Особенности участия органов конституционного контроля в механизме реализации конституционной ответственности высших должностных лиц государства

УДК 342.4

Страницы в журнале: 61-65 

Е.Е. ЖЕРЕБЦОВА,

кандидат юридических наук, доцент кафедры государственно-правовых дисциплин Института права Самарского государственного экономического университета

Рассматриваются сущность и процедура конституционной ответственности главы государства и иных высших должностных лиц. Проводится сравнительно-правовой анализ российского и зарубежного законодательства с целью выявления роли и особенностей участия органов конституционного контроля в данной процедуре.

Ключевые слова: конституционный контроль, конституционная (конституционно-правовая) ответственность, конституционный деликт, особый субъектный состав, специальные судебные процедуры.

Features of participation of bodies of the constitutional control in the mechanism of realization of the constitutional responsibility of the higher officials of the state

Zherebtsova E.

In article the essence and procedure of the constitutional responsibility head of the state and other higher officials are considered. The rather-legal analysis of the Russian and foreign legislation for the purpose of revealing of a role and features of participation of bodies of the constitutional control in procedure of the constitutional responsibility is carried out.

Keywords: constitutional control, constitutional (constitutionally-legal) responsibility, constitutional delict, special subject structure, special legal proceedings.

В  современной учебной[1] и научной литературе[2] в области конституционного права России и зарубежных стран все больше внимания уделяется вопросам сущности, особенностей и процедуры конституционной (или, как порой называют ее авторы, конституционно-правовой) ответственности органов власти и их должностных лиц[3]. При этом ученые-теоретики продвинулись в данном направлении значительно дальше российского законодателя. До настоящего времени на конституционном уровне не только не расшифровывается дефиниция «конституционная ответственность», но и отсутствует законодательное закрепление самого этого термина. Налицо, как справедливо подчеркнул Т.Т. Алиев, разрыв между теорией и практикой в разработке системы конституционно-правовой ответственности[4].

Вместе с тем сам факт существования данного вида ответственности никто из ученых на сегодняшний день практически не оспаривает. Как верно подметил С.А. Авакьян, «если есть отрасль права, она должна обеспечивать реализацию своих норм прежде всего собственными средствами, в том числе мерами ответственности, санкциями»[5]. 

Используя термин «конституционно-правовая ответственность», М.П. Авдеенкова указывает, что это особый вид юридической ответственности, установленный нормами конституционного права, представляющий собой ответственность за ненадлежащее осуществление публичной власти должностными лицами и органами публичной власти[6]. О самостоятельном характере конституционно-правовой ответственности пишет и В.А. Виноградов, называя ее институтом конституционного права, отраслевой юридической ответственностью[7]. Однако полагаем, что отнесение конституционно-правовой ответственности «в чистом виде» к отраслевой не вполне обоснованно. По нашему мнению, применительно к главе государства и иным высшим должностным лицам этот вид ответственности носит, скорее, межотраслевой характер, поскольку в процессе его реализации используются нормы не только конституционного, но и других отраслей права (в частности, уголовного и уголовно-процессуального). Весьма интересный подход к рассматриваемому вопросу предложен авторским коллективом учебника «Конституционное право Российской Федерации», в котором конституционная ответственность в ретроспективном понимании рассматривается как самостоятельный вид ответственности, имеющий не отраслевой характер, а «особую надотраслевую природу»[8].

Одна из наиболее развернутых характеристик конституционно-правовой ответственности последних лет была предложена Н.В. Никифоровой в диссертационном исследовании по обозначенной проблематике. По ее мнению, конституционно-правовая ответственность как самостоятельный вид юридической ответственности отличается тем, что она фактически основана непосредственно на самом конституционном правонарушении; ее юридическим основанием выступают конституционно-правовые нормы; конституционно-правовая санкция имеет свою специфику; подразумевается особый субъектный состав и т. д.[9]

Основанием наступления конституционно-правовой ответственности являются конституционные правонарушения (конституционные деликты), к числу которых относятся: нарушение верховенства конституции, проявляющееся в принятии органами государственной власти противоречащих законодательству нормативных правовых актов; ограничение конституционных прав и свобод граждан, их нарушение либо воспрепятствование их осуществлению; превышение должностных полномочий и др. В качестве основания выдвижения обвинения главе государства законодательство зарубежных стран называет нарушение конституции, государственную измену, совершение иного тяжкого преступления. Например, выдвижение обвинения президенту Германии допускается в случае «умышленного нарушения им Основного закона или другого федерального закона»[10]. Президент Итальянской Республики несет ответственность за государственную измену или посягательство на конституцию[11].

