Осуществление субъектами Российской Федерации правового регулирования по предметам совместного ведения

В.М. ПЛАТОНОВ,

 кандидат юридических наук, Председатель Московской городской думы, заведующий и профессор кафедры  политических наук РУДН

Тенденции формирования и развития единой системы российского законодательства, и особенно его практического воплощения, во многом зависят от законодательной деятельности как на федеральном уровне, так и на региональном, в субъектах Российской Федерации. При этом во взаимосвязи законодательного регулирования на региональном уровне с общим процессом формирования и развития российского законодательства проявляются существенные аспекты политического характера, особенно в части законодательного регулирования по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Общие принципы организации законодательной деятельности на региональном уровне определяются в рамках законодательной регламентации образования, формирования, деятельности законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Федерации, их полномочий и ответственности, порядка взаимодействия между собой и с федеральными органами государственной власти.

Это обосновано Конституцией РФ, регулируется федеральными конституционными и федеральными законами, конституцией (уставом), законами, иными нормативными правовыми актами субъекта Федерации. При этом базовым является Федеральный закон от 06.10.1999 № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее — базовый закон).

В соответствии со ст. 36 Федерального конституционного закона от 17.12.1997 № 2-ФКЗ «О Правительстве Российской Федерации» (далее — Закон о правительстве) разрабатываемые Правительством РФ проекты федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов в обязательном порядке направляются Правительством РФ в органы государственной власти субъектов Российской Федерации.

Во исполнение этой нормы п. 56 Регламента Правительства Российской Федерации (далее — Регламент)[1] устанавливает, что проекты актов Правительства РФ по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов, а также по вопросам осуществления органами государственной власти субъектов Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации направляются исполнителями в органы государственной власти субъектов Федерации до внесения их в Правительство РФ. Предложения органов государственной власти субъектов Федерации по таким проектам подлежат обязательному рассмотрению в Правительстве РФ. Кроме того, п. 82 Регламента определяет, что по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов Правительство РФ координирует свою законопроектную деятельность с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Вместе с тем, практика координации такой деятельности, в частности с Московской городской думой (далее — МГД), отсутствует, и случаев направления Правительством РФ в МГД проектов федеральных законов по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов не было.

Очевидно, что все это осуществляется по линии органов исполнительной власти. Но в таком случае ст. 36 Закона о правительстве и пункты 56 и 82 Регламента должны содержать четкое указание на органы исполнительной власти субъектов Федерации. Отсутствие такого указания означает только одно: отношения Правительства РФ с законодательными собраниями регионов по вопросам законотворчества должны быть такими же, как и с органами исполнительной власти.

Опережающая деятельность законодательных органов субъектов Федерации в законодательном регулировании по предметам совместного ведения приводила и может далее приводить к коллизиям между федеральными и региональными законами привела к тому, что в базовый закон, определяющий общие принципы организации органов власти субъектов Федерации, было внесено изменение, которым установлен следующий порядок законодательного регулирования по предметам совместного ведения.

Субъекты Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона региональные законы и иные нормативные правовые акты подлежат приведению в соответствие с ним в течение трех месяцев. При этом если законодательный орган субъекта Федерации полагает, что федеральный закон не соответствует Конституции РФ, то он вправе обратиться по вопросу о таком соответствии в Конституционный суд РФ. Однако до вступления в силу решения суда о признании федерального закона или отдельных его положений не соответствующими Конституции РФ принятие законов и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации, противоречащих соответствующим положениям федерального закона, не допускается.

Очевидно, что данное изменение в базовом законе в определенной степени ограничивает деятельность региональных законодательных органов в регулировании по предметам совместного ведения. Тем не менее это не лишает их полностью права самостоятельного и опережающего принятия законодательных решений по таким вопросам.

Существенно более жестким инструментом воздействия федеральной государственной власти на региональных законодателей является внесение изменений в базовый закон, устанавливающих право роспуска федеральным законом законодательного органа субъекта Федерации. Если соответствующим судом установлено, что законодательным органом субъекта Федерации приняты конституция (устав), закон или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный орган субъекта Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда либо в течение иного предусмотренного решением суда срока не принял в пределах своих полномочий мер по исполнению решения суда, в том числе не отменил нормативный правовой акт, признанный противоречащим федеральному закону и недействующим, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате уклонения законодательного органа субъекта Федерации от исполнения решения суда были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу субъекта Федерации в форме указа. Если в течение трех месяцев со дня этого предупреждения законодательный орган субъекта Федерации не исполнил решение суда, Президент РФ вносит в Госдуму проект федерального закона о роспуске регионального законодательного органа, и Госдума обязана рассмотреть его в течение двух месяцев.

Полномочия законодательного органа субъекта Федерации прекращаются со дня вступления в силу федерального закона о его роспуске. Срок, в течение которого Президент РФ выносит предупреждение законодательному органу или вносит в Госдуму проект федерального закона о его роспуске, не может превышать одного года со дня вступления в силу решения суда.

