Особый статус Президента Российской Федерации в системе разделения властей

О.Н. ТАРАСОВ,
аспирант кафедры международного права и государствоведения юридического факультета БелГУ, консультант-юрист аппарата губернатора Белгородской области
 
Институт президентской власти — сравнительно новое явление для российской государственности. Вопросы взаимоотношений Президента РФ и исполнительной власти относятся к важнейшим в государственно-правовой жизни российского общества.
Учреждение поста президента в нашей стране, как отмечается в научной литературе, определялось рядом объективных и субъективных факторов: задачами усиления исполнительной власти, повышения ее мобильности, оперативности в принятии управленческих решений; необходимостью  совершенствования механизма реализации законов, укрепления государственной дисциплины, законности и правопорядка. Президент РФ по Конституции РФ не включается ни в одну из трех ветвей власти: ни в законодательную, ни в исполнительную, ни в судебную. 
 
Часть 2 ст. 80 Конституции РФ гласит: «Президент Российской Федерации является гарантом Конституции Российской Федерации, прав и свобод человека и гражданина. В установленном Конституцией Российской Федерации порядке он принимает меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти».
Дискуссия о месте Президента РФ в системе разделения властей выявила два основных подхода. Сторонники первого считают незыблемой классическую триаду властей: законодательную, исполнительную, судебную. Они безоговорочно относят Президента РФ  исполнительной власти. Сторонники второго подхода считают, что выделение трех ветвей власти не в полной мере отражает реалии современности и в связи с этим выделяют новую, самостоятельную ветвь власти — президентскую власть[1].
Второй подход, с нашей точки зрения, является наиболее состоятельным. Он основан на том, чтобы сегодня отойти от прежних представлений «жесткого» разделения властей, в наибольшей степени учесть современные потребности, тенденции развития общества и государства.
При определении сущности власти Президента РФ следует иметь в виду два обстоятельства. Во-первых, Конституция РФ 1993 года не относит Президента РФ ни к одной из традиционных ветвей власти. Вместе с тем ряд элементов этих властей присутствует в его деятельности. В законодательной сфере это выражено  правом вето на законы;  промульгацией законов, принятых парламентом; правом принимать указы, регулирующие общественные отношения, для которых нужен закон, в том случае, когда такой закон еще не принят (в случае принятия соответствующего закона указ отменяется). Президент РФ принимает активнейшее участие в осуществлении исполнительной власти. Он наделен некоторыми полномочиями в сфере организации судебной власти: имеет право назначать федеральных судей, представлять кандидатов в судьи Конституционного суда РФ, Верховного суда РФ, Высшего арбитражного суда РФ, которые  назначаются Советом Федерации. Таким образом, власть Президента РФ как главы государства в определенной степени сочетает в себе черты всех трех традиционных ветвей власти.
Во-вторых, анализ текста Конституции РФ дает возможность говорить об особой ветви президентской власти. Это, в частности, вытекает из смысла и содержания ст. 11, в которой говорится о государственной власти Президента РФ. Ее специфические черты либо непосредственно отражены в самом тексте конституции, либо вытекают из смысла содержания ряда ее статей. В этой связи  в научной литературе отмечается, прежде всего, ч. 2 ст. 80 Конституции РФ, где содержится положение о том, что Президент РФ обеспечивает согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти. Именно эта формулировка указывает на координационные, арбитражные полномочия Президента РФ, которые характеризуют особенности его власти. Общую сущность президентской власти наиболее удачно выразил В.Е. Чиркин. Он отмечает, что власть главы государства включает  элементы участия в законодательной, отчасти  в судебной и более всего в исполнительной власти, что по своей сути есть арбитражно-координационное осуществление государственной власти[2].
Координационные полномочия Президента РФ в системе государственной власти имеют место как в учреждении нового совещательного органа — Государственного совета РФ[3], предназначенного содействовать реализации полномочий главы государства по вопросам обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти, так и в институте полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах[4], играющем роль координатора деятельности федеральных органов на местах.
Для разрешения разногласий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Федерации о правомерности принятых той или другой стороной правовых актов Президент РФ может использовать согласительные процедуры, а также вправе приостанавливать действие актов органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в случае противоречия этих актов Конституции РФ и федеральным законам, международным обязательствам России до решения этого вопроса соответствующим судом (ст. 85 Конституции РФ).
Конституционные формулировки о Президенте РФ как гаранте Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина, его обязанности принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, обеспечивать согласованное функционирование и взаимодействие органов государственной власти, определять основные направления внутренней и внешней политики государства (ст. 80 Конституции РФ)  делают сферу деятельности главы государства фактически безграничной.
Обладая правом осуществлять нормотворческую деятельность посредством издания указов, которые парламент неправомочен блокировать (ст. 90 Конституции РФ) и признанным де-факто правом устанавливать и устранять пробелы в праве, Президент РФ имеет реальную возможность правового регулирования общественных отношений помимо и вопреки воле Федерального собрания РФ. Тем более что Конституция РФ не определяет, какие именно общественные  отношения могут регулироваться указами Президента РФ, и довольно скупо дает перечень вопросов, подлежащих регулированию только посредством законов.
