Особенности разграничения компетенций Европейского союза и суверенной власти государств—участников ЕС

УДК 341.217(4) :341.21 

Страницы в журнале: 137-141

М.Ш. ШАРИФОВ,

юрист

Обосновывается отсутствие у ЕС суверенитета, поскольку союз хотя и обеспечивает самоуправление на региональном уровне и правопорядок (право ЕС), но не обладает возможностью самостоятельно определять свой правовой статус. Первичное право ЕС — это результат реализации суверенной воли стран-участниц. Попытки принять конституцию ЕС не принесли результатов. Утверждается, что в случае принятия этого документа можно будет говорить о феномене постгосударственного суверенитета ЕС, основанного на становлении нового — сетевого типа государства.

Characteristics of distribution of authority of the European Union and sovereign power of member states

Sharifov M.

A most debatable aspect of foreign sovereignty is presence or absence of sovereignty of the EU and its member states. The author substantiates the absence of the EU's sovereignty as being the international organization, it hasn't an ability to identify its legal status by itself, though secures regional self-government and law and order (the law of the EU). The 'original right' of the EU is a result of the realization of sovereign will of member states, and the attempts to establish a the EU's constitution failed. Moreover, the author stresses that if the document is approved, the phenomenon of the sovereignty of the EU as supranational formation like a state, which is based on the establishment of a new network class of state, can be asserted.

Европейский союз является наиболее институциализированным региональным объединением. Процессы межгосударственного сотрудничества и формирования наднациональных структур между европейскими странами часто обозначают термином «европейская интеграция» («евроинтеграция»). Согласно преамбуле Договора о Европейском союзе, подписанного в городе Маастрихте 07.02.1992 (далее — Договор о ЕС; Маастрихтский договор), учреждение ЕС — этап европейской интеграции, открытый учреждением Европейского сообщества.

Методологически наиболее полно сущность процессов интеграции раскрывают неофункционалисты. Под этим явлением они понимают «процесс, посредством которого лояльность политических акторов нескольких национальных образований смещается в сторону нового наднационального центра принятия решений, который становится центром политической активности. Конечным результатом процесса политической интеграции является новое политическое сообщество»[1].

Европейская интеграция — это процесс формирования надгосударственного сообщества, характеризующегося наличием единой надгосударственной системой власти, основанной на учредительной воле; наличием наднациональной системы права и наднационального гражданства; разделением властей между наднациональными структурами и по федеральному признаку; добровольным ограничением суверенной государственной власти в пользу наднационального образования.

Одним из наиболее уязвимых мест процессов европейской интеграции является дифференцированная готовность и способность стран—членов ЕС держать темпы интеграции. На начальном этапе евроинтеграции предполагалось, что процесс будет носить характер линейной интеграции. Уже в конце 1950-х годов начала распространяться позиция о необходимости обеспечения гибкости в дальнейшем развитии евроинтеграции. Был сформулирован принцип гибкости, признанный Европейским парламентом в 1957 году[2]. Данный принцип базируется на тезисе о суверенной воле государства-участника самостоятельно определять сферы и темпы интеграции. Нормативное закрепление принцип получил в институтах тесного и продвинутого сотрудничества.

Положения о тесном сотрудничестве зафиксированы в Амстердамском договоре 1997 года. Раздел VIа Положения о тесном сотрудничестве (в частности, статьи К.15, К.16 и К.17) содержит общие положения, определяет условия, которые должны быть соблюдены при осуществлении тесного сотрудничества государств—участников ЕС.

Положения о продвинутом сотрудничестве содержатся в разделе VII Ниццского договора 2001 года, который ввел новые статьи — 43.А, 43.В и 44.А.

Теоретически принцип гибкости обосновывался в концепциях «разноскоростного движения, различной геометрии и a la carte»[3]. Основной тезис концепции разноскоростного движения, ставшей известной как «концепция Европы двух скоростей», состоит в признании государств—членов ЕС, осуществляющих более продвинутое сотрудничество в отдельных сферах.

