Осуществление права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации

Е.А. КАМЕНЕВА,

аспирант  кафедры государственного строительства и права РАГС при Президенте РФ

Анализируются недостатки законотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, особое внимание уделяется механизму осуществления права законодательной инициативы субъектами Федерации и процедуре рассмотрения проектов федеральных законов на заседаниях законодательных органов.

Ключевые слова: законотворческая деятельность, законодательная инициатива субъектов Федерации.

Implementing the right to initiate legislation, the Russian Federation

E. Kameneva

Analyzes the shortcomings of legislative activity of the Russian Federation, focuses on the mechanism of the right to initiate legislation, the Federation and the processing of draft federal laws at meetings of legislative bodies.

Keywords: legislative activity, legislative initiative of the Federation.

В  современный период особое значение в законодательном процессе приобретает реализация права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации. Несмотря на актуальность проблемы и признавая важность вклада ученых в разработку вопросов, связанных с законотворчеством, следует отметить отсутствие в научной юридической литературе комплексного, всестороннего анализа осуществления законодательной инициативы законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации. Вопросам законотворчества на федеральном и региональном уровнях Российской Федерации посвящено значительное количество исследований. В теории и истории конституционного права детально раскрыты объект и механизм правового регулирования законодательного процесса, даны рекомендации по написанию и оформлению законов, а также выдвинуты отдельные предложения по совершенствованию нормативной базы законотворчества и проанализирован механизм участия отдельных государственных органов, а также депутатов в законодательном процессе на федеральном уровне.

Однако необходимо отметить недостаточность исследования механизма осуществления права законодательной инициативы субъектами Российской Федерации и процедуры рассмотрения проектов федеральных законов на заседаниях законодательных органов. Поэтому всестороннее исследование механизма осуществления права законодательной инициативы законодательными (представительными) органами субъектов Федерации в Государственной Думе Федерального Собрания РФ требует теоретического осмысления и практического разрешения.

Проведенный нами анализ работы Государственной Думы свидетельствует о том, что всего 3—6% законопроектов, внесенных субъектами Федерации как субъектами права законодательной инициативы, становятся законами. Этот факт не может не вызвать беспокойства, поскольку на рассмотрение указанных проектов законов привлекаются значительные ресурсы, а также задействуется значительное количество работников как аппарата, так и депутатов. Причин сложившейся ситуации несколько. Среди них — несоблюдение субъектами установленных законодательством и регламентом процедур, организационные неувязки, недостаточная подготовка специалистов, работающих в законодательных органами субъектов РФ и другие. Решение этих проблем в равной степени зависит как от Государственной Думы, так и от законодательных (представительных) органов субъектов Российской Федерации.

Тем не менее можно сказать, что подготовка документов, поступающих в Государственную Думу за последнее время, заметно улучшилась. Однако проблема качества законодательных инициатив на сегодняшний день остается нерешенной. Существуют претензии к юридическому, техническому оформлению, встречаются и более серьезные недоработки.

Качество законов является необходимым условием признания норм права как общеобязательных и действующих правил поведения. Здесь важны не только отдельные оценки действующих и потенциальных законов по определенным критериям, но и теоретические исследования общего характера, позволяющие сформировать более целостное представление о качестве и потенциальной эффективности законов с тем, чтобы в текущей законодательной работе не упустить ни один из аспектов, не допустить возможный просчет.

Между тем, на сегодняшний день и субъектами Российской Федерации высказываются замечания в отношении законодательных процедур, определенных Регламентом Государственной Думы, сковывающих, по их мнению, появление законотворческих инициатив. Кроме того, ставится вопрос об отсутствии в Регламенте Государственной Думы надежных гарантий оперативного и всестороннего рассмотрения представленных субъектами РФ законопроектов. Тем не менее, участие высших законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в разработке законодательных инициатив значительно и осуществляется в двух основных формах: при подготовке соответствующих проектов федеральных законов и их последующем внесении в Государственную Думу и при оформлении поправок к законопроектам, принятым Государственной Думой в первом  чтении.

Важной формой участия в законодательном процессе в соответствии с Федеральным законом «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», можно назвать подготовку названными органами и должностными лицами отзывов, замечаний и предложений на законопроекты, внесенные в Государственную Думу. Следует отметить, что именно приведенная последней  (т. е. опосредованная) форма участия субъектов Российской Федерации в процессе осуществления законодательной деятельности на федеральном уровне проявляется наиболее активно.

