Ответственное использование бюджетных средств в бюджетно-правовом регулировании

Ф.В. МАРКЕЛОВ,

преподаватель кафедры финансового, банковского и таможенного права  Саратовской государственной академии права

Социально-экономические и политические преобразования в России, произошедшие за последние 15 лет, потребовали коренных изменений бюджетного законодательства, создания нескольких уровней бюджетной системы России. Изменения коснулись и мер государственного принуждения, применяемых в финансовых правоотношениях. В частности, для обеспечения финансовой дисциплины (в особенности налоговой и бюджетной) в силу объективных причин законодатель был вынужден пересмотреть правовые нормы, связанные с юридической ответственностью и правовым принуждением.

Для науки финансового права, а именно для исследований в рамках бюджетного права, определенный интерес представляет деление правовой ответственности на статутную, позитивную и негативную. Существование в рамках общего понятия «правовая ответственность» позитивной и статутной ответственности является небесспорным, поскольку эти виды ответственности значительно расширяют содержание юридической ответственности. Позитивная ответственность как положительное отношение субъектов регулятивных отношений к правовым предписаниям и добросовестное, добровольное выполнение правовых требований, а также оценочный подход к поведению субъектов в рамках общественных отношений (т. е. решение вопроса об ответственном или безответственном поведении) могут служить основанием для вывода о необходимости при характеристике института бюджетно-правовой ответственности пользоваться такой категорией, как ответственное использование бюджетных средств. Оно отчасти и составляет основу для статутного и позитивного содержания бюджетно-правовой ответственности.

В позитивной ответственности преобладают морально-нравственные составляющие, которые связаны с этическими категориями долга, совестливости, нравственности и др. В бюджетно-правовой ответственности возникают проблемы выделения в ответственном использовании бюджетных средств юридически значимых составляющих, а именно правовых последствий для субъекта от его правомерного (ответственного) поведения. Эта проблема проявляется в деятельности должностных лиц, которые распоряжаются бюджетными средствами, а также формируют и реализуют бюджетно-правовую политику государства. Соответствующие субъекты очень часто сталкиваются с необходимостью выбора поведения, в частности с определением направлений использования бюджетных средств. Ответственное использование бюджетных средств обусловлено интересами субъектов соответствующих общественных отношений.

Необходимо разобраться с соотношением публичных и частных интересов в правовом регулировании. Имеется связь с определением исторических предпосылок формирования тех или иных правовых предписаний, что позволяет установить социальные и политические основы тех или иных норм права, а также отдельных положений законодательства.

Реализация интересов участников правоотношений в необходимом для законодателя направлении возможна только при разумном сочетании в праве, с одной стороны, стимулов, которые связаны с созданием благоприятных юридических условий для удовлетворения правомерных интересов, ориентированы на свободу, а с другой — ограничений, которые привносят в правовое регулирование элемент сдерживания от неправомерного поведения. Применительно к бюджетной деятельности необходимо поддержать научную позицию, согласно которой «правовое стимулирование должно быть адресным, целенаправленным и дифференцированным, оказывать влияние в первую очередь на производственную деятельность»[1].

В правовых нормах, независимо от их отраслевой принадлежности, находят выражение прежде всего публичные интересы, поскольку сама норма права есть своеобразное выражение воли государства о желаемом или должном поведении участников общественных интересов. В праве как одном из самостоятельных регуляторов общественных отношений находит отражение связь публичных и частных интересов, при этом ведущая роль отводится первым. При характеристике публичных интересов в праве необходимо принимать во внимание влияние частных интересов участников правотворческого процесса на формирование правовых норм, а также их проявление в правоприменительном процессе.

Влияние субъективного фактора на формирование норм права свидетельствует о проблеме конкретизации и разграничении публичных и частных интересов в правовом регулировании общественных отношений. Особо остро эта проблема стоит в бюджетно-правовом регулировании, так как его предметом являются имущественные отношения по формированию, распределению и использованию бюджетных денежных средств. В этих отношениях наиболее отчетливо проявляется конфликт интересов различных социальных групп, в том числе политических элит. Возникает необходимость учитывать потребности значительного круга субъектов.

Существуют определенные противоречия интересов, например бюрократического государственного аппарата и общества; они отчетливо проявляются, в частности, в рамках бюджетной деятельности государства. Так, если общество заинтересовано в развитии, совершенствовании и финансировании социальных программ, различных форм социальной поддержки населения, то структурные элементы государственного аппарата зачастую больше интересует усиление финансовых основ собственной деятельности. В этом и проявляется ответственное отношение должностных лиц государственных органов к использованию бюджетных средств. Должностные лица в праве рассматриваются как участники правовых отношений и юридической ответственности, а проблемы их правового статуса являются предметом исследования науки административного права. Кроме того, если мы поставим знак равенства между интересами государства и интересами общества, то это может привести к отождествлению государства с обществом. Между тем в деятельности государства проявляются интересы не только общества, но и отдельных социальных групп.