Поскольку не предусмотрен институт контрассигнации нормативных актов Президента РФ Председателем Правительства РФ или федеральным министром, то отношения главы государства и кабинета министров носят одностороннюю направленность. Президент, как уже было отмечено, не только практически самостоятельно определяет структуру и кадровый состав правительства, но и в своих указах дает прямые поручения министерствам и ведомствам, т. е. решает вопросы собственно правительственной компетенции. Очевидной доминантой правительственного нормотворчества является ориентация на указы Президента РФ, а не на закон. Постановления и распоряжения правительства могут отменяться Президентом РФ, если он сочтет, что они противоречат Конституции РФ, федеральным законам или указам Президента РФ (ч. 3 ст. 115 Конституции РФ). Администрация Президента дублирует деятельность органов исполнительной власти, находясь при этом вообще вне поля зрения парламента. В соответствии с Указом Президента РФ от 10.06.1994 № 1185 «Об обеспечении взаимодействия Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации» практически любой проект решения Правительства РФ подлежит согласованию с Администрацией Президента РФ. Наконец, подчиненный характер правительства президенту выражается и в том, что Правительство РФ слагает свои полномочия перед вновь избранным Президентом РФ (ст. 116 Конституции РФ).
Близость президентской власти к исполнительной проявляется и во взаимоотношениях Федерального cобрания РФ с Правительством РФ. Ни одна из палат Федерального cобрания не в силах оказывать действенное влияние на деятельность кабинета министров, так как федеральные министры не связаны какими-либо обязательствами перед парламентским большинством или региональными элитами. Конституция РФ не предусматривает права депутатов на запрос к органам исполнительной власти. Предложения и рекомендации палат Федерального cобрания РФ не имеют обязательного значения для политического курса Правительства РФ. Программы социально-экономического развития страны, которые правительство разрабатывает в соответствии со своими конституционными полномочиями, не подлежат обязательному рассмотрению или согласованию ни в Государственной думе, ни в Совете Федерации. Сотни критических замечаний и предложений, высказанных на парламентских слушаниях, правительство не обязано даже рассматривать.
Недавняя практика свидетельствует о неэффективности конституционного механизма, закрепляющего необходимость утверждения Советом Федерации кандидатур на ряд высших государственных должностей, предлагаемых Президентом РФ. Так, довольно долго оставалась вакантной должность Генерального прокурора РФ, более года бездействовал Конституционный суд РФ.
Традиционная прерогатива парламента существенно ограничена ст. 104 Конституции РФ, согласно которой законопроекты о введении или отмене налогов, освобождении от их уплаты, о выпуске государственных займов, об изменении финансовых обязательств государства, другие законопроекты, предусматривающие расходы, покрываемые за счет федерального бюджета, могут быть внесены  только при наличии заключения Правительства РФ;
это однако не мешает кабинету министров в одностороннем порядке принимать решения о предоставлении налоговых льгот или проведении дорогостоящих мероприятий.
В случае острого конфликта депутатов Государственной думы с Правительством РФ (вынесение вотума недоверия) Президент РФ может просто проигнорировать волю народных избранников, а в критической ситуации (если Государственная дума в течение 3 месяцев повторно выразит недоверие Правительству РФ) вправе распустить законодательный орган (ст. 111, ч. 3 ст. 117 Конституции РФ). Более того, Председатель Правительства РФ, поставив перед Государственной думой вопрос о доверии правительству, может инициировать роспуск Государственной думы и назначение новых выборов (ч. 4 ст. 117), поскольку очевидно, что в случае отказа в доверии со стороны законодателей Президент РФ будет на стороне правительства, которое он самостоятельно формирует, определяя также и основные направления  его деятельности.
В постановлении Конституционного суда РФ от 18.01.1996 № 2-П «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона) Алтайского края» отмечено, что разделение единой государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную предполагает установление такой системы правовых гарантий, сдержек и противовесов, которая исключает возможность концентрации власти у одной из них, обеспечивает самостоятельное функционирование всех ветвей власти и одновременно — их взаимодействие. Органы законодательной и исполнительной власти в пределах своей компетенции действуют независимо друг от друга, каждая власть формируется как самостоятельная, а полномочия одной власти по прекращению деятельности другой допустимы только при условии сбалансированности таких полномочий, обеспечиваемой на основе законодательных решений. Следовательно, институт роспуска представительного собрания как «противовес» допустим и возможен, но только в том случае, если законодательный орган власти имеет реальную возможность добиться отставки правительства, а президент страны, обладающий правом принимать решение о роспуске законодательного органа или отставке правительства, равноудален как от одного, так и от другого органа власти.
В России президент столь глубоко интегрирован в систему исполнительной власти, что просто не может быть беспристрастным в конфликте между органами законодательной и исполнительной власти. Деятельность правительства фактически нацелена на реализацию руководящих решений главы государства. Говорить об ответственности федеральных министров перед парламентариями или о возможной отставке кабинета министров по инициативе Государственной думы можно лишь условно. Конституция РФ, предоставляя исполнительной власти право распустить орган законодательной власти, не закрепляет адекватного права для последнего. Тем самым нарушается баланс властей.