Иногда законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации выступают в качестве авторов поправок к федеральным законопроектам, то есть являются субъектами права законодательной инициативы на этапе рассмотрения соответствующих законопроектов уже после их принятия Государственной Думой в первом чтении.

Государственная Дума в своей деятельности руководствуется Регламентом — основным источником регулирования законодательного процесса, который определяет строгие процедурные правила, стабилизирующие всю работу высшего представительного органа государственной власти, включая законотворческую деятельность. Регламент обеспечивает единые юридические правила, поддерживает установленный порядок, демократизм, гласность законотворческих процедур и, что особенно важно, качество законов.

Как справедливо замечает А.В. Листьев, требования Регламента касаются всех вносимых в Государственную Думу инициатив[1]. Все законопроекты проходят специальную процедуру. Однако количество законопроектов, которые палата либо отклоняет, либо возвращает инициаторам, по-прежнему велико. Это возвращение в основном происходит из-за несоответствия документов требованиям российского законодательства и отсутствия заключений Правительства РФ. Несоблюдение конституционных требований делает все последующие действия по принятию законопроектов ничтожными. Чтобы избежать ошибок, следует руководствоваться действующим Регламентом.

Вопрос низкого качества законодательных инициатив в последние годы обсуждается все чаще. Лица, обладающие правом законодательной инициативы, довольно часто вносят законопроекты и изменения в действующие законы, руководствуясь политической конъюнктурой, а не необходимостью и целесообразностью, без аргументации и тщательного исследования правоприменительной практики и законодательной базы , международного и отечественного права. Другие причины отклонения инициативных проектов могут быть связаны с недостаточным уровнем их правовой и финансово-экономической проработки. В своем выступлении депутат Государственной Думы В.М. Асеев, в частности, отметил: «...существующая практика разработки и принятия качественных законов дело непростое: правотворчество, как инициативный процесс, предполагает серьезное, вдумчивое и ответственное к нему отношение, требует определенных профессиональных знаний, информированности и использования этих знаний для создания новых законов. Успех этого дела, во многом, зависит от персонального уровня разработчиков законопроектов. Регламент способен обеспечить активное и непосредственное участие субъектов в федеральном законотворческом процессе»[2] .

Принятие Государственной Думой законодательных инициатив в значительной мере зависит от технологии составления законопроектов, последовательного использования апробированных практикой правил законодательной техники и социальной потребности в их принятии. Высокий уровень юридико-технического оформления законопроектов, ясность и четкость их изложения должны стать эффективным средством подготовки наиболее совершенных и целесообразных по форме и структуре законопроектов, обеспечивающих максимально полное и точное соответствие формы нормативных предписаний их содержанию, легкую обозримость нормативного материала, доступность его для восприятия, исчерпывающий охват регулируемых вопросов, непротиворечивость системы законодательства.

Необходимо отметить, что законотворческие институты на стадии подготовительных работ по законопроектам не получают из официальных источников достоверной информации о недостатках правового регулирования в той или иной сфере, об анализе состояния действующего федерального законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации, о их социальной необходимости, что неблагоприятно сказывается на разработке, подготовке и принятии законодательного акта или иного  важного государственного решения. В связи с этим, вполне обоснованной является идея проведения мониторинга эффективности введенного правового регулирования, по результатам которого регулярно должны готовиться соответствующие аналитические обзоры — это должно способствовать повышению принятия законодательных инициатив субъектов Российской Федерации.

Выходом из сложившейся ситуации может послужить оказание федеральным парламентом помощи законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации на более ранней стадии в подготовке проектов федеральных законов. По такому пути сегодня идет Аппарат Государственной Думы. Для достижения этой цели в настоящее время действует Положение, в соответствии с которым законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации оказывается правовое содействие в определении предмета законодательного регулирования законопроектов, готовящихся к внесению в Государственную Думу, и в предварительной правовой оценке их концептуальных положений, оказывается методическая помощь в организации правовой экспертизы подготовленных к внесению в Государственную Думу законопроектов.

