Ответственность автономных учреждений

УДК 347.19  

Страницы в журнале: 50-54

М.Н. СУМИНА,

аспирант Российской правовой академии Минюста России

научный руководитель:

Е.В. БОГДАНОВ,

доктор юридических наук, профессор кафедры гражданского права Российской правовой академии Минюста России

Проблематика ответственности организаций по их обязательствам является одной из наиболее сложных в отечественном праве и остается предметом теоретических споров. В статье содержится анализ института ответственности автономных учреждений на основе сложившейся судебной практики, сравниваются нормы  ответственности публичных юридических лиц в праве России и Франции.

Ключевые слова: ответственность, субсидиарный должник, учреждение, автономное учреждение, собственник имущества, основной должник.

Responsibility of autonomous foundations

Sumina N.

Civil liability of organizations is within the most complicated issues in the Russian Law and is the subject of theoretic disputes and judicial practice. The article contains analysis of autonomous foundations’ civil liability and of related judicial practice in comparison with French Law.

Keywords: responsibility, subsidiary debtor, foundation, autonomous foundation, the proprietor of property, the basic debtor.

Проблема ответственности автономных учреждений часто рассматривается юристами как вопрос безответственности не только и не столько самих учреждений, сколько их учредителей-собственников.

Это вызвано тем, что в конструкции автономного учреждения, сформированной на стыке правовых отраслей, негармонично согласуются элементы ограниченной ответственности государственных учреждений и полной самостоятельной ответственности частных лиц.

Нужно заметить, что смысл конструкции юридического лица собственно и заключается в уменьшении риска возможных потерь от участия в обороте его учредителей и участников[1], что верно как для частных, так и для публичных юридических лиц. Это подтверждается нормами не только гражданского, но и бюджетного законодательства (статьи 42 и 232 БК РФ) и судебной практикой[2], на основании которых установился порядок расходования средств, полученных учреждениями из внебюджетных источников на финансирование расходов бюджета и на покрытие долгов, образующихся вследствие недостаточного финансирования, представляющий собой в действительности ответственность учреждений по обязательствам собственника.

Право ухода от ответственности, возникающее из конструкции юридического лица, ограничивается гражданским законодательством по принципу запрета злоупотребления правом, в общем виде закрепленному в ст. 10 ГК РФ. Этот принцип применительно к рассматриваемому вопросу означает, что при решении вопросов деятельности организации участник или учредитель должен исходить не только из собственных интересов, но и из интересов самой организации[3]. В противном случае он может быть привлечен к ответственности как кредиторами, так и участниками, составляющими меньшинство в корпоративной организации (что подтверждают статьи 44—46 Федерального закона от 14.01.1998 № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (далее — Закон об ООО) и статьи 71, 84 Федерального закона от 24.11.1995 № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (далее — Закон об АО)).

Американские суды используют в таких случаях доктрину «снятия корпоративной маски». Суды признают, что в случае, если корпорация является не чем иным, как alter ego какого-либо лица, «маска корпоративной собственности» должна быть снята, чтобы кредиторы этого лица получили доступ к его имуществу[4].

Проблема невозможности взыскания убытков с самого юридического лица освещается также авторами проекта Концепции развития законодательства о юридических лицах, в котором особенно сильно акцентируется внимание на повышении ответственности участников оборота за деятельность создаваемых или контролируемых ими юридических лиц. Положения ГК РФ предлагается дополнить правилом о субсидиарной виновной имущественной ответственности учредителей и участников, выгодоприобретателей и иных лиц, имеющих возможность определять решения о совершении сделок, принимаемые юридическим лицом, перед контрагентами юридического лица. А соответствующие правила Закона об ООО и Закона об АО предполагается дополнить правилами о субсидиарной ответственности учредителей и (или) участников «компаний одного лица» по долгам (сделкам) таких юридических лиц при недостаточности у последних имущества, если хозяйственное общество совершало такие сделки (сделку) во исполнение воли (указаний) своего единственного учредителя (участника). По сути, это будет означать для данных ситуаций «снятие корпоративной маски» и распространение на такие отношения норм об ответственности основных (материнских) компаний по долгам дочерних (ст. 105 ГК РФ)[5].

