Ответственность и наказание депутатов в современной России[1]

УДК 342.53 

Страницы в журнале: 41-45

А.В. МАЛЬКО,

 доктор юридических наук, профессор, заслуженный деятель науки Российской Федерации, директор Саратовского филиала Института государства и права РАН  igp@sgap.ru

Р.С. МАРКУНИН,

аспирант кафедры теории государства и права Саратовской государственной юридической академии

Рассматривается юридическая ответственность и ее соотношение с наказанием. Приводятся примеры мер ответственности депутатов представительных органов власти, на основании чего сделан вывод о нетождественности данных понятий. Представлены предложения по внесению соответствующих изменений в действующее законодательство.

Ключевые слова: представительный орган, депутат, юридическая ответственность, наказание, отзыв.

Liability and Punishment of Deputies in Contemporary Russia

Malko A., Markunin R.

The legal responsibility and its relation to punishment are considered. The examples of sanctions of deputies of representative bodies are led, on the basis of the conclusion is fact that the above concepts are not identical. The approach to the decision of questions in the form of entering of respective alterations into the current legislation is offered.

Keywords: representative body, deputy, legal responsibility, punishment, comment.

Вопрос о разграничении юридической ответственности и наказания является одним из наиболее дискуссионных в правовой теории. Причиной этому служит тот факт, что правильное соотношение данных понятий способствует более глубокому пониманию института юридической ответственности, его места и роли в правовой действительности.

На протяжении длительного периода ученые-правоведы отстаивают различные точки зрения о соотношении вышеназванных понятий. Одни считают, что эти понятия равнозначны[2], другие полагают, что они могут быть сопоставлены между собой как целое и часть[3], третьи отмечают, что ответственность — это обязанность претерпеть неблагоприятные последствия правонарушения, а наказание — это форма реализации данной обязанности, причем форма наиболее последовательная[4] (имелось в виду, что, к примеру, было возможно привлечение лица к уголовной ответственности с освобождением от наказания, когда формой реализации ответственности выступало государственное осуждение). Решение вопроса о том, какой вариант избрать, зависит от подхода к проблеме, от понимания юридической ответственности. Все эти варианты имеют право на существование, поскольку каждый в определенной мере отражает объективную реальность[5].

«Отличия между ними, — верно отмечает В.И. Червонюк, — отображены в философских категориях возможности и действительности. Если юридическая ответственность — это обязанность претерпевать меры государственно-принудительного воздействия, то наказание — это фактическое претерпевание этих мер. Кроме того, ответственность не сводится к наказанию, может существовать и без него. В то же время наказание всегда предполагает ответственность. Из этого можно сделать заключение, что понятие юридической ответственности по своему объему шире наказания»[6]. Об этом же пишет и Н.В. Витрук, подчеркивая, что «наказание есть фактическое претерпевание различного вида лишений (обременений) правонарушителем, содержащее справедливое возмездие (кару) по закону»[7].

Наше мнение по вопросу соотношения юридической ответственности и наказания сводится к тому, что наказание является составной частью юридической ответственности и представляет собой наиболее крайнюю меру государственного принуждения в виде лишения определенных благ и ограничения прав и свобод лица, совершившего правонарушение. Вместе с тем приравнивать наказание и юридическую ответственность не следует, так как помимо мер наказания составным элементом юридической ответственности являются также иные меры, которые к наказанию не относятся. Для более убедительной аргументации нашей позиции проиллюстрируем действие вышеназванных институтов в отношении такого должностного лица, как депутат представительного органа власти.

Сама процедура привлечения депутата к ответственности имеет свои особенности. Мировая практика идет по пути защиты депутатов от возможных противоправных действий со стороны государственных органов. В нашей стране тоже не исключена такая опасность. Правда, во многих странах объем депутатской неприкосновенности несколько меньше, чем в России. При этом если, например, в Великобритании и Индии возникает потребность арестовать депутата, то запрашивают только согласие спикера соответствующий палаты[8]. У нас же согласно ч. 1. ст. 20 Федерального закона от 08.05.1994 № 3-ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» процедура лишения депутата неприкосновенности осуществляется только после дачи согласия всей палаты представительного органа. После лишения депутата неприкосновенности он может быть привлечен к уголовной ответственности с избранием меры наказания, связанной с лишением или ограничением свободы, в соответствии с требованиями Уголовного и Уголовно-процессуального кодексов РФ.

Пример меры дисциплинарного наказания содержится в ст. 45 постановления Государственной Думы ФС РФ от 22.01.1998 № 2134II ГД «О Регламенте Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации», где закреплена мера ответственности, носящая дисциплинарный характер, а именно лишение права выступать на заседании палаты за действия, противоречащие нормам депутатской этики.