Некоторые исследователи поддерживают необходимость наделения федерального парламента функцией правовой и методической помощи применительно ко всем представительным органам власти в государстве. В частности, профессор С.А. Авакьян отмечает, что в Российской Федерации создана единая судебная система, единая система исполнительной власти. Однако единство системы представительных органов власти отсутствует. Между тем, существует необходимость обобщения и распространения положительного опыта работы данного типа организации[3].

Полагаем, что содействие решению этой задачи необходимо возложить на Аппарат Государственной Думы, куда поступают законодательные инициативы всех субъектов РФ в ходе федерального законодательного процесса. Еще с 2004 года перед Правовым управлением Аппарата Государственной Думы была поставлена задача совершенствования взаимодействия Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В настоящее время Правовое управление взялось за решение задач по повышению уровня системной организованности законодательства в Российской Федерации, совершенствованию нормативно-правовой базы, упорядочению законодательной деятельности на наиболее проблемном участке — участке взаимодействия федерального законодателя и субъектов Российской Федерации, как субъектов права законодательной инициативы.

Кроме того, автор статьи разделяет позицию В.А. Лебедева, предлагающего в целях повышения эффективности законодательного процесса[4]:

—обеспечить взаимодействие в законодательном процессе Государственной Думы и законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

—отозвать устаревшие, потерявшие актуальность законопроекты с целью разгрузить законопроектный портфель Государственной Думы;

—обратить особое внимание законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации на необходимость более тщательной проработки проектов федеральных законов, вносимых в Государственную Думу: на разработку концепции законопроекта, определение цели и предмета законодательного регулирования, круга лиц, на которых распространяется действие законопроекта; на характеристику и оценку состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений, анализа противоречий в действующем федеральном законодательстве, оценивать юридические, социально-экономические и политические последствия реализации законопроекта;

—обратить внимание на выполнение требований части 3 статьи 104 Конституции РФ о необходимости заключения Правительства РФ при внесении законопроектов, предусматривающих расходы из федерального бюджета;

—разработать примерные требования к законопроектам и сопровождающим их документам;

—обеспечить информирование законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации о программе законопроектной работы Государственной Думы;

—оказывать методическую помощь субъектам Российской Федерации по вопросам юридико-технического и кодификационного оформления законопроектов;

—обеспечить информирование Правового управления Аппарата Государственной Думы о планах законопроектной деятельности законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации в части проектов федеральных законов, планируемых к внесению в Государственную Думу;

—обеспечить взаимодействие с Аппаратом Правительства РФ, Администрацией Президента РФ по информированию о планах законопроектной работы;

—выявить планируемые законопроектные инициативы законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации, дублирующие законопроекты, внесенные в Государственную Думу;

—провести анализ практики принятия Государственной Думой законов по предметам совместного ведения;

—проводить на регулярной основе совещания руководителей правовых служб законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации по вопросам законопроектной деятельности.

В период работы Государственной Думы пятого созыва общее число внесенных всеми субъектами права законодательной инициативы в Государственную Думу законопроектов составило около 3000. Законодательными (представительными) органами субъектов РФ было внесено, а также перешло из предыдущих созывов 1600 законопроектов. Таким образом, субъекты Российской Федерации внесли «в Государственную Думу пятого созыва около 54% от общего числа законопроектов, внесенными всеми субъектами права законодательной инициативы (напомним, что право законодательной инициативы, помимо законодательных (представительных) органов субъектов РФ, принадлежит Президенту РФ, Совету Федерации, членам Совета Федерации, депутатам Государственной Думы, Правительству Российской Федерации). Право законодательной инициативы по своим вопросам ведения принадлежит также Конституционному Суду РФ, Верховному Суду РФ и Высшему Арбитражному Суду РФ[5].

Доля принятых Государственной Думой законов из числа законопроектов, внесенных в Государственную Думу субъектами Российской Федерации, существенно меньше. Если за указанный период Президент РФ подписал 973 закон (из проектов Думы пятого созыва), то среди них законодательных инициатив субъектов Российской Федерации оказалось лишь 105. То есть, доля инициатив субъектов РФ среди подписанных Президентом РФ законов оказалась около 10%.