Нормы, подобные соответствующим нормам законов об ООО и АО, теперь регулируют и ответственность автономных учреждений (ч. 3 ст. 15 и ч. 4 ст. 17 Федерального закона от 03.11.2006 № 174-ФЗ «Об автономных учреждениях» (далее — Закон об автономных учреждениях)). Но законодательство исключает субсидиарную ответственность Российской Федерации, ее субъектов и муниципальных образований по обязательствам созданных ими и полностью подконтрольных им автономных учреждений, что ущемляет права кредиторов таких учреждений и не соответствует принципам регулирования рыночных отношений. В совокупности указанные положения Закона об автономных учреждениях могут дестабилизировать экономический оборот[6].

В этом видится противоречие в намечающихся тенденциях развития законодательства о коммерческих лицах и некоммерческих организациях. На фоне будущих изменений в пользу повышенной ответственности частных лиц государство избавляется от дополнительной ответственности путем создания конструкции автономного учреждения. Становится все сложнее взыскать любые убытки и задолженность с публичного собственника[7]. При такой динамике развития законодательства государство будет исключаться из гражданского оборота.

Государство (а следовательно, и создаваемые им юридические лица) сейчас находится в неравном положении с остальными субъектами права. И привлекательным его может сделать уравнивание во взаимоотношениях с частными юридическими лицами в рамках товарно-денежных отношений, регулируемых гражданским правом, а в этом случае, следуя глобальным изменениям законодательства, оно тоже должно будет нести усиленную ответственность за действия его органов и создаваемых им юридических лиц.

Этому постулату следует судебная практика. В настоящее время наблюдается позитивная тенденция разрешения вопроса об ответственности государства за действия автономных учреждений, отвечающая как раз общемировым глобальным изменениям в пользу повышения ответственности учредителя организации.

Установка эта видна на примере разрешения споров, связанных с вопросом о том, до какого момента кредиторы автономных учреждений, образованных путем изменения типа бюджетного учреждения, вправе требовать удовлетворения от собственника их имущества.

Субсидиарная ответственность собственника имущества учреждения определена законом (п. 2 ст. 120 ГК РФ). А потому по правилу ст. 4 ГК РФ по отношениям, возникшим до введения в действие нормы ст. 120 ГК РФ (в ред. Федерального закона от 03.11.2006 № 175-ФЗ «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона “Об автономных учреждениях”, а также в целях уточнения правоспособности государственных и муниципальных учреждений»), положения новой редакции этой статьи применяются к правам и обязанностям, возникшим после введения ее в действие.

В связи с этим важно установить, когда у кредитора автономного учреждения появляется право обращения к субсидиарному должнику.

Как следует из прежней редакции ст. 120 ГК РФ, правовое значение для возникновения права требования к субсидиарному должнику учреждения имеет факт отсутствия денежных средств у основного должника.

Вследствие этого ответственность собственника имущества учреждения рассматривается судами как особый вид субсидиарной ответственности, и, как указано в п. 4 постановления Пленума ВАС РФ от 22.06.2006 № 21 «О некоторых вопросах практики рассмотрения арбитражными судами споров с участием государственных и муниципальных учреждений, связанных с применением статьи 120 Гражданского кодекса Российской Федерации», особенность такой ответственности со-

стоит в том, что собственник имущества учреждения не может быть привлечен к ответственности без подачи в суд искового требования к основному должнику.

В целом право требования кредитора учреждения и, соответственно, обязательство собственника возникают со времени установления двух фактов: недостаточности денежных средств у учреждения и обращения в суд с иском к основному должнику.

Суды также считают, что право требования удовлетворения от собственника появляется, когда кредитору стало известно о невозможности получения исполнения по судебному решению от основного должника (постановления ФАС Волго-Вятского округа от 28.04.2005 № А39-5070/2004-222/5, Московского округа от 12.01.2005 № КГ-А40/12463-04, Поволжского округа от 15.04.2004 № А72-6094/03-Г381).

Моментом возникновения права требования кредитора к субсидиарному должнику рассматривается также и момент, когда основной должник отказался удовлетворить требования кредитора или не дал в разумный срок ответ на предъявленное требование (постановления ФАС Западно-Сибирского округа от 12.05.2004 № Ф04/2563-535/А46-2004 и от 08.01.2003 № Ф04/80-1113/А46-2002, Восточно-Сибирского округа от 30.07.2004 № А74-117/04-К1-Ф02-2798/04-С2, Северо-Кавказского округа от 14.09.2000 № Ф08-2493/2000). Такая судебная практика не учитывает специфики права требования к субсидиарному должнику учреждения и формируется в соответствии с общим правилом взыскания долга с субсидиарного должника частного лица, сформулированным в п. 53 постановления Пленума ВС РФ и ВАС РФ от 01.07.1996 № 6/8 «О некоторых вопросах, связанных с применением части первой Гражданского кодекса Российской Федерации», в котором говорится, что при разрешении споров, связанных с применением субсидиарной ответственности, необходимо иметь в виду, что предусмотренный п. 1 ст. 399 ГК РФ порядок предварительного обращения кредитора к основному должнику может считаться соблюденным, если кредитор предъявил последнему письменное требование и ему было отказано в удовлетворении либо кредитор не получил ответа на свое требование в разумный срок.

