Особый статус административно-территориальных единиц во вновь образованных субъектах Российской Федерации

П.А. РОМАШОВ,

кандидат юридических наук, преподаватель кафедры конституционного  и финансового права Пермского госуниверситета

Рассматривается значение понятия «административно-территориальная единица с особым статусом», анализируются особенности статуса таких территорий в зарубежных странах. Высказывается мысль о необходимости  законодательного закрепления  конституционно-правового статуса окружных административно-территориальных образований как формы национальной государственности народов бывших автономных округов.

Ключевые слова: особый статус административно-территориальной единицы, автономия, автономный округ.

We consider the meaning of "administrative-territorial unit with special status", analyzes the features of the status of these territories in foreign countries. Suggests the need for legislative consolidation of constitutional and legal status of district administrative and territorial entities as a form of national statehood of the peoples of the former autonomous regions.

Keywords: special status administrative-territorial unit, autonomy, autonomous district.

Понятие «административно-территориальная единица с особым статусом», введенное в конституционное право Российской Федерации в 2004 г. в соответствии с федеральными конституционными законами об образовании новых субъектов Российской Федерации [1], наукой российского права только начинает осмысливаться, и поскольку федеральный законодатель до настоящего времени не использовал своих полномочий по нормативному наполнению «особого статуса» территорий бывших автономных округов, прекративших свое существование в качестве субъектов Российской Федерации , постольку следует прибегнуть к аналогии. Для того чтобы уяснить природу рассматриваемого понятия, нужно обратиться к близкородственным конституционно-правовым категориям.

В этой связи следует отметить, что административно-территориальная единица может рассматриваться как субъект конституционно-правовых отношений с собственным (особенным) статусом. В этом смысле она представляет собой определенное публично-территориальное образование. Статус административно-территориального образования может быть общим и особым (специальным).

Общим статусом наделяются субъекты федераций (штаты, кантоны, провинции, земли и др.), политико-территориальные и административно-территориальные образования (регионы, области, департаменты, районы, общины). Наряду с образованиями с общим статусом в федеративных и унитарных государствах учреждаются образования с особым статусом. Эта общепринятая практика, которая отвечает конституционно-правовым требованиям зарубежных государств.

Особым статусом наделяются такие политико-территориальные или административно-территориальные образования, которые в отличие от других территорий обладают большей самостоятельностью (или автономией). Особый статус имеют и государства, которые находятся под протекторатом (покровительством) другого государства (протектора). В числе первых различного рода автономии, а также национальные районы, федеральные округа.

Кроме того, существуют и другие части территории с особым статусом. Это — федеральные территории (например, остров Гуам в США, Виргинские острова, Восточное Самоа), федеральные владения, а также ассоциированные государства (Пуэрто-Рико, Республика Маршалловы Острова, Соединенные штаты Микронезии, Республика Палуа).

Федеральные округа и другие обособленные части территории с особым статусом (федеральные территории, владения, ассоциированные государства) непосредственно входят или объединены с национальным федеративным государством[2]. В то время как национальные районы входят или могут входить в состав другого политико-территориального образования, являющегося частью государства. В свою очередь, автономии входят непосредственно в состав национального государства (унитарное государственное устройство) либо входят в состав субъекта федерации (советское федеративное государство — РСФСР).

Так например, в Италии и Испании автономный статус был предоставлен всем территориальным коллективам, причем предусматривалась различная степень самостоятельности отдельных категорий областей (автономных областей). Были созданы как национально-территориальные образования (область Терентино-Альто-Адидже в Италии; области Каталония, Галисия, Страна Басков в Испании), так и области на административно-территориальной основе[3].

При этом в испанской доктрине общее признание получило социологическое определение, согласно которому область рассматривалась как стабильная человеческая группа, исторически сложившаяся на основе общности территории, экономической жизни, психического склада и языка, которая привела к образованию особой культуры[4].

Таким образом, нормативное наполнение «особого статуса» федеральным законодателем может осуществляться таким образом, чтобы позволить компактно проживающему национальному и/или языковому меньшинству оказывать более существенное влияние на принятие решений в политической, культурной и экономической областях, касающихся этих меньшинств. Тем более, как верно отмечено В.А. Кряжковым, на территории каждого автономного округа, за исключением Эвенкийского автономного округа, проживает абсолютное большинство из проживающих в России лиц коренной национальности, давшей имя соответствующему субъекту Федерации. Представители этих народностей сохраняют своеобразие языка, культуры, образа жизни и хозяйственной деятельности[5].

