Ответственность Российской Федерации по своим внешним долговым обязательствам

Е.Е. ЯКУШЕВА,
Государственный университет «Высшая школа экономики»
 
Государство вступает в разнообразные отношения, в том числе гражданско-правовые. Его партнерами могут быть другие государства или международные организации, юридические и физические лица. Приобретая права и исполняя обязанности по сделке, государство одновременно становится субъектом ответственности. Используя свое двойственное положение (суверена и субъекта гражданско-правовых отношений), государство нередко старается избежать ответственности за неисполнение собственных обязательств. 
 
Так, в 1998 году вследствие участия России в гражданских отношениях (выпуск государственных краткосрочных облигаций) и невыполнения публичных обязательств перед физическими и юридическими лицами был причинен значительный имущественный ущерб и физическим, и юридическим лицам, за который государство не признало себя ответственным.
Одной из особенностей ответственности государства как участника имущественных отношений является наличие у него иммунитета. В настоящее время большинство стран, активно участвующих в международных отношениях, придерживаются концепции ограниченного, а не абсолютного иммунитета. Россия занимает двойственную позицию, одновременно исповедуя две взаимоисключающие концепции: абсолютного и ограниченного иммунитета.
Первоосновой бескомпромиссного отстаивания абсолютного государственного иммунитета не только в публично-правовых, но и в частноправовых отношениях служит внедренная в жизнь общества установка В.И. Ленина о том, что не признается ничего частного, все в области хозяйства есть публично-правовое. Сегодня наши традиционные подходы к соотношению частного и публичного права требуют переосмысления. Необходимо закрепить новую систему, основанную на равенстве частноправового и публично-правового подходов, их определенной независимости, учета специфики каждого из них, и не только в рамках внутригосударственных отношений, но и международных.
Россия и субъекты Федерации участвуют в гражданском обороте на равных началах с другими субъектами гражданского права — гражданами и юридическими лицами (статьи 124—126 ГК РФ). Государство является участником ряда универсальных конвенций, предусматривающих без ссылок на иммунитет применение принудительных мер в отношении собственности иностранных государств.
В то же время нельзя не отметить формулировку государственного иммунитета, приведенную в ч. 1 ст. 251 АПК РФ: «Иностранное государство, выступающее в качестве носителя власти (здесь и далее курсив мой. — Е.Я.), обладает судебным иммунитетом по отношению к предъявленному к нему иску в арбитражном суде в Российской Федерации, привлечению его к участию в деле в качестве третьего лица, наложению ареста на имущество, принадлежащее иностранному государству и находящееся на территории Российской Федерации, и принятию по отношению к нему судом мер по обеспечению иска и имущественных интересов. Обращение взыскания на это имущество в порядке принудительного исполнения судебного акта арбитражного суда допускается только с согласия компетентных органов соответствующего государства, если иное не предусмотрено международным договором Российской Федерации или федеральным законом».
Обращают на себя внимание следующие труднообъяснимые моменты. Во-первых, наличие специального указания на публично-правовой характер отношений, к которым применяется ст. 251 АПК РФ, на первый взгляд позволяет сделать вывод, что в отношениях частноправового характера государственный иммунитет отсутствует. Но прямого указания на это в законе нет, а арбитражная практика такого оптимистического заключения сделать не позволяет. Во-вторых, если речь идет об отношениях публичного характера, то наличие государственного иммунитета признается всеми государствами, и указание на то, что международным договором или федеральным законом может быть предусмотрено иное, вызывает недоумение. Наконец, ст. 127 ГК РФ устанавливает, что особенности ответственности России, субъектов Федерации в отношениях, регулируемых гражданским законодательством, с участием иностранных граждан, юридических лиц и государств определяются законом об иммунитете государства и его собственности. Пока такой закон не принят.
В последнее время арбитражная практика дала толкование того, что следует понимать под согласием компетентных органов иностранного государства на подчинение юрисдикции российских судов. Так, в информационном письме Президиума ВАС РФ от 18.01.2001 № 58 «Обзор практики разрешения арбитражными судами споров, связанных с защитой иностранных инвесторов» приведен случай, когда посольство иностранного государства отказалось от судебного иммунитета, обратившись в арбитражный суд с иском к российскому юридическому лицу (п. 6). Спор возник из договора подряда. Российская строительная организация (подрядчик) предъявила встречный иск к посольству иностранного государства с требованием, которое было направлено на зачет первоначального иска. В отношении встречного иска посольство иностранного государства потребовало предоставления судебного иммунитета.
Арбитражный суд первой инстанции отказал в принятии встречного иска. Суд кассационной инстанции отменил решение суда первой инстанции и направил дело на новое рассмотрение, указав, что факт обращения посольства в арбитражный суд в связи со спором по коммерческому контракту свидетельствует об его отказе от судебного иммунитета по контракту.
ВАС РФ отметил, что после заявления исковых требований в арбитражный суд посольство утратило право ссылаться на иммунитет от российского судопроизводства по данному делу. Хотя российское законодательство не содержало и до сих пор не содержит каких-либо положений об отказе иностранного государства от судебного иммунитета в отношении встречного иска при предъявлении им первоначального иска, ВАС РФ занял верную позицию, которая соответствует судебной практике зарубежных стран и международным кодификациям. Отказ иностранного государства от иммунитета в отношении первоначального иска представляет собой отказ от иммунитета в отношении встречного иска.
Как изменение общего подхода следует рассматривать Федеральный закон от 30.12.1995 № 225-ФЗ «О соглашениях о разделе продукции». В соглашениях, заключаемых с иностранными гражданами и юридическими лицами, может быть предусмотрен в соответствии с российским законодательством отказ государства от судебного иммунитета, иммунитета от мер по предварительному обеспечению иска и от исполнения судебного или арбитражного решения (ст. 23). Россия в отношении определенной категории споров, а именно споров, возникающих из соглашений о разделе продукции, вправе отказаться от юрисдикционного иммунитета.
Отказ от признания иммунитета суверенного должника не означает того, что государство ставится в один ряд с прочими должниками. Неспособность обычного должника исполнить свои обязательства перед кредитором отличается от неспособности суверенного кредитора исполнить свои обязательства. Так, государственный долг России полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну. Государственный долг субъекта Федерации полностью и без условий обеспечивается всем находящимся в собственности субъекта Федерации имуществом, составляющим казну субъекта Федерации (п. 2 ст. 97 Бюджетного кодекса РФ).
Таким образом, даже если государство участвует в гражданско-правовых отношениях, «налет публичности» все же присутствует. Государство из равноправного субъекта может стать публично-правовым. Несмотря на установление в Бюджетном кодексе РФ правила о том, что государственный долг России обеспечивается всем находящимся в федеральной собственности имуществом, составляющим государственную казну, а также аналогичных норм относительно обеспечения государственного долга субъекта Федерации, механизм применения этой нормы пока не выработан.