В русле последнего подхода складывается единообразная судебная практика в отношении трактовки момента возникновения права требования к собственнику имущества автономного учреждения, образованного из учреждения.

Так, постановлением от 04.03.2009 по делу № А39-966/2008-121/16 ФАС Волго-Вятского округа для определения времени формирования права требования к субсидиарному должнику — публичному образованию — по долгу автономного учреждения, возникшему до внесения изменений в ст. 120 ГК РФ, указал на правовое значение момента образования задолженности основного должника. В постановлениях ФАС Центрального округа от 28.03.2008 по делу № А62-3425/2007, от 28.03.2008 по делу № А62-3423/2007, от 03.04.2008 № Ф10-1177/08, от 03.04.2008 № Ф10-1172/08, от 01.04.2008 № Ф10-1175/08, от 22.09.2008 № Ф10-4097/08 указано, что изменение правового положения учреждения после появления у истца права требования, а у третьего лица — обязанности исполнения гражданско-правового обязательства не имеет правового значения для закрепления оснований ответственности собственника имущества по таким обязательствам. Суд считает, что для определения момента возникновения обязательства третьего лица необходимо обратить особое внимание на факты заключения договора, появления обязательства по оплате муниципальным учреждением и вынесения решения суда о взыскании задолженности с муниципального учреждения. В постановлении ФАС Московского округа от 07.02.2008 № КГ-А40/14759-07 указано: по причине того, что спорное обязательство определилось ранее внесения изменений в ст. 120 ГК РФ, ответственность по обязательствам автономного учреждения, возникшим в 2005 году, несет его собственник.

Таким образом, судебная практика следует тенденции усиления ответственности учредителей и участников за создаваемые юридические лица, и поэтому судебной практике может быть дана только позитивная оценка, несмотря на то что такой подход к установлению момента возникновения права требования рассматривается кредиторами негативно при решении вопроса об исковой давности по требованию к субсидиарному должнику, как об этом обоснованно пишет М.Г. Прилучный[8].

Поэтому при обращении с иском к субсидиарному должнику автономного учреждения, образованного из учреждения, по обязательству автономного учреждения, возникшему до вступления в действие новой редакции ст. 120 ГК РФ, нужно учитывать, что иск будет удовлетворен в разрез с положениями прежней редакции закона и разъяснениями Пленума ВАС РФ в постановлении от 22.06.2006 № 21, но в гармонии со справедливостью, при этом негативным аспектом будет то, что при возражениях о пропуске срока исковой давности будет учитываться именно момент возникновения обязательства основного должника.

В свете наметившейся тенденции к расширению ответственности публичного учредителя по обязательствам созданных юридических лиц логичным и последовательным решением сложившейся двойственности статуса автономного учреждения представляется использование двоякого механизма ответственности субсидиарного должника.

Бюджетные учреждения созданы для осуществления государственных функций и оказания государственных услуг и не могут иметь как собственных средств, так и собственных нужд, как трактует сущность этих юридических лиц Министерство финансов РФ[9], следовательно, обоснованно устанавливать субсидиарную ответственность учредителя по возникающим вследствие их деятельности обязательствам. По смыслу этого разъяснения целесообразно также отделять действия автономного учреждения в качестве государственного или муниципального заказчика от действий, осуществляемых самостоятельно, разделяя, соответственно, и ответственность по обязательствам.

Французская публичная протекционистская модель сформирована именно по такому принципу и исключает эту проблему: пользователь услуги, оказываемой в рамках публичной службы, может взыскать задолженность с территориального образования, делегировавшего ее выполнение юридическому лицу, как если бы территориальное образование не делегировало выполнение публичной службы[10].