В качестве успешных примеров подобного рода государственной практики можно назвать Аландские острова в Финляндии, имеющие в основном шведское население. В настоящее время Конституция Финляндии от 11 июня 1999 г. (1999/731) содержит специальную главу в отношении автономии Аландских островов, но она лишь отсылает регламентацию этого вопроса к специальному закону и закону о праве приобретения земли на этих островах.

Не регламентируется в конституционном порядке и самоуправление саамов. Согласно акту об автономии от 16 августа 1991 г., принятому парламентом Финляндии, островам предоставлен статус автономной области.

Аналогичным примером можно считать также Гренландию (большинство населения — инуиты), в которой на основании закона о местном правлении, принятого парламентом Дании 29 ноября 1978 г., созданы органы местного самоуправления, включающие как законодательную, так и исполнительную власть. 

Таким образом, территориальная автономия применяется в тех случаях, когда этническая группа, являющаяся меньшинством в общем составе населения страны, проживает компактно и составляет большинство в определенном регионе. Однако следует учитывать, что автономия в данном случае предоставляется не национальной группе, а территории, на которой проживает все население данного региона. Дело в том, что такое территориальное деление может стать практическим средством обеспечения существования и самобытности национальной группы, но только при условии, что этому будет придано демократическое, а не этнократическое содержание. Ведь на данной территории национальное меньшинство переходит уже в разряд большинства по отношению к представителям основного населения государства, которые становится здесь меньшинством и соответственно само нуждается в специальной защите.

Административно-территориальная единица с особым статусом, будучи единой обособленной частью территории вновь образованного субъекта Российской Федерации[6], может рассматриваться в качестве однорядковой в ряду национальных районов и административных автономных образований. В то же время административно-территориальной единице с особым статусом по определению не свойственны черты политической автономии или государственно-территориальных образований, которые непосредственно входят в национальные государства либо соединены с ним в какой-либо иной установленной форме (как, например, федеральные владения, федеральные территории и др.). В частности, целью реинкарнации округов в качестве административно-территориальных единиц с особым статусом  была «зачистка» их государственно-политического бытия в форме субъектов Российской Федерации.

Поэтому выявление содержания основных элементов особого статуса административно-территориальной единицы необходимо начать с решения вопроса о возможности имплементации административно-территориальной единицей с особым статусом элементов статуса административной автономии и/или национального района.

При этом следует иметь в виду, что статус автономий и национальных районов имеет индивидуальные особенности. Если первый в основе определяется местным управлением, то второй институируется на иных принципах. В качестве такового принципа может выступать та или иная форма «протекторального» управления «сверху», обеспечивающая попечительско-покровительственные отношения между субъектом управления и управляемым. Тенденция к «протекторальной» институционализации административно-территориальных единиц с особым статусом уже обозначилась в ряде вновь образованных субъектов Российской Федерации (например, в Пермском, Камчатском краях, Иркутской области). Поэтому обойти стороной данное явление вряд ли удастся.

Результаты исследования особого правового положения автономий представлены в многочисленных научных трудах[7]. В них предлагаются основные концептуальные подходы, которые могут быть взяты за основу определения содержания особого статуса административно-территориальной единицы.

В то же время попечительско-покровительственные ("протекторальные") отношения между центральной властью и его частью мало изучены. Поэтому наряду с вопросом выявления элементов автономизации в рамках данной статьи преследуется цель — определить, целесообразно ли оформление института «протектората» в отношениях между административно-территориальными единицами с особым статусом и субъектами Российской Федерации, в состав которых они входят.

В процессе образования нового субъекта Российской Федерации в договорной форме определены два исходных параметра конституционно-правового положения территориальных образований, приобретающих особый статус в составе данного субъекта Российской Федерации — это 1) территориальное единство и 2) самостоятельность в решении местных дел. Именно такое их положение, а не какое-либо другое (например «протекторальное") может быть оправдываемо «прежними вольностями и правами»[8], которыми данные территории обладали в качестве субъектов Российской Федерации.