Концепция различной геометрии основана на признании за государствами—членами ЕС свободы в выборе полномочий, передаваемых на наднациональный уровень в зависимости от особенностей национального понимания, обеспечения и реализации суверенитета. Согласно данной концепции, за исключением вопросов функционирования единого европейского рынка, государства—члены ЕС обладают происходящей из их суверенной воли свободой в принятии решения о присоединении к интеграционным процессам в отдельных странах. Правовое применение данная концепция нашла в решении Суда ЕС по делу № 30/59 Limburg v High Authority of the ECSC, где суд подчеркнул, что «в рамках специальной сферы деятельности Сообщества, т. е. всего, что касается осуществления общих целей в рамках общего рынка, институты (Сообщества) наделены исключительной компетенцией»[4]. Аналогичный тезис зафиксирован и в деле № C-393/92 Gemeente Almelo (1994) ECR I-1477[5].

Основной тезис концепции a la carte — признание абсолютной свободы государств при выборе сфер интеграции, основанной на их суверенном статусе.

Подписание Договора о ЕС заложило основы для формирования наднациональных (супранациональных) структур, которым были делегированы полномочия государствами-участниками. Наднациональный характер ЕС проявляется в особом статусе его органов.

Принцип гибкости сочетается с переносом принципов построения государственной власти на наднациональную структуру ЕС. Особый интерес представляет собой практика разделения властей при определении компетенции структур ЕС, что официально не закреплено в учредительных документах. Аналог принципа разделения властей закреплен в Лиссабонском договоре 2007 года — это принцип предоставления полномочий (principle of conferral).

Функции законодательной власти, подобно двум палатам парламента в федеративном государстве, делят между собой Совет ЕС и Европейский парламент.

Функции высшего органа исполнительной власти осуществляет Комиссия Европейского союза (далее — КЕС). Она является наднациональным органом, не связанным волей стран-участниц. Это находит свое отражение в порядке принятия КЕС своих решений. Теоретически решение КЕС может быть принято не только против воли отдельных государств-членов, но и против большинства из них или даже всех.

Функции судебной власти переданы Суду Европейских сообществ и другим наднациональным судебным и арбитражным учреждениям. Суд ЕС является наднациональным судебным органом, который в своей правоприменительной практике активно отстаивает идею о превалировании общих интересов ЕС над отдельными интересами государств-членов, о необратимости делегирования суверенных полномочий государств-членов Европейским сообществам и Евросоюзу. Суд ЕС, осуществляя применение европейского наднационального права, выполняет функции гаранта прочности и стабильного развития интеграционных объединений, препятствует их ослаблению.

Суд ЕС наделен монополией на толкование и применение права ЕС. Его решения рассматриваются в качестве прецедентов и являются обязательными для всех государств-членов. Исключительная юрисдикция Суда ЕС распространяется не только на акты институтов ЕС и заключаемые Сообществом двусторонние договоры, но и на смешанные соглашения, в том числе на международные договоры — в той части, в которой они регулируют отношения между государствами—членами ЕС. Суд ЕС отправляет функции, сходные с функциями международных, федеральных, конституционных и административных трибуналов.

Еще в 1960-х годах Суд ЕС провозгласил Европейское экономическое сообщество «новым правопорядком международного права, в пользу которого государства-члены ограничили свои суверенные права, хотя и в ограниченных сферах»[6]. Правопорядок Европейских сообществ (в теории его часто называют европейский публичный порядок) выделен в относительно самостоятельную систему права, характеризующуюся двухуровневой структурой — право Европейских сообществ и национальные правовые системы. В этой дуалистичной системе верховенством обладает именно право Европейских сообществ, обязательное как для наднациональных структур, так и для государств—членов ЕС. Примат права ЕС подразумевает высшую юридическую силу положений учредительных договоров Европейских сообществ[7].

Новый этап европейской интеграции позволил ввести в научный оборот понятие права ЕС, охватывающего собой и право Европейских сообществ. Это не означает утрату самостоятельного значения права сообществ. Относительно автономное положение права Европейских сообществ в системе европейского права имеет как исторические и юридические, так и практические основания. Сложившаяся двойственность находит нормативное отражение в конституционном законодательстве стран—участниц ЕС. Например, Основной закон ФРГ содержит понятия как Европейского союза (статьи 23, 45, 50, абзацы 3а, 88 ст. 52), так и права Европейских сообществ (абз. 1 ст. 28). Вступление ФРГ в Европейские сообщества было связано не только с заключением договоров, регулирующих политические отношения федерации и затрагивающих законодательную компетенцию страны (абз. 2 ст. 59 Основного закона), но и с передачей полномочий верховной государственной власти межгосударственному объединению в соответствии с абз. 1 ст. 24 Основного закона. После введения в текст конституции ст. 23 (закон от 21.12.1992) передача верховных государственно-властных полномочий Евросоюзу осуществляется в порядке, предусмотренном в абз. 1 данной статьи.

