Особенности проведения проверок субъектов предпринимательской деятельности

В.Г. ОСЛЯКОВ,

аспирант  МГЮА  имени О.Е. Кутафина

Одна из задач государства — формирование позитивного отношения населения к предпринимательской деятельности. В настоящее время в Российской Федерации развитие бизнеса остается важнейшим приоритетом деятельности государства, которое активно использует имеющиеся для этого возможности.

Ключевые слова: предпринимательская деятельность, государство, налоговая проверка, предприниматель, аренда, право собственности, инвестиции, юридическое лицо, прокуратура, инновации

features of carrying out of checks of subjects of enterprise activity

Oslyakov V.G.

One of state problems - formation of the positive relation of the population to enterprise activity.  Now in the Russian Federation business development remains the major priority of activity of the state which actively uses possibilities available for this purpose.

Keywords: enterprise activity, the state, tax check, the businessman, rent, the property right, investments, the legal body, Office of Public Prosecutor, innovations.

В  России издаются специальные законодательные акты, содержащие комплексы норм, направленных на регулирование системы поддержки, предоставляемой таким субъектам, например, федеральные законы от 24.07.2007 № 209-ФЗ «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации», от 22.07.2008 № 159-ФЗ, установивший на период до 1 июля 2010 г. преимущественное право на приобретение арендуемого субъектами малого и среднего предпринимательства государственного или муниципального имущества в собственность в порядке приватизации. На уровне субъектов федерации также приняты специальные законы, например, Закон г. Москвы от 26.11.2008 №60 «О поддержке и развитии малого и среднего предпринимательства в городе Москве» .

Указанные выше нормативные акты установили систему форм поддержки малого предпринимательства. Среди таковых выделяется имущественная, финансовая, информационная, консультационная, правовая поддержка, а также поддержка в области подготовки, переподготовки и повышения квалификации кадров  (ст. 16 Закона № 209-ФЗ и ст. 18 Закона г. Москвы № 60).

Во время финансовой нестабильности в экономике, а также в период выхода из кризисных состояний особо необходимой является финансовая помощь бизнесу. Законодательно установлены её возможные виды — это государственные гарантии по обязательствам субъектов малого и среднего предпринимательства, субсидии таким субъектам, а также бюджетные инвестиции (ст. 17 Закона № 209-ФЗ и ст. 20 Закона г. Москвы № 60).

Государственная поддержка предпринимательства представляет собой сознательное создание экономических и правовых условий, стимулов для развития бизнеса, а также вложение в него материальных и финансовых ресурсов на льготных условиях. Большое значение имеет развитие позитивного самосознания предпринимателей исходя из принципов социальной ответственности и деловой этики. Представляется, что только в этом случае предприниматели могут вырасти в самостоятельную социально-активную группу со специфическими общими интересами, способную стать опорой государства и неотъемлемым элементом гражданского общества[1].

С точки зрения предпринимателя именно государство должно создавать условия, в которых он сможет эффективно достигать своих целей (максимизации прибыли, эффективности инвестиций, минимизации риска, защиты собственности и личности и т.п.).

С точки зрения государства предприниматель призван обеспечить реализацию целей и интересов более высокого порядка (рост общественного благосостояния, поддержание занятости, укрепление национальной безопасности, экономическая помощь и т.п.).

В области пересечения целей и интересов государства и бизнеса может осуществляться эффективная государственная политика. Отсюда вытекает стратегия и тактика государства по отношению к предпринимательству.

 Широко известно, что в прокуратуру часто поступали и поступают жалобы от бизнесменов на незаконные нормативные правовые акты, касающиеся практически всех сфер предпринимательской деятельности и ущемляющие права ее участников. Ситуация эта типична для российских регионов. Подтверждение тому — статистика, приведенная Генеральным прокурором РФ  Ю.Я. Чайкой в интервью «Российской газете» в 2008 году: «За 9 месяцев нынешнего года прокурорами установлено около 35 тысяч нарушений закона в этой сфере. Для их устранения принесено свыше 4 тысяч протестов на незаконные правовые акты, внесено около 7 тысяч представлений. Более тысячи должностных лиц предостережены о недопустимости нарушений закона, еще 2 тысячи чиновников были привлечены к дисциплинарной ответственности»[2]. И это лишь один из многочисленных примеров нарушений в сфере государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности, которые в совокупности и привели к необходимости принятия нового федерального закона в данной сфере[3].