Исходя из этого, допустимым является то, что административно-территориальная единица с особым статусом  будет стремиться к тому, чтобы эту самостоятельность не потерять и, более того, сохранить ее в той или иной форме. В современной России публично-правовой формой самостоятельности подобного типа образования может быть административная (местная) автономия, или местное самоуправление, местное управление, которым присущи как территориальное единство, так и собственная компетенция. Именно эти черты названных территориальных образований еще в русском государственном праве рассматривались в качестве существенных.

Так, по мнению Н.М. Коркунова, автономии — это области, пользующиеся той или иной степенью самостоятельности[9]. Поэтому не случайно областная (местная) автономия в тот период нередко характеризовалась как местное самоуправление (местное управление). В частности, Ф.Ф. Кокошкин рассматривал областную автономию и местное самоуправление (местное управление) в качестве однопорядковых явлений[10]. Ученый не видел между ними принципиальной разницы.  Право местного самоуправления (местного управления) подводится под понятие автономии и другими исследователями. Самоуправление, как отмечал К. Кульчицкий (Мазовецкий), означает известную самостоятельность местных учреждений по отношению к центральным государственным властям в административных делах провинции, города, общины, осуществляемых при посредстве лиц из местного общества, использующих свои обязанности или по выбору местного населения или по своему общественному положению[11].

Общим между областной (местной) автономией и местным самоуправлением (местным управлением) является также и то, что эти образования выступают, как правило, в качестве частей унитарного государства, они не являются субъектами-членами федерации. Исключением из данного правила является РСФСР, субъектами которой признавались не только политические, но и административные автономии (области, округа)[12].

Еще одной общей чертой рассматриваемых территориальных образований является подконтрольность в решении местных задач центральной власти. В автономных образованиях, как и в самоуправляемых общинах, ряд вопросов местного значения решались под прямым или косвенным контролем территориальных органов государственной власти.

Вместе с тем в русской государствоведческой науке справедливо подчеркивалось, что автономия и местное самоуправление имеют существенные различия. В качестве одного из них называлось право автономии издавать законы[13]. Наличие такого полномочия позволяло рассматривать автономию как политическое образование. Однако административная автономия правом издавать законы не наделяется, ей предоставляется только право управления. В этом она сближалась с местным самоуправлением (местным управлением), которое не выполняло законодательные функции. Существенным различием является также и то, что автономия в отличие от местного самоуправления (местного управления) учреждалась по национально-территориальному принципу. Данные территории, как отмечал Ф.Ф. Кокошкин, в русском государстве наделялись правами провинциальной автономии со сравнительно узким кругом предметов ведения, относящихся к чисто местным делам. Отчасти это тот же круг дел, в котором сейчас вращается деятельность земств, но разница будет в том, что в указанных областях жизни земство будет издавать не только обязательные постановления (управленческие акты. — П.Р.), как теперь, а будет издавать местные законы в области санитарии, народного образования, дорожного строительства и др.[14]

Несмотря на сравнительно узкий круг областей управления, институализация автономных образований и местного самоуправления (местного управления) обеспечивает децентрализацию государственной жизни и, соответственно, — самостоятельность административных автономных образований, создаваемых по этническому принципу.

В связи с изложенным следует заметить, что в современной России по национальному признаку создаются национальные районы. Такие районы являются составными частями, которые непосредственно входят в состав субъектов Российской Федерации . На территории этих районов осуществляется государственное управление с участием граждан в местных делах и с учетом интересов последних, определяемых особенностями языка, быта, культуры.

Институт национального района является по сути оформлением попечительско-покровительственных отношений, складывающихся между государством (протектором") и компактно проживающим на территории района этносом, находящимся под государственной опекой. В то же время национальные районы имеют ряд прав, свойственных местному самоуправлению (местному управлению). Такое положение определяет их самостоятельность в решении местных задач.

Итак, следует признать, что административно-территориальная единица с особым статусом, будучи самостоятельным территориально единым образованием, может приобретать как форму административной автономии, так и форму местного самоуправления или местного управления. Каждая из этих форм обеспечивает единство административно-территориальной единицы с особым статусом и ее самостоятельность в решении местных дел на основе языковой и этнокультурной самобытности.