Содержание права ЕС образует acquis communautaire — общее правовое достояние народов и граждан ЕС, обеспечивающее правовую защиту прав и интересов как публичных, так и частных лиц, основанных на нормах права ЕС. Право ЕС не идентично ни национальному праву, ни международному правопорядку, как по совокупности регулируемых отношений, так и по способам и методам регулирования.

В соответствии с господствующим в теории европейского права мнением право ЕС можно разделить на первичное и вторичное. Первичное и вторичное право обязательно для государств—участников ЕС[8]. Первичное право охватывает нормы, относящиеся к учреждениям Европейских сообществ и трансформации их в Евросоюз. В теории и на практике данные нормы рассматриваются как основы европейского публичного порядка. Нарушение их не только Суд ЕС, но и судебные органы государств-членов (например, Франции) рассматривают как нарушение европейского публичного порядка[9]. Вторичное (производное) право включает в себя нормы, отраженные в актах, изданных органами ЕС. В ст. 249 Договора об учреждении Европейских сообществ 1957 года (в редакции Амстердамского договора 1997 года) описывается механизм действия актов вторичного права.

Такое деление имеет существенное значение с точки зрения решения вопроса о суверенитете стран—участниц ЕС и самой наднациональной структуры. Евросоюз обладает свободой формирования вторичного права, тогда как первичное право — это результат реализации суверенной воли государств-участников. Таким образом, у ЕС отсутствует такой важный признак суверена, как самостоятельное определение своего статуса.

Исключительная свобода формирования наднациональными органами ЕС вторичного права предполагает недопустимость изъятия у него полномочий без соответствующих предписаний первичного права. В деле № 7-71 Commission of the European Communities v French Republic (1971) Суд ЕС пришел к выводу о том, что переданная компетенция «не может быть тем самым отозвана у сообщества, так же как и цели, с которыми указанная компетенция связана, не могут быть возвращены исключительно в сферу компетенции государств-членов, за исключением случаев, прямо предусмотренных Договором»[10]. Это относится также и к тем случаям, когда структуры ЕС не реализуют переданную компетенцию в определенный промежуток времени[11]. В таких случаях государства-члены имеют право временно осуществлять соответствующую компетенцию на национальном уровне в соответствии с целями учредительных актов ЕС[12], до того момента, пока ЕС не приступит к реализации данной компетенции[13].

Взаимоотношения государств-членов с Европейским союзом строятся на основе принципа субсидиарности (абзац 2  ст. 2 Договора о ЕС, абзац 2 ст. 5 Договора об образовании Европейских сообществ (оба в редакции Амстердамского договора). Этот принцип предполагает, что при намерении структур Европейского союза реализовать правотворческие полномочия, они сначала должны убедиться, что для достижения намеченных целей и проведения соответствующих мероприятий недостаточно будет усилий государств-членов, предпринимаемых ими на национальном уровне.

«Принцип субсидиарности — это один из главных принципов европейского федералистского мышления. Он также был включен в проект Европейской конституции»[14]. Содержание этого принципа призвано обеспечить максимальное приближение к населению процесса принятия законодательных актов.

Отличительной характеристикой права ЕС является институт наднационального гражданства. Пункт 1 ст. 8 Договора о ЕС определяет: «Настоящим устанавливается гражданство Союза. Каждый гражданин государства-члена является гражданином Союза». Наднациональное гражданство и правовой статус граждан ЕС были закреплены Маастрихтским договором и Хартией ЕС по правам человека. Каждый гражданин государства-члена является одновременно гражданином ЕС и выступает носителем всех прав, предоставляемых учредительными договорами и законодательством ЕС.

Особенности процессов европейской интеграции позволяют нам говорить о формировании конфедеративного союза: «По степени интеграции ЕС приближается к конфедеративной форме правового устройства регионального объединения. Развитие Европейского союза идет по пути увеличения количества полномочий центральных органов европейского интеграционного объединения в сферах внешней политики и экономики, а также развития элементов надгосударственности»[15]. Необходимо учитывать, что идея создания европейской федерации — это существенная характеристика проекта Мишеля Дебре 1949 года и Ассамблеи ad hoc 1953 года под председательством Поля Анри Спаака[16], теоретические постулаты которых  легли в основу европейской интеграции. Основная идея заключалась в использовании послевоенного «потенциала перемен», чтобы создать федеративную Европу[17].