Как видно, и в первом, и во втором случае речь идет о юридической ответственности и об избрании меры наказания за совершенное правонарушение. Различие заключается лишь в видах ответственности, к которой привлекается депутат представительного органа. Однако, как мы говорили ранее, понятие юридической ответственности не исчерпывается мерами наказания, так как в ее механизме могут быть задействованы и иные меры, относящиеся к позитивному аспекту ответственности.

Позитивная ответственность в правовой сфере связана с социально-правовой активностью, проявлением инициативы при реализации своих полномочий. Именно данная сторона ответственности имеется в виду, когда говорят о чувстве (осознании) ответственности. Ответственность в указанном смысле рассматривается как осознанная и воспринятая депутатом социальная необходимость инициативного выполнения долга, всей суммы лежащих на нем обязанностей: политических, моральных, правовых.

Важность позитивной ответственности отражена в ч. 2 ст. 1 Федерального закона от 06.10.2003 № 131-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон № 131-ФЗ), согласно которой местное самоуправление определено как самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения. В данном случае подразумевается элемент самоосознания населением того, что очень многое зависит от него самого. Помимо этого в рамках позитивной ответственности могут быть задействованы свои специфические меры ответственности, такие как отзыв депутата и роспуск представительного органа власти.

Рассматривая институт парламентской ответственности, следует обратить внимание на то, что влияние граждан на деятельность депутатов и контроль за осуществлением их полномочий, а также необходимость установления ответственности депутатов предопределяются социальной функцией народного представительства, заключающейся в поддержании тесной связи с обществом. Депутаты призваны обеспечивать так называемую обратную связь, т. е. доведение до представительных учреждений воли избирателей, воплощение их интересов в решениях публичной власти[9]. В решении этого вопроса важную роль играет институт отзыва депутата, который, например, на муниципальном уровне власти является формой ответственности перед населением и избирателями и выполняет роль меры наказания. В этом можно убедиться, проанализировав ч. 2 ст. 24 Закона № 131-ФЗ, в которой закреплено, что основаниями для отзыва депутата, члена выборного органа местного самоуправления, выборного должностного лица местного самоуправления могут служить только его конкретные противоправные решения или действия (бездействие) в случае их подтверждения в судебном порядке. Наличие такого основания позволяет нам рассматривать сегодняшний институт отзыва лишь как меру наказания. Однако интересным является тот факт, что в ранее действующем  Федеральном законе от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» основанием отзыва являлась утрата доверия избирателей, вследствие чего отзыв нельзя было рассматривать как меру наказания, так как основанием применения мер наказания может быть лишь совершение противоправного деяния, которое могло отсутствовать при утрате доверия. Во многом это и послужило причиной того, что новый закон социально-психологическое основание отзыва выборных должностных лиц местного самоуправления (утрата доверия населения) заменил правовым. Однако вопрос о том, к какой именно мере можно было отнести ранее действующий институт отзыва депутата, остается открытым. Мы считаем, что институт отзыва относился к мере позитивной ответственности и имел функцию своеобразной гарантии, обеспечивающей защиту прав населения. Отнесение отзыва к мерам позитивной ответственности объясняется специфичностью конституционной ответственности, санкции которой заключаются в изъятии конституционно-правовых статусов при отсутствии противоправных действий с их стороны.

Основываясь на сделанном нами выводе о возможности отнесения отзыва депутата к мерам позитивной ответственности, мы склонны полагать, что представительная демократия должна выстраиваться на доверии народа: как правило, выборные лица, политические партии, выдвигающие кандидатов на выборах, утратившие доверие населения, не получают его поддержки и на очередных выборах. Утрата доверия как основание отзыва депутата должна давать возможность населению, не дожидаясь очередных выборов, досрочно прекратить полномочия выборного лица, не пользующегося более поддержкой избирателей. Признавать, что основанием отзыва должностных лиц местного самоуправления может быть только правонарушение, как это сейчас закреплено в законодательстве, мы полагаем неверным, потому как существующая формулировка не включает в себя моральные и нравственные аспекты, которые мы считаем очень важными, особенно если речь идет о местном уровне власти. К примеру, совершение действий, порочащих статус выборного лица местного самоуправления, не является правонарушением и не считается основанием отзыва депутата по действующему законодательству. Следует отметить, что процедура отзыва депутата чрезвычайно усложнилась: защищая права депутата, законодатель по сути свел право избирателей на отзыв депутатов, которые не оправдывают их доверия, к пустой декларации.