В настоящее время по-прежнему распространены нарушения со стороны должностных лиц уполномоченных государственных органов при проведении проверок хозяйствующих субъектов. В начале 2008 года на заседании Государственного Совета в Тобольске Президент РФ публично обозначил существование многочисленных проблем в отношениях контрольных органов и предпринимателей (проведение проверок по 45 направлениям; увеличение количества проверяющих органов (доходит до 30); инициация дополнительных проверок местными администрациями и т.д.) «малый бизнес — это база для развития предпринимательской активности и основа расширения среднего класса, который к 2020 году должен составить в России до 60-70 процентов», как указал Дмитрий Медведев[4]. По словам Президента РФ, основной причиной медленного роста малого бизнеса продолжает оставаться чрезмерной административный прессинг: уже на стадии открытия дела предприниматели вынуждены пройти длинный список согласований, большинство из которых в федеральном законодательстве просто отсутствуют[5].

Многочисленны факты необоснованных внеплановых проверок, в ходе которых должностные лица истребуют документацию, неправомерно понуждают к получению различного рода разрешений, оплате мероприятий по контролю, совершению других действий. Грубо нарушается порядок назначения и проведения контрольных мероприятий, создаются условия для недобросовестной конференции. Все эти нарушения способствуют злоупотреблению полномочиями со стороны должностных лиц.

По данным Минэкономразвития России, ущерб, наносимый малому бизнесу многочисленными проверками, доходит до 1,4 триллиона рублей в год. В своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 05.11.2008 Д. Медведев  особо подчеркнул: «Кроме мер собственно законодательного порядка нам надо совершенствовать и систему государственных органов, оптимизировать и конкретизировать их полномочия. Устранять необоснованные запреты и ограничения в сфере экономической деятельности»[6].

Сокращение избыточных административных ограничений предпринимательской деятельности предусмотрено рядом нормативных правовых документов, посвященных регламентации стратегических направлений проводимых в стране реформ. Распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 №  1789-р  утверждена Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 — 2010 гг. (в разделе III указанной Концепции изложена система мероприятий, предусматривающая, в частности, совершенствование действующей системы контроля и надзора, направленное на дальнейшее сокращение административных ограничений предпринимательской деятельности). Кроме того, Концепция исходит из ориентированности деятельности органов управления на результат[7].

Все нововведения Закона 294-ФЗ от 26 декабря 2008 лишь на первый взгляд кажутся логичными и положительно влияющими на развитие отношений в области государственного контроля за осуществлением предпринимательской деятельности.

При более подробном анализе положений ст. 9 становится очевидно, что далеко не все аспекты контрольной деятельности были учтены законодателем. Например, в соответствии с ч. 8 ст. 9 одним из оснований для включения плановой проверки в ежегодный план, а значит и основанием для проведения контрольных мероприятий в отношении того или иного юридического лица или индивидуального предпринимателя, является истечение трех лет со дня государственной регистрации субъекта предпринимательской деятельности.

Получается, что данным положением совершенно не предусмотрены случаи, когда юридическое лицо или индивидуальный предприниматель, зарегистрировавшись в качестве субъекта предпринимательской деятельности и занимаясь ей на протяжении трех лет, прекращает эту деятельность незадолго до наступления сроков проведения проверок.

