкам вооружения, военной, специальной техники и материальных средств готовит к изданию каталог продукции двойного назначения ведущих производителей для нужд силовых структур — «Продукция лучших производителей — силовым структурам России», который будет содержать подробные характеристики товаров, продаваемых заинтересованными в размещении соответствующих заказов организациями. Каталог является единственным издаваемым на федеральном уровне информационным материалом по закупкам товаров, работ и услуг, рекламой организаций, оплативших публикацию в нем.

Целесообразнее организовать следующий процесс закупок: заказчики публикуют информацию о своих потребностях в товарах, работах и услугах и требованиях к ним, а организации оценивают свою способность удовлетворить эти требования. Ситуация, когда заказчик фактически вынужден ориентироваться на предложение ограниченного круга поставщиков, не способствует развитию добросовестной конкуренции.

Отсутствует должное регулирование участия в размещении заказа соответствующих субъектов. Так, в 2007 году внесены изменения в УПК РФ и другие законы. Наименование «предприятия учреждений, исполняющих наказание» заменено наименованием «федеральные государственные унитарные предприятия уголовно-исполнительной системы». Однако соответствующие изменения не внесены в Закон № 94-ФЗ, что свидетельствует об отсутствии должного внимания к участию этих субъектов в размещении заказов.

Сравнительный анализ законодательства России и США выявил схожие тенденции регулирования института государственного или муниципального заказа в части стимулирования участия в его размещении субъектов малого предпринимательства и организаций и учреждений, в развитии которых заинтересовано государство. Однако есть и существенные отличия в их реализации: если в США стимулирование направлено прежде всего на усиление информационного обеспечения заказов, в размещении которых могут принимать участие эти субъекты, то законодательство России обязывает государственные и муниципальные органы привлекать субъектов малого предпринимательства к размещению государственного или муниципального заказа посредством установления квот и предельных цен.

Субъекты малого предпринимательства, организации инвалидов, учреждения и предприятия уголовно-исполнительной системы заинтересованы участвовать в размещении государственного или муниципального заказа, так как государство является наиболее надежным контрагентом по договорам, гарантирует исполнение своих обязательств и прибыль, сводя к минимуму риски. Зарубежный опыт свидетельствует о целесообразности усиления информационного обеспечения размещения заказов в России, особенно государственных и муниципальных, в которых могут принимать участие субъекты малого предпринимательства, организации инвалидов, учреждения и предприятия уголовно-исполнительной системы.

Целесообразно издать методические рекомендации участникам торгов и справочники, содержащие планы-графики размещения заказов, реквизиты государственных или муниципальных заказчиков. Это позволит повысить заинтересованность субъектов малого предпринимательства, организаций инвалидов, учреждений и предприятий уголовно-исполнительной системы в участии в размещении государственного или муниципального заказа и даст возможность постепенно отказаться от фактически не рыночных отношений с субъектами малого предпринимательства.

Библиография

1 Старилов Ю.Н. Курс общего административного права: В 3 т. Т. II: Государственная служба. Управленческие действия. Правовые акты управления. Административная юстиция. — М., 2002. С. 223.

2 Постатейный комментарий к Федеральному закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» от 21 июля 2005 г. № 94-ФЗ / Под ред. Ю.А. Тихомирова. — М., 2006. С. 405.