Останавливаясь на процессе прохождения инициативы субъектов Федерации через стадии законодательного процесса в Государственной Думе, следует отметить, что судьба законодательных инициатив субъектов Федерации, внесенных в Государственную Думу (законопроект считается внесенным в Государственную Думу со дня его регистрации в Управлении документационного обеспечения Аппарата Государственной Думы) фактически не зависит от субъекта Российской Федерации.

Законодательный процесс в Государственной Думе имеет несколько стадий. Законопроект рассматривается Советом Государственной Думы; если внесенный законопроект не соответствует требованиям статьи 104 Конституции РФ и статьи 105 Регламента Государственной Думы, Совет Государственной Думы возвращает законопроект инициатору[6]. Таким образом, часть законопроектов «отсеивается» Советом Государственной Думы. Если законопроект соответствует требованиям Конституции Российской Федерации и Регламента, Совет Государственной Думы назначает Комитет Государственной Думы ответственным по законопроекту, ответственный Комитет готовит законопроект к рассмотрению Государственной Думой, представляет заключения с обоснованием необходимости принятия либо отклонения законопроекта, заключения Правового управления и иные документы.

Рассмотрение законопроектов Государственной Думой осуществляется в трех чтениях (как правило), по результатам каждого чтения законопроект может быть принят или отклонен. Принятый (одобренный) закон далее рассматривается Советом Федерации и, если не отклонен Советом Федерации, направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. На каждой из стадий законодательного процесса происходят «потери». Так, в Государственной Думе пятого созыва на осенний период были внесены более 3000 законопроектов, а подписано Президентом РФ за этот период — 973 законов (32,5% от внесенных). Если проанализировать не только количественные, но и качественные показатели, ситуация становится еще более удручающей. Например, в ходе весенней сессии 2010 года среди подписанных Президентом РФ законов только восемь были внесены законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации. Из этих восьми четыре закона касались создания районных судов и количества судебных участков в субъектах Российской Федерации[7].

Анализ законодательных инициатив, представленных в Государственную Думу субъектами Российской Федерации, показывает, что эти проекты имеют юридические недостатки, препятствующие в последующем принятию Государственной Думой соответствующего Федерального закона.

Распространенными являются следующие недостатки:

—бессистемность правового регулирования;

—отсутствие предмета законодательного регулирования в представленных законопроектах, отсутствие нормативного содержания, декларативность;

—несоответствие Конституции РФ, федеральным конституционным законам, федеральным законам;

—отсутствие заключения Правительства РФ на проекты федеральных законов, предусматривающих расходы, покрываемые за счет средств федерального бюджета;

—отсутствие финансово-экономического обоснования, отсутствие перечня актов, подлежащих изменению или отмене, отсутствие пояснительной записки;

—законопроекты содержат положения о перераспределении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, расширении полномочий органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

—законопроекты содержат положения о регулировании сферы общественных отношений, относящихся к ведению органов местного самоуправления;

-законопроекты содержат положения, ограничивающие свободное перемещение товаров, услуг и финансовых средств;

—законопроекты содержат положения о регулировании отношений, уже урегулированных нормами федерального законодательства, неправильное применение норм федерального законодательства;

-в сопроводительных документах отсутствует общая характеристика и оценка состояния правового регулирования соответствующих общественных отношений;

—отсутствует анализ действующих в этой сфере законов и иных нормативных правовых актов;

-законопроекты не подкрепляются материалами правоприменительной практики;

—отсутствует оценка юридических, социально-экономических, политических последствий реализации предлагаемого закона.

Ниже приведен ряд примеров из практики законодательного процесса в 2008—2010 гг.

Законодательное собрание Краснодарского края внесло в Государственную Думу проект Федерального закона № 450241-4 «О внесении изменений в Федеральный Закон Российской Федерации «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации». Данный законопроект был направлен на оптимизацию процедур постановки на миграционный учет граждан и лиц без гражданства, временно пребывающих на территории Российской Федерации в гостиницах и иных организациях оказывающих гостиничные услуги, — в частности, в случаях, когда указанные иностранные граждане и лица без гражданства прибывают в гостиницы и иные организации гостиничного профиля во время общегосударственных выходных и праздничных дней. Хотя данный законопроект был внесен в Государственную Думу еще в середине 2007 года, основные процедуры, связанные с работой над ним, осуществлялась в 2008 году и завершилась только после того, как Государственной Думой был принят в качестве Федерального закона альтернативный по содержанию данному законопроекту проект Федерального закона № 9379-5 «О внесении изменений в статьи 20 и 22 Федерального закона «О миграционном учете иностранных граждан и лиц без гражданства в Российской Федерации», (вносившийся Правительством РФ)[8] .