Таким образом, получается, что хозяйствующие субъекты с момента создания и в течение почти 3 лет после него фактически выпадают из «поля зрения» контролирующих органов, которые не могут проверить соответствие осуществляемой предпринимателями деятельности каким-либо иным способом, кроме проведения внеплановой проверки, для которого требуется наличие обозначенных в законе специальных оснований. То же касается и основания, указанного в п. 3 ч. 8 ст.  9: таковым является истечение трех лет с начала осуществления юридическим лицом или индивидуальным предпринимателем отдельных видом предпринимательской деятельности, для которого требуется представление соответствующего уведомления.

Проанализировав содержание данной части, можно, в принципе, сделать вывод о ее несовершенстве, поскольку соответствующее законодательство должно быть направлено на защиту прав хозяйствующих субъектов в той же мере, в какой направлено на охрану интересов потребителей, а также государства. Ведь, в конечном счете, именно контроль первоначален по отношению к защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при проведении контрольных мероприятий, а не наоборот.

Следовательно, законодатель должен последовательно добиваться эффективности в сфере контрольной деятельности одновременно с предоставлением гарантий лицам, чьи права тем или иным образом могут быть ущемлены при проведении проверок.

Итак, было бы разумным оставить недавно закрепленное в законе правило о недопустимости проверок чаще чем раз в три года, при этом изменив основания для их проведения. Предлагается не ставить возможность включения плановой проверки в ежегодный план проведения плановых проверок от истечения трех лет с момента государственной регистрации или начала осуществления предпринимательской деятельности посредством уведомления.

В качестве варианта, во избежание все тех же злоупотреблений со стороны контролирующих органов, возможно сокращение указанного срока с трех лет до года в отношении ситуаций, указанных в пунктов 1 и 3 ч. 8 ст. 9. Гораздо более вероятно, что юридическим лицам или индивидуальным предпринимателям, готовым во избежание проверки воспользоваться вышеуказанной лазейкой в законодательстве, при таком раскладе сделать это будет гораздо труднее, а значит, контроль станет более эффективным. При этом п. 2 ч. 8 ст. 9 должен оставаться неизмененным, потому что необходимость истечения трех лет после окончания последней плановой проверки будет являться все той же гарантией от произвольных проверок со стороны органов государственного контроля.

Однако положения рассматриваемой статьи не распространяют свое действие на всех субъектов предпринимательства. Исключение составляют только организации, ведущие деятельность в области здравоохранения, образования, в социальной сфере. В отношении таких субъектов проверки могут проводиться два и более раза в три года.

Думается, что в целом такое изъятие связано исключительно с особой значимостью той сферы деятельности, которой занимаются указанные предприниматели. Ведь услуги, оказываемые в сфере здравоохранения, образования, в социальной сфере должны быть, в первую очередь, ориентированы на удовлетворение потребностей населения общенациональной важности, поскольку от степени качества предоставляемых в данных сферах услуг и будут зависеть важнейшие социально-экономические, демографические показатели.

Перечень указанных видов деятельности и периодичность их плановых проверок устанавливаются отдельно постановлением Правительства РФ. Если обратиться к ныне действующему постановлению Правительства1, то можно увидеть, что отнесенных к этому перечню видов деятельности очень немного. Таковыми, например, являются оказание скорой амбулаторно-поликлинической медицинской помощи, оказание стационарной и санитарно-курортной медицинской помощи, оказание скорой медицинской помощи, розничная и оптовая торговля лекарственными средствами и их изготовление в аптечных учреждениях.

Что касается образовательной сферы, то в перечень включены такие виды деятельности, как дошкольное и начальное общее образование, а также основное общее и среднее (полное) общее образование.

В области социальных услуг более частым проверкам могут подвергаться предприниматели, занимающиеся предоставлением социальных услуг с обеспечением проживания, а также детских лагерей во время летних каникул.  В отношении каждого вида установлены определенные ограничения в части количества проверок в какой-либо конкретный временной пе-риод. Чаще всего (один раз в год) могут проверять лишь хозяйствующих субъектов, занимающихся оказанием скорой амбулаторно-поликлинической медицинской помощи, розничной торговлей лекарственными средствами и их изготовлением в аптечных учреждениях, дошкольным и начальным образованием.