Государство является субъектом общественных (социальных) отношений. В противном случае, поставив под сомнение его участие в общественных отношениях как субъекта, мы вынуждены исключить его из перечня субъектов правоотношений, а это, в свою очередь, приведет к тому, что, например, право на бюджет и соответствующие бюджетные средства будет принадлежать не государству, а обществу. В такой ситуации возникнет необходимость в пересмотре основ правового регулирования общественных отношений, в частности Конституции РФ.

Любой интерес проявляется в конкретной деятельности человека. В финансовом праве существует проблема определения содержания и характеристики финансовой (бюджетной) деятельности государства и местного самоуправления. Общепризнанным является определение финансовой деятельности как функционирование соответствующих субъектов по формированию, распределению и использованию централизованных и децентрализованных денежных фондов.

Особенность отрасли финансового права состоит в тесной связи с такой экономической категорией, как финансы. Вопросы их научного исследования важны и для развития бюджетно-правовой ответственности, так как бюджетные средства являются частью такого самостоятельного фонда, как бюджет, и в то же время могут выступать в качестве предмета бюджетного правонарушения. Исследования в сфере формирования, распределения и использования средств бюджета необходимы для совершенствования положений о правовой ответственности за правонарушения, связанные с использованием этих средств. Это окажет положительное воздействие на состояние дел с обеспечением бюджетной дисциплины и экономической стабильности в государстве.

Научные разработки по вопросам содержания и основных характеристик финансов и финансовой деятельности связаны с ответственным использованием бюджетных средств, так как, с одной стороны, финансы являются объектом, на который направлены потребности (интересы) участников правоотношений, а с другой — общественные отношения, соединив в себе финансы, потребности, интересы субъектов этих отношений и направленность (цель), приобретают характер финансовой деятельности. Часть общественных отношений по поводу осуществления финансовой деятельности, урегулированная нормами права, приобретает правовую форму и становится финансовыми (или бюджетными) правоотношениями.

Поскольку бюджетная деятельность, так же как и финансовая, по форме может быть правовой и неправовой, интересы в этой сфере деятельности можно разделить на правовые и неправовые. Интересы субъектов находят отражение в правовых нормах и закрепляются в виде определенных предписаний в нормативных и ненормативных правовых актах. Интересы являются правовыми не только по форме, но и по содержанию, т. е. соответствуют и согласованы с иными правовыми нормами, имеющими высшую юридическую силу.

Неправовые интересы могут реализовываться в деятельности, имеющей правовую форму. Но в таком случае следует вести речь либо о правонарушении, либо о злоупотреблении субъектом своим правом. В качестве примера можно привести случаи, когда при нехватке средств полномочные органы при распределении имеющихся средств принимают решение о повышении заработной платы своих служащих. Это злоупотребление правом, поскольку орган власти не выходит за рамки своей компетенции и действует в правовой форме, однако принимает решение, которое направлено на получение выгоды для себя и может не соответствовать реальным потребностям других участников общественных отношений и сложившейся социально-экономической ситуации в государстве.

Публичные интересы, связанные с бюджетной деятельностью государства, отражаются в принципах построения бюджетной системы и принципах бюджетного процесса, но не ограничиваются ими. Эти интересы можно разделить на две группы — общие и специальные.

Общие интересы свойственны бюджетной деятельности. К ним относятся, например:

· периодичность и этапность совершения действий, образующих бюджетную деятельность;

· учет интересов основных социальных групп общества;

· обеспечение социальной и политической стабильности;

· социальная направленность деятельности;

· реформирование бюджетной системы, межбюджетных отношений и постоянное совершенствование бюджетного регулирования в целях их соответствия меняющимся социально-экономическим условиям.

Специальные интересы проявляются на конкретных этапах бюджетной деятельности, а именно:

· при формировании бюджета — получение максимальных доходов; своевременность формирования доходной части бюджета; распределение доходов между уровнями бюджетной системы с учетом компетенции и обязательств этих уровней; стабильность источников доходов; равномерное поступление доходов;

· при распределении бюджетных средств — финансирование в первичном порядке и приоритетность социально значимых программ; планомерное распределение средств по основным направлениям деятельности государства; экономическая обоснованность и реалистичность целей, поставленных при определении направлений их использования;

· при использовании бюджетных средств — эффективное и экономичное их использование; соблюдение адресности и целевого использования; максимальные социальный и экономический эффект от финансирования или кредитования за счет бюджетных средств; объективная оценка их использования.

Обеспечение бюджетной дисциплины и ответственного использования бюджетных средств возможно только с учетом и соблюдением интересов всех участников бюджетной деятельности. Интересы государства выражаются в виде публичных интересов и находят отражение в правовых актах, т. е. имеют правовую форму. Эти интересы реализуются и в ходе финансовой (бюджетной) деятельности, которая, в свою очередь, определяет границы бюджетно-правовой ответственности по субъектам, содержанию (мерам) и порядку применения мер ответственности.

Библиография

1 Малько А.В. Право для человека: ограничение или стимул? // Правоведение. 1992. № 5. С. 22.