Вместе с тем конституирование административно-территориальных единиц с особым статусом в форме национальных районов, структурирующих попечительно-покровительственные связи между административно-территориальными единицами и субъектами Российской Федерации , является весьма проблематичным. Поскольку автономные округа, на базе которых учреждаются административно-территориальные единицы с особым статусом, имеют достаточно богатый опыт самостоятельного решения не только чисто местных и региональных вопросов, но и непосредственного решения вопросов государственной жизни, в том числе участия в управлении делами Федерации в качестве субъектов Российской Федерации.

Поэтому наметившийся отход от обозначенной политической традиции, если и мотивирован «совершенствованием федеративных отношений в России», не может трансформироваться в чисто централистский тип государственного управления политически консолидированной территорией. Адекватной формой политического бытия последнего может быть, как представляется, та или иная форма автономии или местного самоуправления (местного управления).

Думается, что иной подход к регулированию особого статуса территорий бывших автономных округов крайне опасен, так как отрицание административно-территориальной самостоятельности, определяемой особым статусом округа, ведет в лучшем случае к патернализму в управлении соответствующей территорией (к возврату в дооктябрьский период), а в худшем случае — к сведению на нет национальной самобытности коренного народа.

По названным причинам нельзя не согласиться с О.Е. Кутафиным, который указывает на возникновение на территории России нового вида автономии — автономного округа, не являющегося субъектом Федерации. В пользу такого утверждения, как им правильно отмечено, говорит тот аргумент, что не исчезли сами причины, обусловившие создание, в частности Коми-Пермяцкого округа в качестве автономного образования[15].  Такой причиной как раз и является необходимость обеспечения защиты коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока Российской Федерации.

В этой связи законодательное закрепление нового конституционно-правового статуса окружных административно-территориальных образований как формы национальной государственности народов бывших автономных округов приобретает особую актуальность. В создавшейся политической ситуации данная задача наиболее эффективно может быть решена только федеральным законодателем, не связанным узкоместническими интересами. Поэтому принятие федерального закона об административно-территориальных единицах с особым статусом в составе вновь образованных субъектов Российской Федерации должно рассматриваться в качестве первоочередного мероприятия федерального законодателя.

Библиография

1 Федеральный конституционный закон от 25 марта 2004 г. № 1-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа"; Федеральный конституционный закон от 14 октября 2005 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) автономного округа и Эвенкийского автономного округа«; Федеральный конституционный закон от 12 июля 2006 г. № 2-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Камчатской области и Корякского автономного округа»; Федеральный конституционный закон от 30 декабря 2006 г. № 6-ФКЗ «Об образовании в составе Российской Федерации нового субъекта Российской Федерации в результате объединения Иркутской области и Усть-Ордынского Бурятского автономного округа».

2 См.: Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. — М., 1997. С. 168.

3 Васильева Т.А. Областная автономия: итальянский и испанский вариант. // Советское государство и право.  1986. № 11. С. 127.

4  См. Vandelli L. L'ordinamento regionale spagnolo. Milano, 1980. P. 49-50.

5  Кряжков В.А. Статус автономных округов: эволюция и проблемы // Российская Федерация. 1996. № 2. С. 49.

6 Харючи С.Н. Развитие законодательства о защите прав коренных малочисленных народов в Российской Федерации // Журнал российского права. № 7. Июль. 2006. С. 49.

7 Вишняк М.В. Автономия и Федерация. Пг., 1917; Динзе В. Что такое автономия. Пг., 1917; Железнов Б.Л. Автономия подлинная и мнимая. — Казань, 1981; Златопольский Д.А. СССР — федеративное государство. — М., 1967; Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. — М., 1906; Кутафин О.Е. Российская автономия: монография.-  М., 2006 и др.

8 Котляревский С.А. Власть и право: проблема правового государства. —  М., 1915. С. 272.

9 Коркунов Н.М. Русское государственное право. — СПб., 1893. Т. 1. С. 133.

10  Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. М., 1906. С. 6-7.

11  Кульчицкий К. (Мазовецкий). Автономия и федерация в современных конституционных государствах. — М., 1907. С. 59.

12 См.: Конституция РСФСР 1978 г. // Ведомости ВС РСФСР. 1978. № 15. Ст. 407.

13 Автономия, федерация и национальный вопрос / Под ред. В.М. Гессена. — СПб., 1906. С. 27.

14 Кокошкин Ф.Ф. Указ. соч. С. 18.

15  Кутафин О.Е. Российская автономия. — М., 2006. С. 450-451..