Для остальных видов деятельности, включенных в этот список, предельное количество проверок —один раз в два года.

Единственное, что можно отметить по этому поводу, так это положительное значение твердого ограничения частоты проведения проверок. Среди условных недостатков, можно выделить лишь то, что данные ограничения установлены на уровне подзаконного акта, изменение которого может осуществляться гораздо быстрее и проще, чем внесение поправок в закон. А так как речь идет о гарантиях соблюдения прав предпринимателей, то, возможно, имело бы смысл предусмотреть данные исключения на более высоком нормативно-правовом уровне.

Более того, представляется правильным дополнить данный список еще несколькими пунктами. В последнее время четко обозначилась необходимость усиления контроля в отношении деятельности, связанной с массовым скоплением людей. К примеру, после случившегося в клубе «Хромая лошадь», прокуратура решила проверить все развлекательные места, а также места, где обычно собирается большое количество людей.

На экстренном совещании в Генеральной прокуратуре РФ было предписано всем региональным прокуратурам организовать проверки мест массового скопления людей, чтобы избежать повторения трагедии, которая случилась в Перми. Во всем субъекты Российской Федерации  была направлена телетайпограмма, в которой прокурорам предписывалось незамедлительно организовать совместно с территориальными подразделениями МЧС России и другими органами контроля комплекс мер по обеспечению безопасности граждан в местах их массового пребывания.

Логическим продолжением стало распоряжение Президента РФ закрыть развлекательные заведения, находящиеся в неприспособленных для этого помещениях. По заключению Министра по чрезвычайным ситуациям о мерах, предпринятых после трагедии в пермском клубе «Хромая лошадь», проверки по всей стране показали, что масса объектов не соответствует требованиям пожарной безопасности.

В частности, в Москве было выявлено множество нарушений правил техники безопасности в девяти клубах центрального округа. По тем же причинам было закрыто 14 ночных заведений Санкт-Петербурга, 20 подмосковных ресторанов и ночных клубов, неутешительными также оказались результаты проверок во Владивостоке, Нижнем Новгороде, Твери.

Представители МЧС России отметили, что практически невозможно найти такой объект, к которому не было бы никаких претензий. Как ни прискорбно это отмечать, но налицо абсолютная неэффективность как работы органов пожарных служб, так и самого закона о контроле. Трагедия в Перми и «отмашка» Генпрокуратуры РФ, а не плановые мероприятия по контролю выявили тысячи нарушений по всей стране.

В то же время нельзя смешивать качественные характеристика закона как нормативно-правового акта с эффективностью реализации его положений на практике. Так, представляется необходимым расширить перечень видов предпринимательской деятельности, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью. Но прежде, необходимо определиться с самим понятием «массовое скопление людей».

Во-первых, количество не является определяющим показателем массовости скопления, потому что даже сравнительно небольшое количество человек в малогабаритном помещении могут быть толпой, а несколько тысяч человек, равномерно рассредоточенных по открытому пространству.

Во-вторых, обязательными признаками массового скопления являются ограниченное пространство и скученность. Что касается неорганизованности, то она скорее факультативна, хотя и нередко присуща местам массового скопления людей.

В любом случае вышеприведенные замечания следует учитывать как при внесении поправок в законодательство, так и при толковании возможных изменений.

Однако помимо включения в ч. 9 ст. 9 поправок относительно деятельности, связанной с массовым скоплением людей, было бы разумно предусмотреть подобные изъятия в отношении деятельности, связанной с оказанием транспортных услуг. С одной стороны, общественный транспорт так же можно расценивать как своеобразное место массового скопления людей, с другой стороны, он обладает достаточным количеством специфических функций, контроль за осуществлением которых также обладает некоторыми особенностями. Если обратиться к формулировкам частей 9 и 9.1 рассматриваемой статьи, то станет очевидно, что при установлении исключений относительно допустимой периодичности проверок законодатель оперирует различными категориями. В первом случае, в норме перечисляются конкретные, требующие более жесткого контроля сферы деятельности, во втором — предметом проверки является не конкретный вид деятельности в целом, а один из ее аспектов, заключающийся в соблюдении тех или иных нормативных установлений.