В США субъектами конституционной ответственности названы не только президент, но и вице-президент, все гражданские должностные лица Соединенных Штатов, которые отстраняются от должности, если при осуждении в порядке импичмента будут признаны виновными в измене, взяточничестве или других тяжких преступлениях и проступках[12]. При этом согласно ст. III раздела 3 Конституции США под изменой Соединенным Штатам считается «только ведение войны против них или присоединение к их врагам, оказание врагам помощи и поддержки». В нашей стране выдвижение обвинения Президенту РФ допускается в случае обвинения его в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления (ч. 1 ст. 93 Конституции РФ). В некоторых странах на конституционном уровне отсутствует конкретизация оснований конституционной ответственности главы государства. Например, Конституция Французской Республики ограничивается нормой, согласно которой президент может быть смещен с должности только в случае нарушения своих обязанностей, явным образом несовместимого с осуществлением им своего мандата[13]. 

Анализ зарубежного законодательства дает возможность констатировать, что в нем по-разному регламентируется вопрос об инициаторах и процедурных правилах применения конституционной ответственности. В ряде государств отрешение главы государства от должности осуществляется при непосредственном участии высшего законодательного органа государства. Так, к компетенции Конгресса США отнесено определение наказания за измену Соединенным Штатам[14]. Нередко высший законодательный орган государства выступает как обвиняющая инстанция, а специализированный судебный орган разрешает дело по существу. Так, статья 61 (2) Основного закона Федеративной Республики Германия предусматривает, что если Федеральный конституционный суд установит виновность федерального президента в умышленном нарушении Основного закона или иного федерального закона, то суд правомочен объявить о лишении президента должности[15]. Однако практика показывает, что в Германии до настоящего момента не было ни одного подобного прецедента. В Италии президент республики передается суду парламентом на совместном заседании палат абсолютным большинством голосов его членов (ст. 90 Конституции Итальянской Республики), при этом среди полномочий Конституционного суда Италии названо вынесение решения по обвинению, выдвинутому согласно конституции против Президента Республики (ст. 134 Конституции Итальянской Республики).

Наряду с конституционными нормами правовую основу процедуры отрешения главы государства от должности составляют и иные правовые акты, в том числе подзаконные. Например, в нашей стране основными правовыми актами, регламентирующими процедуру импичмента главы государства, являются Конституция РФ, Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном Суде Российской Федерации» (далее — Закон о КС РФ), регламент Государственной думы ФС РФ, регламент Совета Федерации ФС РФ и др. Согласно ч. 1 ст. 176 Регламента Государственной думы, предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ для отрешения его от должности может быть внесено по инициативе не менее одной трети от общего числа депутатов Государственной думы. Таким образом, инициатива может исходить только от депутатов одной из палат российского парламента. Несколько по-иному обстоит дело с инициаторами процедуры импичмента президента в зарубежных странах. В Германии подобное предложение о возбуждении обвинения против федерального президента должно быть представлено от имени не менее чем одной четвертой части членов бундестага или не менее чем четверти голосов бундесрата[16].

Предложение о выдвижении обвинения против Президента РФ направляется Государственной думой на заключение специальной комиссии, основное предназначение которой состоит в проверке обоснованности выдвижения обвинения против Президента РФ, соблюдения кворума, необходимого для выдвижения обвинения, правильности подсчета голосов, а также соблюдения других процедурных правил. Заключение специальной комиссии о наличии фактических обстоятельств, положенных в основу предложения о выдвижении обвинения и о соблюдении процедуры выдвижения такого обвинения, принимается большинством голосов членов комиссии. В 1999 году в России была создана подобная комиссия для выдвижения обвинения Б.Н. Ельцину по шести статьям УК РФ (государственная измена, насильственный захват или удержание власти, ослабление обороны и государственной безопасности и др.). Комиссия составила проект обвинительного заключения, однако процедура импичмента не была завершена, поскольку Государственная дума не утвердила ни один из пунктов выдвинутого обвинения[17]. 