В соответствии со ст. 9 базового закона, если судом установлено, что законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации приняты конституция (устав), закон субъекта Федерации или иной нормативный правовой акт, противоречащие Конституции РФ, федеральным конституционным законам и федеральным законам, а законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации в течение шести месяцев со дня вступления в силу решения суда не исполнил решение суда, и после истечения данного срока судом установлено, что в результате этого были созданы препятствия для реализации закрепленных Конституцией РФ, федеральными конституционными законами и федеральными законами полномочий федеральных органов государственной власти, органов местного самоуправления, нарушены права и свободы человека и гражданина, права и охраняемые законом интересы юридических лиц, Президент РФ выносит предупреждение законодательному (представительному) органу государственной власти субъекта Федерации. Если в течение трех месяцев после этого данный орган не исполнит решение суда, Президент РФ вправе распустить законодательный (представительный) орган государственной власти субъекта Федерации.

Внешне подобная конструкция выглядит внушительно и, вероятно, призвана играть профилактическую роль в деле укрепления единого правового пространства страны. На деле эта конструкция фактически искажает суть норм статей 15 и 76 Конституции РФ о ее прямом действии и о том, что в случае противоречия между федеральным законом и иным актом, изданным в Российской Федерации, действует федеральный закон. Но вышеприведенная норма базового закона в противовес Конституции РФ априори предполагает, что при противоречиях федерального и регионального законодательства правоприменители руководствуются исключительно последним. Подобное станет невозможным, если в каждом федеральном законе по предмету совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов будет устанавливаться трехмесячный срок для приведения региональных законов в соответствие с федеральным; после истечения указанного срока соответствующие региональные законы должны признаваться федеральным законом недействующими. Такое установление в федеральных законах будет органичным развитием п. 2 ст. 3 базового закона, которая гласит: «Субъекты Российской Федерации вправе осуществлять собственное правовое регулирование по предметам совместного ведения до принятия федеральных законов. После принятия соответствующего федерального закона законы и иные нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации подлежат приведению в соответствие с данным федеральным законом в течение трех месяцев».

Установив правовые гарантии обеспечения приоритета федерального законодательства пред региональным в виде возможного роспуска законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, федеральный законодатель не стал предусматривать возможность роспуска палат Федерального Собрания РФ или принятия иных санкций. На практике это приводит к тому, что признанные противоречащими Конституции РФ нормы федеральных законов продолжают действовать, нарушая тем самым права и законные интересы граждан.

Например, в письме КС РФ от 21.04.2009 «Об исполнении решений Конституционного Суда Российской Федерации» сказано о том, что до настоящего времени не исполнено Определение от 02.11.2006 № 563-О по жалобам граждан Б.Ю. Барсукова, С.Л. Богдана и других на нарушение их конституционных прав положениями п. 3 ст. 31 Федерального закона «О трудовых пенсиях в Российской Федерации», которым федеральному законодателю было указано на необходимость урегулирования порядка возмещения из федерального бюджета Пенсионному фонду РФ затрат, связанных с включением в специальный трудовой стаж работников летно-испытательного состава времени военной службы в должностях летного состава, и обеспечить его введение в срок не позднее 1 июля 2007 года.

Федеральный конституционный закон от 21.07.1994 № 1-ФКЗ «О Конституционном суде Российской Федерации» определяет процедуру обеспечения решений КС РФ правотворческими органами в общем виде: если решение КС РФ требует законодательного регулирования, соответствующий законопроект не позднее трех месяцев после опубликования такого решения должен быть представлен Правительством РФ на рассмотрение Госдумы, обязанной рассмотреть его во внеочередном порядке (п. 1 ст. 80); если решение КС РФ предполагает необходимость нормативного регулирования Президентом РФ или Правительством РФ, они должны принять соответствующий акт не позднее двух месяцев после опубликования этого решения (п. 2 ст. 80).

В целях содействия своевременному исполнению принятых решений КС РФ взаимодействует с органами, уполномоченными реализовать эти решения. В частности, в Госдуму регулярно (к осенней и весенней сессиям) направляется перечень решений, из которых следует необходимость законодательного регулирования. Так, для возможного рассмотрения в период весенней сессии 2009 года было предложено 30 позиций, подлежащих законодательному регулированию в первоочередном порядке. Подобные перечни направляются и Правительству РФ, которое готовит соответствующие законопроекты. Госдума и Правительство РФ, в свою очередь, информируют КС РФ о ходе работы по исполнению его решений.

В настоящее время из числа решений, указанных в последнем перечне КС РФ, по семи приняты соответствующие федеральные законы. Так, правовые позиции, сформулированные КС РФ в Постановлении от 05.04.2007 № 5-П и Определении от 11.05.2006 № 187-О, учтены в федеральных законах от 01.01.2008 № 225-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» и отдельные законодательные акты Российской Федерации» и от 22.07.2008 № 156-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам пенсионного обеспечения», а правовые позиции, изложенные в Постановлении КС РФ от 19.12.2005 № 12-П и Определении от 03.10.2006 № 471-О — в федеральных законах от 30.12.2008 № 319-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О трудовых пенсиях в Российской Федерации"» и от 30.12.2008 № 296-ФЗ «О внесении изменений в Федеральный закон «О несостоятельности (банкротстве)"».

Библиография

1 См. Постановление Правительства РФ от 01.06.2004 № 260 «О Регламенте Правительства Российской Федерации и Положении об Аппарате Правительства Российской Федерации».