Евросоюз нельзя считать классической конфедерацией. «Определяющей характеристикой конфедерации является то, что ассоциированные в ней государства (associated states) в полном объеме сохраняют свою суверенную власть, в то время как центральное правительство законодательно полностью зависит от их воли. Определяющей характеристикой унитарного является то, что здесь, наоборот, всей суверенной властью обладает центральный орган, в то время как все составляющие данное государство местности законодательно полностью зависят от его воли»[18].

С учетом особенностей функционирования наднациональных структур ЕС, а также распределения полномочий между ЕС и странами-участницами, можно утверждать, что ЕС — это конфедерация с элементами федерации[19]. Такая правовая конструкция обеспечивает специфику нормативного регулирования компетенции ЕС и обеспечения суверенной власти стран-участниц.

Научно-практический интерес представляют положения конституций государств—членов ЕС, в которых отражается добровольное ограничение суверенитета в пользу ЕС. Некоторые европейские государства (Франция, Италия, ФРГ) при разработке своих основных законов предусмотрели возможность уступки полномочий международным организациям еще до создания «Общего рынка». Другие государства приняли поправки к своим основным законам при вступлении в «Общий рынок» или позднее: Нидерланды и Люксембург — в 1956 году, Бельгия — в 1970, Ирландия — в 1972, Португалия — в 1982 году. Дания, Греция и Испания предусмотрели возможность передачи части своих полномочий при принятии новых конституций.

Раздел XV Конституции Франции полностью посвящен взаимоотношениям страны с Евросоюзом. Статья 88-2 гласит: «Учитывая условия взаимности в соответствии с положениями, предусмотренными Договором о Европейском Союзе, подписанным 7 февраля 1992 года, Франция согласна на передачу необходимых полномочий учреждению Европейского экономического и финансового союза.

Учитывая те же самые условия взаимности и в соответствии с положениями, предусмотренными Договором, учреждающим Европейское сообщество, в его редакции, установленной договором, подписанным 2 октября 1997 года, Франция согласна на передачу необходимых полномочий для определения правил, относящихся к свободному передвижению людей и условиям жизни, которые с ним связаны»[20].

В Конституции Италии предусмотрена возможность уступки ряда государственных полномочий международным организациям. В ст. 11 говорится, что Италия соглашается на условиях взаимности с другими государствами на ограничение суверенитета, необходимое для порядка, обеспечивающего народам мир и справедливость. Эти нормы стали правовым основанием для вступления страны в Европейские сообщества и передачи им права регулирования ряда вопросов экономического и отчасти социального характера.

Аналогичная норма содержится и в Основном законе ФРГ от 23.05.1949. Статья 23 так и называется «Европейский Союз». Данная конституционная норма предписывает:

«(1) Федеративная Республика Германия содействует объединению Европы и принимает участие в становлении и развитии Европейского союза, который строится на демократических, социальных и федеративных принципах и основных положениях правового государства, а также на принципе субсидиарности и гарантирует защиту основных прав, в основном сопоставимую с изложенной в этом Основном законе. Федерация в этих целях путем издания законов, одобренных Бундесратом, может делегировать свои суверенные права…»[21].

Принцип субсидиарности прав ЕС и государств-участников закреплен в Германии не только на федеративном уровне. Аналогичная норма имеется и в конституционном праве Баварии. Статья 3а «Европейское сообщество» Конституции Республики Бавария от 02.12.1949 гласит: «Бавария осознает себя членом объединенной Европы, которая следует принципам демократии правового государства, социальным и федеративным принципам, а также субсидиарности, поддерживает самостоятельность регионов и гарантирует их участие в принятии решений по европейским вопросам. Бавария сотрудничает с другими европейскими регионами»[22].

Маастрихтский договор, официально трансформировавший Европейское экономическое сообщество в Евросоюз, потребовал проведения конституционных реформ. В конституции Австрии, Финляндии, Германии, Швеции, Дании и других стран были внесены существенные изменения.

По ряду принципиальных вопросов страны—члены ЕС фактически отказались от некоторых полномочий при реализации суверенной государственной власти. Так называемые сферы общей политики Евросоюза отнесены к ведению квазиправительства — Европейской комиссии под контролем Европейского суда юстиции[23].

