Ответственность за издание правовых актов, признанных судом незаконными

УДК 342.56

Страницы в журнале:  90-95

И.Ю. Синдеева,

кандидат юридических наук, преподаватель кафедры РАНХиГС при Президенте РФ Россия, Москва sindeeva@migsu.ru

И.О. Воробьева,

Председатель Десятого арбитражного апелляционного суда, Россия, Москва 10aas.info@arbitr.ru

Е.В. Черникова,

доктор юридических наук, кандидат экономических наук, зав. кафедрой правового обеспечения экономики и финансов РАНХиГС при Президенте РФ, судья Десятого арбитражного пелляционного суда Россия, Москва ec8064@mail.ru

Обосновывается необходимость усиления ответственности органов исполнительной власти, местного самоуправления, должностных лиц за издание незаконных актов, принятие решений и совершение действий (бездействия). Анализируется судебная практика, предлагаются меры по предотвращению нарушений закона государственными органами, органами местного самоуправления, должностными лицами при издании правовых актов, по защите интересов лиц, чьи права нарушены незаконным актом.

Ключевые слова: административное производство, арбитражный суд, должностное лицо, ответственность, подведомственность дел, правовой акт, суд.

В  Российской Федерации до сих ïîð отсутствует закон, дающий определение нормативного правового акта и устанавливающий требования к правовому акту, к нормативному правовому акту. В правовой литературе существует множество определений правовой нормы, нормативного правового акта. При этом все авторы обращают внимание на публичный характер нормативного правового акта, принятие его правомочным органом, неоднократное применение, юридические последствия для неопределенного круга лиц.

И.Н. Барциц и С.В. Бошно определяют нормативный правовой акт как письменный документ, принятый управомоченным субъектом права (государственным органом, органом местного самоуправления, институтами прямой демократии), имеющий официальный характер и обязательную силу, выражающий властные веления и направленный на регулирование общественных отношений [4, с. 31—32].

Если нормативные правовые акты содержат нормы права, то индивидуальные правовые акты — не что иное как акты применения правовых норм [2, с. 323]. Они устанавливают, изменяют права и обязанности конкретных лиц, регулируют конкретные отношения. Из формулировки понятия правового акта следует, что основным требованием к нему является законность. Закону должна соответствовать и процедура его издания, и форма, и содержание. Это требование вытекает даже из его названия — «правовой акт». Понятие «неправовой акт» нелепо. Однако и органы исполнительной власти, и органы местного самоуправления регулярно издают именно неправовые акты.

В 2011 году арбитражные суды рассмотрели 1356 дел об оспаривании нормативных правовых актов, из них удовлетворено 321 заявление, что составляет 23,7 % от количества рассмотренных дел данной категории. В 2012 году арбитражными судами удовлетворено 27,1% таких заявлений, в 2013 году —26,5% заявлений. Следовательно, из года в год более 25% оспариваемых нормативных правовых актов признаются судом недействующими.

В 2011 году арбитражные суды рассмотрели 82 957 дел об оспаривании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, из них удовлетворено 39 589 заявлений, т. е. 47,7% от количества рассмотренных дел данной категории. В 2012 году арбитражными судами удовлетворено 52,6% таких заявлений; в 2013 году из 108 987 рассмотренных дел удовлетворено 60 790 заявлений, что составляет 55,8% [11]. Таким образом, более половины из обжалуемых ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления ежегодно признаются арбитражным судом незаконными.

В 2011 году было рассмотрено 45 920 дел об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей, из них удовлетворено 23 959 заявлений (52,2 %), в 2012 году удовлетворено 51,6% таких заявлений; в 2013 году рассмотрено 68 760 дел, из которых удовлетворено 33 462 заявления (48,7%).

При этом очень большое количество незаконных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления не оспаривается по различным причинам, т. е. даже приведенные данные судебной статистики не отражают всей картины бедствия.

При этом статистика нарушения прав граждан при принятии правовых актов, решений, совершении действий (бездействия) государственными органами, органами местного самоуправления менее доступна для широкого круга лиц, хотя суды такой учет ведут и ежедневно признают незаконными действия должностных лиц, бездействие должностных лиц в виде непредставления документов, невыдачи разрешений и пр., признают недействительными и недействующими постановления глав администраций.