В случае если комиссия дает положительное заключение, то оно передается для рассмотрения на заседании Государственной думы. По итогам обсуждения Государственная дума двумя третями голосов от общего числа депутатов палаты правомочна принять постановление о выдвижении обвинения против Президента РФ в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления отдельно по каждому предложению о выдвижении обвинения. При проведении голосования подсчет голосов поручается Счетной комиссии Государственной думы. Постановление Государственной думы о выдвижении обвинения против Президента РФ в пятидневный срок направляется в Совет Федерации, а также для дачи заключений в ВС РФ и КС РФ. Затем председатель Совета Федерации незамедлительно направляет данное постановление Государственной думы и все связанные с этим обвинением документы в Комитет Совета Федерации по конституционному законодательству и созывает заседание Совета Федерации для принятия решения о направлении запроса в КС РФ, который занимает особое место в процедуре конституционной ответственности Президента РФ в форме импичмента. В своем заключении КС РФ призван оценить не суть обвинения, а соблюдение порядка выдвижения обвинения против Президента РФ. В процессе реализации данного полномочия задача КС РФ, как справедливо отметил С.А. Авакьян, состоит в том, чтобы убедиться,  что процедура возбуждения и рассмотрения дела по обвинению Президента РФ не нарушила ни конституционных норм, ни норм соответствующего законодательства[18]. Значимость заключения КС РФ о соблюдении порядка выдвижения обвинения против Президента РФ подтверждается тем, что без подобного заключения Совет Федерации не вправе на своем заседании рассматривать вопрос об обвинении Президента РФ.

Федеральным законодателем установлен ряд процедурных правил, относящихся к порядку направления и рассмотрения соответствующего запроса в КС РФ. В частности, подобный запрос допустим, если обвинение выдвинуто Государственной думой и имеется заключение ВС РФ о наличии в действиях Президента РФ признаков соответствующего преступления. Статья 109 Закона о КС РФ закрепляет порядок направления запроса и дачи заключения. Запрос о даче заключения о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения Президента РФ направляется в КС РФ не позднее месяца со дня принятия Государственной думой решения о выдвижении обвинения. К запросу прилагается текст решения Государственной думы о выдвижении обвинения, протокол или стенограмма обсуждения этого вопроса на заседании Государственной думы и тексты всех связанных с этим обсуждением документов, а также текст заключения ВС РФ. Закон о КС РФ устанавливает в качестве максимального срока дачи заключения КС РФ 10 дней с момента регистрации соответствующего запроса.

По итогам рассмотрения дела КС РФ выносит заключение о соблюдении установленного порядка выдвижения обвинения против Президента РФ либо заключение о несоблюдении установленного порядка выдвижения обвинения. В случае принятия КС РФ второго решения рассмотрение обвинения прекращается.

Председатель Совета Федерации обязан уведомить Президента РФ, Председателя Государственной думы, Председателя Правительст РФ, Председателя КС РФ, Председателя ВС РФ о дате проведения заседания Совета Федерации, на котором предполагается рассмотреть вопрос об отрешении Президента РФ от должности, и приглашает указанных лиц на это заседание. На заседание Совета Федерации приглашаются также члены специальной комиссии, образованной Государственной думой для оценки обоснованности обвинения, выдвинутого против Президента РФ. В соответствии с ч. 3 ст. 93 Конституции РФ решение Совета Федерации об отрешении Президента РФ от должности должно быть принято не позднее чем в трехмесячный срок после выдвижения Государственной думой обвинения против президента. Решение Совета Федерации считается принятым, если за него проголосовало не менее чем две трети от общего числа членов Совета Федерации. В противном случае рассмотрение обвинения против Президента РФ прекращается. Все указанные выше правила свидетельствуют о том, что процедура конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц государства достаточно сложна с точки зрения ее практической реализации, что весьма оправданно с учетом ее субъектов, их места и роли в механизме государства. Как отметил по данному поводу В.Е. Чиркин, сложная процедура отрешения президента от занимаемой должности связана «с необходимостью обеспечения стабильности в государстве, защиты высшего должностного лица государства от внутрипартийной борьбы в парламенте или популистских лозунгов»[19].

Меры конституционно-правовой ответственности являются не только специфическими основаниями досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица, но и выступают в качестве значимого элемента системы сдержек и противовесов, характерного для правового государства.