В данном случае закрепляется возможность проведения проверок чаще двух раз в три года на предмет соблюдения требований энергоснабжения и повышения энергетической эффективности. Таким образом, проверка соблюдения таких требований могут затрагивать фактически любых юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, безотносительно к тому, какой деятельностью они занимаются.

Данная часть представляется непоследовательной в связи с тем, что по важности и остроте проблема проверки соблюдения требований противопожарной безопасности ничуть не уступает проблеме экономии энергоснабжения. Поэтому необходимо пересмотреть положения данной статьи, дополнив при этом перечень исключительных требований, проверка соответствия которым может проводиться чаще чем раз в три года, а также обозначив некоторые пределы относительно круга субъектов, которые могут подвергнуться такой проверке.

Далее следует рассмотреть правила, касающиеся проведения внеплановых проверок. В отличие от плановой проверки, предметом внеплановой является соблюдение юридическим лицом и индивидуальным предпринимателем в процессе осуществления деятельности требований закона, выполнение предписаний органов государственного контроля, органов муниципального контроля, проведение мероприятий по предотвращению причинения вреда жизни, здоровью граждан, вреда животным, растениям, окружающей среде и по обеспечению безопасности государства.

Так же, как и для плановых проверок, для проведения внеплановых необходимо наличие одного из приведенных в законе оснований. Одним из таковых является поступление в органы госконтроля обращений и заявлений граждан, информации от органов государственной власти, из средств массовой информации об определенных фактах.

Такими фактами являются, прежде всего, возникновение угрозы причинения вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, окружающей среде, объектам культурного наследия или безопасности государства, собственно причинение такого вреда и, наконец, нарушение прав потребителей в случае обращения граждан, права которых нарушены.

Интересно, что в Государственную Думу вносились законопроекты[8]  с предложениями дополнить ч. 2 ст. 10 пунктом «г» следующего содержания: «использование земель, лесов, водных ресурсов и объектов не по целевому назначению». В пояснительной записке к законопроекту такое предложение аргументировалось необходимостью осуществления земельного, лесного и водного государственного контроля. Эти законопроекты впоследствии были отозваны субъектами законодательной инициативы.

Однако в соответствии с ч. 5 ст. 10 внеплановая выездная проверка юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, относящихся к субъектам малого или среднего предпринимательства «может быть проведена по основаниям, указанным в подпунктах «а» и «б» п. 2 ч. 2 ст. 10 после согласования с органом прокуратуры по месту осуществления деятельности таких юридических лиц».

По прочтении этой нормы в глаза сразу же бросается грубая ошибка в формулировке. Законодатель подменяет понятия, называя основаниями факты, содержание информации о которых в соответствующем сообщении уже само по себе является основанием для проведения внеплановой проверки.

Таким образом, из систематического и буквального толкования положений ч. 2 ст. 10, в частности п. 2 следует, что уже самого обращения или заявления или упоминания в средствах массовой информации об указанных ниже фактах достаточно для проведения проверки. О необходимости наличия доказанных фактов в законе ничего не говорится. Что касается полномочий и роли прокуратуры в процессе согласования проведения внеплановой проверки, то они, как следует из ч. 11 ст. 10, фактически сводятся к проверке наличия оснований и документов.

Другими словами, если в законе написано, что прокуратура рассматривает заявление о согласовании проведения внеплановой проверки «в целях оценки законности» ее проведения, то на деле она лишь формально соглашается или отказывает в проведении контрольных мероприятий, не опираясь ни на какие фактические обстоятельства.

Еще одну грубую неточность законодатель допускает в п. 4 ч. 11 ст. 10, устанавливая в качестве основания для отказа прокурора в согласовании проверки «осуществление проведения внеплановой выездной проверки, противоречащей федеральным законам и иным нормативно-правовым актам».