Многие юристы имеют богатый опыт в сфере защиты прав граждан, пострадавших в результате принятия неправомерных актов, решений, совершения незаконных действий (бездействия) государственными органами, органами местного самоуправления. При этом граждане, особенно те, кто не имеет возможности пригласить адвоката, оспаривают в суде далеко не все случаи нарушения своих прав. В статьях 249 Гражданского процессуального кодекса РФ и  251 Арбитражного процессуального кодекса РФ указано, что обязанность доказывания соответствия оспариваемого ненормативного правового акта закону или иному нормативному акту, законности принятия оспариваемого решения возлагается на орган или лицо, которые приняли оспариваемые акт, решение или совершили действие (бездействие). Однако заявитель обязан указать именно те права и свободы, которые  нарушены оспариваемым актом, и обосновать свои требования. При этом даже представитель юридического лица не всегда может исчерпывающе, грамотно и убедительно ответить на вопросы, возникающие в судебном заседании, и отстоять свою позицию. Нередко при оспаривании акта, принятого органом исполнительной власти (Росприроднадзором, Ростехнадзором, Роспотребнадзором и др.), требуются специальные познания, которых заявитель не имеет. В то же время представитель органа исполнительной власти, напротив,  обладает такими знаниями в силу своей профессиональной деятельности.

Как известно, безвозмездное участие адвоката в рассмотрении дела по назначению суда предусмотрено ст. 50 ГПК РФ, ст. 15 Федерального закона от 21.11.2011 № 324-ФЗ «О бесплатной юридической помощи в Российской Федерации», Федеральным законом от 31.05. 2002 № 63-ФЗ «Об адвокатской деятельности и адвокатуре в Российской Федерации».

Учитывая общественное значение дел об оспаривании ненормативных правовых актов, действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц, полагаем, следует законодательно закрепить право получения гражданами бесплатной юридической помощи при представлении их интересов в суде по таким делам. При реализации этих намерений, вероятно,  возникнут проблемы: участниками государственной системы бесплатной юридической помощи являются, в первую очередь, органы государственной власти и подведомственные им учреждения, т. е. те лица, чьи акты и действия (бездействие) будут оспариваться. Граждане могут недоверчиво отнестись к юристам, оказывающим бесплатную юридическую помощь при обжаловании актов государственных органов, органов местного самоуправления, и в случае отказа судом в удовлетворении заявления несправедливо обвинять юристов  в некомпетентности, зависимости от органа государственной власти.

Видимо, следует рассмотреть возможность назначения судом адвоката для участия в делах этой категории и по возможности облегчить, упростить процедуру получения им вознаграждения из бюджета за оказанную юридическую помощь. В настоящее время в ряде регионов получение вознаграждения затруднено тем, что адвокат должен представить копии клиентских соглашений, а это может расцениваться как нарушение адвокатской тайны.

До сих пор нет полной ясности в вопросе подведомственности дел об оспаривании правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, об оспаривании решений административных органов о привлечении к административной ответственности юридических лиц и индивидуальных предпринимателей. Даже суды не всегда могут определить, затрагивает ли акт права и законные интересы лиц в сфере предпринимательской и иной экономической деятельности [9], подлежит ли спор рассмотрению в арбитражном суде.

Заявители —  юридические лица или индивидуальные предприниматели нередко оказываются в юридическом тупике: добиваясь рассмотрения дела об оспаривании акта государственного органа в арбитражном суде, они утрачивают возможность рассмотрения дела в суде общей юрисдикции. Особенно часто такая ситуация складывается при оспаривании постановлений государственной инспекции труда. Арбитражные суды прекращают производство по делу, полагая, что заявитель в этом случае привлекается к административной ответственности как работодатель, а не как субъект предпринимательской деятельности. Заявитель тем временем пропускает срок обращения в суд общей юрисдикции и утрачивает саму возможность рассмотрения дела.

Иногда заявитель, получив постановление о прекращении дела, считает, что в суде он ничего не добьется, и не обращается больше никуда. При этом арбитражные суды принимают и рассматривают заявления об оспаривании других решений того же органа — государственной инспекции труда, где заявитель выступает работодателем [10].