В части выполнения автономными учреждениями заданий учредителей необходимо закрепить ответственность, следующую из специальной правоспособности автономных учреждений, в части осуществления предпринимательской деятельности — ответственность, равную обязательствам других участников гражданского оборота.

Целесообразно также установить для автономных учреждений обязательное требование об определенном размере уставного капитала, на который его возможные кредиторы смогут обратить взыскание по обязательствам, вытекающим из коммерческой деятельности автономных учреждений.

Стороны могут указать в самом договоре, в пределе либо за пределом доведенных до автономного учреждения лимитов бюджетных обязательств заключается сделка, — и таким способом решить вопрос о субъекте ответственности.

Более того, для автономных учреждений порядок одобрения крупных сделок и сделок с заинтересованностью целесообразно распространить на сделки, связанные с расходованием выделенных средств. Этот прием будет отвечать порядку открытости ведения автономным учреждением бухгалтерской отчетности.

Позитивным моментом представляется также реализация полной самостоятельности автономных учреждений, воплощаемая в возможности иска автономного учреждения к учредителю о взыскании недополученных автономным учреждением средств финансового обеспечения (постановление ФАС Московского округа от 27.10.2008 № КГ-А40/8646-08).

Согласно практике существует проблема неправомерного создания автономного учреждения (постановление ФАС Московского округа от 29.09.2009 № КГ-А41/9699-09). Представляется, что по долгам незаконно созданного учреждения также должен нести ответственность учредитель.

В настоящий момент национальное законодательство стран Европейского союза претерпевает изменения под влиянием законодательства Европейского союза, требующего введения в национальные законодательства принципов публичности и конкуренции[11].

Отвечает этой тенденции и эволюция российского законодательства в сфере регулирования правового положения государственных организаций.

Институт ответственности автономных учреждений обладает теми же признаками, что и аналогичный институт коммерческих организаций, а именно:

— полной самостоятельной ответственностью;

— небольшим объемом имущества, на которое может быть обращено взыскание;

— ответственностью органов и их членов,  призванной компенсировать недостаточность средств юридического лица при совершении крупных сделок и сделок с заинтересованностью.

Поэтому эта организационно-правовая форма удобна  государству для вступления с автономными учреждениями в коммерческие отношения, при которых невозможна ответственность по обязательствам друг друга, но реальна ответственность по своим обязательствам в отношении друг друга.

Во Франции в последние 20 лет государство все чаще обращается к новым формам достижения социальной цели и повышения эффективности использования государственного имущества. Во-первых, к осуществлению социально значимых услуг может приступить любой желающий, получая при этом право на государственные субсидии, что становится стимулом для частных лиц к выполнению публичных функций, при этом с освобождением государства от лишних затрат. Во-вторых, все чаще используется институт концессии государственного имущества с передачей публичного имущества в частные руки (части порта, гаража для автобусов). Для этого не требуется создавать особое юридическое лицо. Следовательно, эффективность решения как социальных, так и коммерческих публичных задач все менее привязывается к особой организационно-правовой форме юридического лица[12].

Представляется, что российское законодательство движется в этом же направлении, уравнивая все более и более государственные юридические лица с частными, задача же юридической науки и практики — смягчить получаемые при этом законодательные перегибы.

Библиография

1 См.: Суханов Е.А. Гражданское право как отрасль права // Гражданское право: Учеб.: В 4 т. Т. 1: Общая часть. — М., 2004. С. 210.

2 См.: Информационное письмо Президиума ВАС РФ от 14.07.1999 № 45 «Об обращении взыскания на имущество учреждения» // Вестник ВАС РФ. 1999. № 11.

3 См.: Суханов Е.А. Указ. раб. С. 54.

4 См.: Сыроедова О.Н. Акционерное право США и России: Сравнительно-правовой анализ. — М., 1996. С. 101.

5 Проект Концепции развития законодательства о юридических лицах // СПС «Гарант».

6 Там же.

7 См.: Андреев В.К. Об автономных учреждениях // Российская юстиция. 2007. № 2.

8 См.: Прилучный М.Г. О некоторых вопросах привлечения собственника имущества учреждений к субсидиарной ответственности // Арбитражные споры. 2008. № 1.

9 См.: Письмо Министерства финансов России от 06.04.2007 № 02-13-10/833.

10 См.: Douence J.-C. Note // Revue francaise de droit administrative. 2007. № 4 juillet-aout. Р. 826.

11 Там же.

12 Douence J.-C. Op. cit. P. 821—824.