Это положение коренным образом противоречит требованию ч. 5 о необходимости предварительного согласования с прокуратурой проведения проверки: «Внеплановая проверка юридических лиц, индивидуальных предпринимателей … может быть проведена после согласования с органом прокуратуры…"- данное основание должно быть исключено из перечня.

Что касается защиты интересов малого и среднего предпринимательства, на которую эти положения действующего законодательства якобы нацелены, то тут для начала важно правильно расставить приоритеты. В конце концов, стоит ли предоставлять весьма условные гарантии предпринимателям в ущерб таким законным правам и интересам граждан и государства, как те, которые перечислены в подпунктах «а» и «б».

В связи с тем, что роль прокуратуры в процедуре согласования фактически сведена к минимуму, то и характер предоставляемых гарантий очень сомнителен. Допустим, прокуратура имела бы большие полномочия, например, по первоначальному изучению фактических обстоятельств, в таком случае любые временные задержки могли бы нанести значительный ущерб охраняемым интересам граждан.

Более того, при таком раскладе нужно было бы в качестве основания для проведения внеплановой проверки указывать наличие факта, а не сведений о таком факте. А в этом случае интересы граждан или государства могли пострадать ещё больше в связи с тем, что для проведения внеплановой проверки контрольному органу пришлось бы прибегать к сложным процедурам доказывания наличия указанных фактов. Как известно, факты причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, безопасности государства в большинстве своем подпадают под действие уголовного законодательства.

Абсурдными выглядят и положения ч. 12 ст. 10, закрепляющие право контролирующего органа на проведение незамедлительной внеплановой выездной проверки с последующим извещением органов прокуратуры о проведении этих мероприятий. Прокуратуре, в свою очередь, остается только согласиться: «прокурор … принимает решение о согласовании проведения внеплановой проверки», о возможности отказа в согласовании ее проведения ничего не говориться.

Основанием проведения незамедлительной выездной внеплановой проверки является причинение вреда жизни, здоровью граждан, животным, растениям, объектам культурного наследия, безопасности государства в момент совершения таких нарушений. В данном случае снова происходит подмена понятий и в качестве основания снова представляется факт совершения того или иного нарушения. Видимо, следует полагать, что имеются в виду именно основания в смысле п. 2 ч. 2 ст. 10, потому что иное толкование представляется довольно невразумительным.

Вместе с тем случаями, требующими обязательного согласования с прокуратурой, как раз и являются сообщения о фактах причинения вреда жизни, здоровью граждан, окружающей среде, государственной безопасности, памятникам культурного наследия или об угрозе их наступления. По сути, все они по своей природе являются неотложными и требующими скорейшего вмешательства уполномоченных государственных органов.

Библиография

1 Шамхалов Ф. О государственной поддержке предпринимательства в России // Проблемы теории и практики управления. 1998. № 2.

2 Российская газета. 2008.  27 окт.

3 Приказ Генеральной прокуратуры Российской Федерации от 27.03.2009 № 93 «О реализации Федерального закона от 26 декабря 2008 года № 294-ФЗ "О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля"».

4 Выступление Президента РФ Д.А. Медведева в Тобольске // Российская газета. 2008. 28 марта.

5 Там же.

5 Послание Федеральному Собранию Российской Федерации Президента Российской Федерации Д.А. Медведева от

6 ноября 2008 г.

7 Цирин А.М. Совершенствование административной  ответственности за нарушение законодательства о защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля // Административное право. 2009. № 2.

8 Постановление Правительства от 23 ноября 2009 г. № 944 об утверждении перечня видов деятельности в сфере здравоохранения, сфере образования и социальной сфере, осуществляемых  юридическими лицами и индивидуальными предпринимателями, в отношении которых плановые проверки проводятся с установленной периодичностью.

9 Законопроект № 273422-5 «О внесении изменений в Федеральный закон “О защите прав юридических лиц и индивидуальных предпринимателей при осуществлении государственного контроля (надзора) и муниципального контроля”»