Показателен пример, когда заявитель — юридическое лицо обратился в суд общей юрисдикции с заявлением о признании незаконным и отмене постановления Государственной инспекции труда в Краснодарском крае о привлечении его к административной ответственности. Производство по делу было прекращено, а заявителю определением суда было разъяснено, что ему «следует обратиться для рассмотрения дела в административном порядке». Видимо, имелся в виду досудебный порядок оспаривания акта. Но закон не запрещает обращаться в суд, не подавая жалобы в вышестоящие административные органы. Тогда заявитель обратился в Арбитражный суд Краснодарского края, который также прекратил производство по делу, полагая, что дело не подлежит рассмотрению в арбитражных судах [8]. Больше заявитель никуда обращаться не стал.

Таким образом, даже опытные юристы и судьи испытывают затруднения при разрешении вопроса о подведомственности таких дел. Суды в соответствии с АПК РФ, ГПК РФ прекращают производство по делу и не передают материалы дела в компетентный орган по подведомственности, как указано в ст. 29.4 Кодекса РФ об административных правонарушениях. Это — еще один довод в пользу необходимости создания административных судов. Полагаем, сейчас выработать единообразную практику определения подведомственности дел  должна Судебная коллегия по административным делам Верховного Суда РФ.

Но после рассмотрения дела судом, признавшим решения и действия (бездействие) государственных органов, органов местного самоуправления незаконными, понес ли кто-либо ответственность за незаконные действия? Пострадал ли кто-то, кроме заявителя, в этой ситуации? Как решение суда повлияло на административные отношения, участниками которых, в сущности, являемся все мы?

Не умаляя значения решения суда по частноправовому вопросу, заметим, что правосудное решение по делам из публичных отношений влияет на жизнь большого количества людей. Незаконный правовой акт  наносит вред не только заявителю. Его признание судом недействующим, недействительным может и должно предотвращать принятие аналогичных незаконных правовых актов, но этого в большинстве случаев не происходит, а решения суда практически никак не отражаются на служебном положении виновных в нарушениях закона должностных лиц.

Ныне недействующие АПК РФ 1992 года и  АПК РФ 1995 года предусматривали возможность вынесения судом частного определения в случае выявления при рассмотрении спора нарушения законов и иных нормативных актов в деятельности организации, государственного органа, органа местного самоуправления, должностного лица. Действующий АПК РФ 2002 года  вынесения частного определения судом не предусматривает. При этом ст. 226 ГПК РФ предоставляет суду право вынесения такого частного определения.

Следовательно, арбитражный суд, в отличие от суда общей юрисдикции, установив, что оспариваемый акт или порядок его принятия не соответствует закону, частного определения в адрес соответствующих организаций, государственных органов, органов местного самоуправления, должностных лиц вынести не может. Поэтому руководитель должностного лица, виновного в принятии незаконного акта, совершении действия (бездействия), и вышестоящий орган так и не узнают о признании арбитражным судом акта недействительным, а если и узнают, то виновный в принятии этого незаконного акта к ответственности привлечен не будет.

Есть государственные органы, должностные лица, систематически принимающие незаконные акты, совершающие незаконные действия, причем в случаях, когда имеется вступившее в законную силу решение суда по аналогичным отношениям. Зачастую издание незаконного акта вызвано отнюдь не сложностью разрешаемой проблемы,  правовыми коллизиями или  неурегулированнîстью законодательством определенного вида отношений. Причины этого явления могут быть самые разные: от некомпетентности должностных лиц, их ошибок, ложно понимаемых интересов службы до злоупотреблений.

С целью обучения государственных и муниципальных служащих проводятся семинары, организуются всевозможные курсы повышения квалификации. Однако, судя по тому, что арбитражные суды на протяжении ряда лет удовлетворяют более половины заявлений об обжаловании ненормативных правовых актов, решений и действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления и около 30% заявлений об оспаривании нормативных правовых актов, принимаемых мер явно недостаточно.

Гражданин, не будучи виновным, соблюдая требования закона, оплачивая налоги, вынужден еще и добиваться отмены очевидно незаконного постановления о назначении ему наказания, для чего требуются специальные познания, обращение к адвокату, ходатайство о восстановлении пропущенного срока на обжалование, так как такие постановления обычно приходят по почте спустя месяц после их вынесения. Постановления отменяют, но извинений никто не приносит. Создается впечатление, что лица, принимающие такие акты, считают их незначительными записками, направляемыми органом исполнительной власти для развлечения тому, кому они хотят. А пострадавшие граждане безмолвствуют, часто радуясь, что в результате длительных хлопот удается все-таки отменить заведомо незаконное постановление. 