Конституционный суд РФ, рассматривая соответствующие указы Президента РФ, фактически признал возможность расширения полномочий президента как главы государства за счет полномочий федерального парламента и федерального правительства, что, по сути, означало введение в конституционную практику России института «скрытых (подразумеваемых)» полномочий Президента РФ. Институт «скрытых (подразумеваемых)» полномочий органов государственной власти известен мировой конституционной практике, однако он используется с достаточной степенью осторожности и лишь в целях обеспечения эффективного действия принципа разделения властей, системы сдержек и противовесов с тем, чтобы не допустить произвольного усиления одной ветви власти за счет другой.
Признание существования «скрытых (подразумеваемых)» полномочий Президента РФ в условиях действия Конституции РФ и писаных законов, конкретизирующих нормы Конституции РФ, означает попытку выйти на общеправовой принцип «разрешено все, что не запрещено законом». Такая попытка, по сути, некорректна, во-первых, в связи с недопустимостью распространения данного принципа на сферу действия публичной власти, во-вторых, это означало бы наделение Президента РФ дискреционными полномочиями, правом принимать акты и совершать действия, руководствуясь только собственным усмотрением, целесообразностью, но не законом.
Такая позиция неконституционна. Полномочия Президента РФ не могут произвольно выводиться из его статуса[5].
Конституция РФ не предусматривает конституционной ответственности Президента РФ за ненадлежащее выполнение им своих полномочий. Президент РФ может быть отрешен от должности лишь на основании обвинения в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления  (ч. 1 ст. 93 Конституции РФ). Закрепленный в Конституции РФ механизм отрешения Президента РФ от должности сконструирован так, что он практически не может быть задействован. Требование, чтобы выдвинутое Государственной думой обвинение против Президента РФ было подтверждено Верховным судом РФ, фактически означает необходимость проведения открытого судебного процесса, опирающегося на глубокое предварительное расследование. При этом «обвиняемый» обладает неприкосновенностью (ст. 91 Конституции РФ). Кроме того, независимость судебной власти в современных условиях,  особенно по так называемым политическим делам, в значительной степени условна и иллюзорна. Ко всему прочему, кризис современного правосознания и правовой культуры породил в России повсеместное и всеобщее неуважение к закону и органам правосудия.
Таким образом, российскую форму правления отличает доминирование Президента РФ как в системе исполнительной власти, так и в системе государственной власти вообще. Сложившаяся система государственной власти таит в себе как возможность для демократического развития страны, так и угрозу такому развитию. Величайшая слабость и опасность этой системы заключается в том, что вся она концентрируется в политической воле одного человека — Президента РФ. Чтобы не допустить утраты демократического характера российской государственности, необходимо закрепить ряд политико-правовых механизмов, систему сдержек и противовесов, исключающих бесконтрольный характер деятельности «сильного» президента, расширить контрольные полномочия палат Федерального собрания РФ, сделать институт «двойной» ответственности правительства реально действующим. В частности, необходимо:
· ограничить свободу нормотворческой деятельности Президента РФ, установив определенный срок действия указов законодательного характера или закрепив институт контрассигнации нормативных указов Президента РФ, издаваемых в сфере конституционного ведения высшего органа исполнительной власти, Председателем Правительства РФ;
· закрепить институт импичмента (политико-правовой, конституционной ответственности) Президента РФ;
· детализировать конституционные положения о разделении полномочий между Президентом РФ и парламентом России, Президентом РФ и правительством, правительством и парламентом посредством принятия федеральных законов о Президенте РФ, Государственной думе, Совете Федерации.
 
Библиография
1 См.: Колюшин Е.И. Конституционное (государственное) право России. — М., 1999. С. 219; Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряжков. — М., 2002. С. 443—444.
2 См.: Чиркин В.Е. Президент и исполнительная власть в системе разделения властей: реалии современной России // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманева. — М., 2003. С. 120.
3 Указ Президента РФ от 01.09.2000 № 1602 «О Государственном совете Российской Федерации».
4 Указ Президента РФ от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе».
5 См.: Особое мнение судей Конституционного суда РФ Н.В. Витрука и В.О. Лучина по делу о проверке конституционности Указа Президента РФ от 30.11.1994 № 2137 «О мероприятиях по восстановлению конституционной законности и правопорядка на территории Чеченской Республики»,  Указа Президента РФ от 09.12.1994 № 2166 «О мерах по пресечению деятельности незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и в зоне осетино-ингушского конфликта», постановления Правительства РФ от 09.12.1994 № 1360 «Об обеспечении государственной безопасности и законности, прав и свобод граждан, разоружения незаконных вооруженных формирований на территории Чеченской Республики и прилегающих к ней регионов Северного Кавказа», Указа Президента РФ от 02.11.1993 № 1833 «Об основных положениях военной доктрины Российской Федерации».