Государственным Советом Республики Татарстан был внесен законопроект № 27229-5 «О внесении изменений в статью 6 Федерального закона «О персональных данных», в статью 12 Федерального закона « Об актах гражданского состояния», в статью 1,части первой Налогового кодекса Российской Федерации», который предполагает предоставление исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления право запрашивания персональных данных и обрабатывать их в рамках предоставления государственных (муниципальных) услуг по принципу «одного окна». По мнению профильного Комитета, законопроект неоправданно расширяет доступ должностных лиц к персональным данным, отнесенным законом к категории конфиденциальной информации. При этом эффективный механизм контроля за обработкой получаемых сведений автором законопроекта не предложен[9].

Возможно такие недостатки, юридические погрешности законодательных инициатив субъектов Российской Федерации являются следствием того, что в Уставах (Конституциях) многих субъектов Российской Федерации отсутствует нормативное регулирование осуществления законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации права законодательной инициативы по федеральным конституционным законам, федеральным законам, законам Российской Федерации о поправках к Конституции РФ.

Недостаточность нормативного регулирования, порядка участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе свидетельствует о невысокой значимости для них такой возможности, о низкой оценке самими субъектами РФ их роли, степени влияния на законодательный процесс в Государственной Думе. Так в Уставе Нижегородской области законодательная инициатива в Государственной Думе ФС РФ упоминается в разделе о полномочиях Законодательного собрания в статье 28, устанавливающей предметы ведения Законодательного Собрания Нижегородской области, к которым, в соответствии с пунктом 5 указанной статьи, относится «осуществление права законодательной инициативы в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации»[10]. Право такой законодательной инициативы не указано особо и упоминается наряду с «обращением в иные органы государственной власти и суды Российской Федерации.

Из анализа работы Государственной Думы текущего созыва мы видим, что законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов Российской Федерации «поставляют» в Государственную Думу до половины вносимых законопроектов. В то же время, среди подписанных Президентом Российской Федерации законов лишь около 10% законов являются инициативами субъектов Российской Федерации.

Следовательно, только около 6% законопроектов, внесенных субъектами Российской Федерации, становятся законами, а 94% внесенных ими законопроектов оказались неэффективной работой, поскольку с момента внесения их в Государственную Думу стартует федеральная процедура, в обеспечении которой задействованы существенные силы и средства. В подготовке прохождения законопроекта, анализе и проведении экспертизы участвуют депутаты, аппарат Государственной Думы, и в результате оказывается, что 94% времени, затраченного ими на законопроекты, инициированные субъектами Российской Федерации, используется нерационально. Данный факт вызывает озабоченность, поскольку учитывая, что это рабочее время депутатов и аппарата было отнято от работы над реальными законопроектами, ставшими впоследствии законами. Недоработки в этих законопроектах, неизбежные в условиях дефицита времени, отрицательно сказываются на качестве принятых законов, и, в итоге, на качестве регулирования соответствующих общественных отношений.

Библиография

1 Листьев А.В. Конституционно-правовые основы и практика законодательной деятельности в Российской Федерации /А.В. Листьев. — М.: Nota Bene, 2009. С. 129.

2 Некоторые аспекты теории и практики института законодательной инициативы субъектов Российской Федерации. — М., 2003.

3 Авакьян С.Л. Федеральное собрание России: перспективы совершенствования организации и деятельности. — М., 2002.

4  Лебедев В.А. Законодательная инициатива — стадия законодательного процесса в Российской Федерации: Монография /В.А. Лебедев, Н.В. Ройзман. — Челябинск: Образование, 2010. — 162  с.

5 Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД).

6 Постановление ГД ФС РФ от 22.01.1998 № 2134-11ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» // СЗ РФ. 1998. № 7. Ст. 801.

7 Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД).

8 Автоматизированная система обеспечения законодательной деятельности (АСОЗД).

9 Там же.

10 Устав Нижегородской области» от 30.12.2005 № 219-3 //Нижегородские новости.  2006. № 7(3419)