Как быть в такой ситуации? Активнее надо применять депремирование виновных должностных лиц. С этой целью в соответствующих положениях о премировании государственных и муниципальных служащих в качестве основания для лишения премии следует предусмотреть подготовку и издание актов, решений и совершение действий (бездействия) государственных органов, органов местного самоуправления, признанных судом незаконными. Необходимо разработать и принять федеральный закон об административном производстве, административной процедуре, регламентирующий эту процедуру, дающий понятие административного акта, определяющий требования к нему.

Но этого недостаточно. Представляется, что граждане и юридические лица не должны оставлять без внимания незаконные акты государственных органов, органов местного самоуправления, от которых они пострадали. Если доводить эти факты до сведения руководства органа, должностного лица, издавшего незаконный акт, принявшего незаконное решение, добиваться извинения и даже реабилитации, не боясь прослыть жалобщиком и скандалистом, незаконных актов и решений станет, полагаем,  меньше.

Хочется также напомнить, что при обучении государственному и муниципальному управлению студентам, слушателям преподают специальные дисциплины. Ведь публичное право состоит из писаных  и неписаных правил. Например, в параграфе 35 Закона об административном производстве Германии  указано, что административный акт — мера, принимаемая административным органом в сфере публичного права для урегулирования единичного случая внешним воздействием [1]. Следовательно, нельзя забывать, что административная деятельность — это услуга, предоставляемая гражданину и уже оплаченная его налогами, поэтому доброжелательность и ответственность при оказании этой услуги — главное требование к государственной и муниципальной администрации.

Список литературы

1. Административно-процессуальное право Германии: Закон об административном производстве; Закон об административно-судебном процессе; Законодательство об исполнении административных решений / пер. с нем. М.: Волтерс-Клувер, 2007.

2. Алехин А.П., Кармолицкий А.А. Административное право России: учеб. М.: Зерцало-М,  2012. 

3. Барциц И.Н. Конституционное право на хорошее (эффективное) управление: критерии, показатели, оценки // Конституционное и муниципальное право. 2013. №11.

4. Барциц И.Н., Бошно С.В. Источники служебного права: учеб. М.: РАГС, 2007.

5. Гришковец А.А. Дисквалификация государственных гражданских служащих // Административное и муниципальное право. 2013. № 12.

6. Постатейный комментарий к Арбитражному процессуальному кодексу Российской Федерации / под ред. П.В. Крашенинникова. М.: Статут, 2013.

7. Николаева Т.А. Рассмотрение арбитражными судами дел об оспаривании нормативных актов // Эффективное государственное и муниципальное управление как фактор социально-экономического развития России: сб. ст. междунар. науч.-практ. конференции МИГСУ РАНХиГС. М.: Проспект, 2014.

8. Определение Арбитражного суда Краснодарского края от 04.02.2010 по делу № А32-2195/2010-4/87-23аж.

9. Определения ВАС РФ от 30.07.2009 № ВАС-9140/09 по делу № ВАС 6815/09; от 17.10.2013 № ВАС-14611/13 по делу № А 56-66281/ 2012; от 11.12.2013 № ВАС-17695/13 по делу № А 65-11265/2013; постановление ФАС Волго-Вятского округа от 18.11.2013 № А79-12101/2012 по делу № А-79-12101/2012; апелляционное определение Московского городского суда от 14.03.2013 по делу № 11-7937.

10. Постановление ФАС Московского округа от 17.06.2014 № Ф05-12101/2012 по делу № А41-43621/13; постановление ФАС Западно-Сибирского округа от 11.09.2013 по делу № А45-28044/12.

11. Справка о рассмотрении арбитражными судами дел, возникающих из административных и иных публичных отношений. URL: http://www.arbit.ru

12. Черникова Е.В. Проблемы развития административной юстиции и административного производства в современной России // Эффективное государственное и муниципальное управление как фактор социально-экономического развития России: сб. ст. междунар. науч.-практ. конференции МИГСУ РАНХиГС. М.: Проспект, 2014.

13. Энциклопедия государственного управления в России. Т. 4. ч.1 / под ред. В.К. Егорова. М.: РАГС, 2008.