Как ни парадоксально, передача части полномочий суверенной власти стран-участниц наднациональному органу в Европе происходила на фоне укрепления элементов как народного, так и государственного суверенитета. Продиктованные Маастрихтским договором реформы привели к повышению роли референдумов, расширению демократических основ в деятельности ЕС, в том числе и более широкому международному сотрудничеству на субнациональном уровне. Показательным является повышение учредительной власти народов стран-участниц в формировании Европейского парламента, избираемого на всеобщем голосовании: «речь идет в данном случае не об ущемлении, а о процессе трансформации суверенитета и появлении новой формы суверенитета в виде нарождающейся конфедерации. Полновластие отдельных народов Европы в рамках национальных государств заменяется полновластием многонационального народа Европы в границах ЕС»[24]. «Маастрихтские реформы» не затронули суверенные права государств-членов по определению форм участия в деятельности ЕС, в том числе и право на выход из Союза.

Усиление государственного суверенитета осуществляется посредством соблюдения принципа гибкости, на базе которого была сформирована система продвинутого сотрудничества в рамках ЕС: «Продвинутое сотрудничество есть реализация государственного суверенитета государствами—членами Европейского союза. Оно предполагает выбор — участие или неучастие в договорном регулировании вопросов сотрудничества в определенных сферах»[25].

Библиография

1  Dougherty J. and Pfaltzgraff R.L. Contending Theories of International Relations. A Comprehensive Survey. 3d ed. — N.Y.: Harper Collins, 1990. P. 433.

2  Report on the implementation of the Treaty of Amsterdam: implications of closer cooperation // www.europarl.eu.int/ dg7/report/tn/cc.htm

3  Шайхутдинова Г.Р. Продвинутое сотрудничество государств в европейском праве: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. —Казань, 2007. С. 11.

4  ECR 00001. Par. 22.

5  www.ucc.ie/acad/socstud/tmp_store/EUofficial/SGI/C-393-92_almelo.htm

6  Opinion of the European Court of Justice on the Agreement establishing the European Economic Area // Opinion 1/91, First EEA Case (1991), ECR 6079.

7  См.: Кашкин С., Калиниченко П. Россия и Европейский Союз в контексте глобализации господства права // Право и экономика. 2008. № 4. С. 88.

8  См.: Калиниченко П.А. Право Европейского Союза в практике российских судов // Закон. 2008. № 11. С. 99.

9  См.: Афанасьев Д.В. Различные аспекты публичного порядка // Там же.  № 10. С. 47.

10  ECR 01003. Par. 20.

11  Там же.

12  См.: Case 32/79 Commission of the European Communities v United Kingdom of Great Britain and Northern Ireland (1980), ECR 02403.

13  См.: Case 804/79 Commission of the European Communities v United Kingdom of Great Britain (1981), ECR 1045.

14  Флорина-Лаура Н. Если бы Европа была федеральной… — Mechelse, 2005. С. 46.

15 Моисеев А.А. Соотношение суверенитета и надгосударственности в современном международном праве (в контексте глобализации): Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2007. С. 11.

16 См.: Сиджански Д. Федералистское будущее Европы. От Европейского Сообщества до Европейского Союза. — М., 1998. С. 44—45, 51—52.

17  Schmuck O. Der Europaische Bundesstaat: Voraussetzungen, Probleme, Perspektiven. In: Das Europa der Regionen nach Maastricht. H. Klatt (Hg.), Bonn, 1995, S. 145—168.

18  Гайдук В.В. Федеративное государство: конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. — М., 2004. С. 24.

19  См.: Cary A. Subsidiarity — Essence or Antidote to European Union? In: Subsidiarity Within the European Community. A. Duff (Ed), L., 1993. P. 45—54.

20  Конституции зарубежных стран / Сост. В.Н. Дубровин — М., 2006. С. 64.

21  Там же. С. 135—136.

22  Там же. С. 174.

23  См.: Бордачев Т. Terra incognita, или Европейская политика России // Pro et Contra. Т. 6. № 4. Ч. 2. С. 24.

24  Избулатов Х.Х. Экономический суверенитет в России в условиях нового геополитического порядка: юридические формы реализации: Автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Ростов н/Д, 2007. С. 18.

25  Шайхутдинова Г.Р. Продвинутое сотрудничество государств в европейском праве: Автореф. дис. … д-ра юрид. наук. — Казань, 2007. С. 39.