Детально исследуя правовую основу процедуры импичмента Президента РФ (с точки зрения ее стадий и круга участвующих лиц), оценивая роль и значение каждого из участвующих в рассматриваемой процедуре субъектов, в том числе КС РФ, сравнивая правовую регламентацию данной процедуры с аналогичным зарубежным институтом, можно подчеркнуть, что в нашей стране процедура конституционно-правовой ответственности главы государства имеет многоаспектный характер. Относительно участия органов конституционного контроля в процедуре конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц государства хотелось бы отметить следующее.

Зарубежный опыт конституционного судопроизводства показывает, что органы конституционного правосудия правомочны не только оценивать соблюдение процедурных правил выдвижения обвинения, но и фиксировать нарушения главой государства и иными высшими должностными лицами требований законодательства, присяги, оценивать степень тяжести таких нарушений, а также принимать итоговое решение о необходимости смещения с должности. Сказанное выше дает основание еще раз подчеркнуть ту значимую роль, которую выполняют органы конституционного контроля в механизме реализации конституционно-правовой ответственности высших должностных лиц государства.

Библиография

1 См., например: Авакьян С.А. Конституционное право России: Учеб. пособие. — М., Т. 1. 2010. С. 102—130; Головистикова А.Н. Конституционное право России: Учеб. / Под ред. Н.А. Михалевой. — М., 2006. С. 59—63; Колосова Н.М. Конституционная ответственность в Российской Федерации: ответственность органов государственной власти и иных субъектов права за нарушение конституционного законодательства Российской Федерации. — М., 2000; Конституционное право Российской Федерации: Учеб. / Под общ. ред. Н.В. Витрука. — М., 2010. С. 129—140; Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. — М., 2001. С. 385—443.

2 См., например: Авдеенкова М.П. Конституционно-правовая ответственность в России: проблемы становления и реализации: Дис. … канд. юрид. наук. — М., 2003; Виноградов В.А. Конституционно-правовая ответственность: системное исследование: Дис. … д-ра юрид. наук. — М., 2005; Сунцова Е.А. Нетрадиционные виды юридической ответственности: Дис. ... канд. юрид. наук. — М., 2005; Алиев Т.Т. Конституционная ответственность как особый вид юридической ответственности // Современное право. 2010. № 11. С. 30—35.

3 О.Е. Кутафин отмечает тождественность терминов «конституционная ответственность», «конституционно-правовая ответственность» и «государственно-правовая ответственность» (см.: Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. — М., 2001. С. 385).

4 См.: Алиев Т.Т. Указ раб. С. 32.

5 Авакьян С.А. Указ. соч. С. 103.

6 См.: Авдеенкова М.П. Указ. раб. С. 10—11.

7 См.: Виноградов В.А. Указ. раб. С. 12—13.

8 См.: Конституционное право Российской Федерации: Учеб. / Под общ. ред. Н.В. Витрука. Указ. изд. С. 131.

9 Подробнее см.: Никифорова Н.В. Конституционно-правовая ответственность в правовых позициях Конституционного суда Российской Федерации: проблемы реализации и развития: Автореф. дис. ... канд. юрид. наук. — Тюмень, 2010. С. 8.

10 Статья 61 (2) Основного закона Федеративной Республики Германия // Конституции зарубежных государств: Великобритания, Франция, Германия, Италия, Соединенные Штаты Америки, Япония, Бразилия: Учеб. пособие / Сост. сб., пер., авт. введ. и вступ. ст. В.В. Маклакова. — М., 2009. С. 174.

11 Статья 90 Конституции Итальянской Республики // Там же. С. 269.

12 Статья II раздела 4 Конституции США // Там же. С. 324.

13 Примечательно, что до 23 февраля 2007 г. данная статья Конституции Франции предусматривала, что «президент республики не несет ответственности за действия, совершенные им при исполнении своих функций, кроме случаев государственной измены».

14 Статья III раздела 3 Конституции США // Конституции зарубежных государств... С. 324.

15 Основной закон Федеративной Республики Германия // Конституции зарубежных государств... С. 174.

16 Там же (ст. 61(1)).

17 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право России: Учеб. — М., 2003. С. 333.

18 См.: Авакьян С.А. Указ. соч. С. 765.

19  Чиркин В.Е. Указ. соч. С. 333.