В связи с этим полагаем, что назрела необходимость расширения действия такого института, как отзыв депутата представительного органа, а именно использование его как меры не только наказания в рамках ретроспективной ответственности, но и защиты, гарантии прав населения. Устанавливая на законодательном уровне утрату доверия в качестве основания для отзыва депутата вне зависимости от наличия правонарушения с его стороны, тем самым мы задействуем позитивный аспект ответственности. Считаем, что поддержка политики представительных органов населением является обязательным составляющим элементом их функционирования, и в случае утраты этого доверия дальнейшая деятельность органов власти или отдельного депутата будет противоречить самой сути представительства. Тем самым мы расширяем такую меру юридической ответственности, как отзыв депутата, и определяем основания для ее применения не только в качестве наказания, но и защиты прав избирателей.

Однако обосновывая существование мер ответственности, не относящихся к наказанию, и называя их мерами защиты, мы рискуем натолкнуться на еще одну проблему. В данном вопросе необходимо помнить о мерах социальной защиты и безопасности, которые не только не относятся к мерам наказания, но и могут выходить за рамки юридической ответственности, являясь частью лишь государственного принуждения. Например, Н.И. Матузов пишет, что часть мер, применяемых к лицам, не совершившим никакого правонарушения, таких как принудительное лечение, задержание по подозрению, обыск, досмотр, требование соблюдать под угрозой штрафа существующие санитарные, противопожарные, экологические, гигиенические нормы и правила, предупреждение, профилактика, обязательные прививки, медосмотры, — не являются мерами ответственности. Подобные меры называют мерами социальной защиты, безопасности. В указанных и других аналогичных случаях есть только принуждение, ответственности нет. Конечно, всякая юридическая ответственность предполагает элемент государственного принуждения, но не всякое государственное принуждение связано с правовой ответственностью, оно применяется, как мы видели, и по другим поводам[10].

Таким образом, меры социальной защиты и безопасности достаточно многообразны и могут как относиться к мерам ответственности (отзыв депутата, роспуск представительного органа), так и находиться за их рамками, к примеру, являясь мерами пресечения, имеющими целью прекращение противоправного поведения (арест, подписка о невыезде и т. д.).

Стоит также отметить, что не только наличие позитивной ответственности мешает нам поставить знак равенства между ответственностью и наказанием. Мы разделяем позицию Э.А. Джалилова, который утверждает, что юридическая ответственность за правонарушение не сводится лишь к наказанию, реализации санкции, обязанности, осуждению, оценке со стороны государства и государственному принуждению. Каждое из указанных явлений с определенной стороны характеризует юридическую ответственность. С момента совершения правонарушения юридическая ответственность возникает в виде обязанности, за которой следуют осуждение (оценка) и основанная на государственном принуждении реализация санкции (применение наказания)[11].

Исходя из вышесказанного, можно сделать вывод о том, что юридическая ответственность (даже только в классическом ретроспективном понимании) — понятие более сложное, объемное, включающее в себя и правовые наказания. Другими словами, наказание является своеобразным итогом, конечной стадией юридической ответственности и выступает в виде формы и меры юридического осуждения (порицания) виновного, его противоправного поведения, в результате чего субъект в чем-то обязательно ограничивается, чего-то лишается. В итоге есть все основания утверждать, что юридическая ответственность является комплексным институтом и представляет собой сознательное соблюдение и исполнение требований, предусмотренных нормой права, а в случае их нарушения предполагает необходимость для лица претерпевать неблагоприятные последствия в виде определенных лишений. Отождествлять юридическую ответственность лишь с наказанием — значит упускать из виду иные явления, входящие в ее состав, в том числе и меры государственного принуждения, которые относятся к позитивному аспекту данного института.

Библиография

1 Работа выполнена при поддержке Российского гуманитарного научного фонда (проект №  11-03-00506а).

2 См.: Филимонов В.Д. Уголовная ответственность и общественное принуждение // Труды Томского университета.   — Томск, 1965. Т. 159. С. 113; Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. — Рига, 1924. С. 656; Малеин Н.С. Об институте юридической ответственности // Юридическая ответственность: проблемы и перспективы: труды по правоведению. — Тарту, 1989. Вып. 852. С. 30.

3 См.: Нырков В.В. Поощрение и наказание как парные юридические категории / под ред. А.В. Малько. — Саратов, 2006. С. 134.

4 См.: Кучинский В.А. Личность, свобода, право. — М., 1978. С. 175.

5 См.: Лазарев В.В., Липень С.В. Теория государства и права: учеб. 2-е изд., испр. и доп. — М., 2000. С. 405.

6 Червонюк В.И. Теория государства и права: учеб. — М., 2006. С. 568—569.

7 Витрук Н.В. Общая теория юридической ответственности: моногр. — М., 2008. С. 34.

8 См.: Доронина О.В. Депутатский иммунитет: некоторые вопросы теории и практики: метод. пособие. — Калуга, 2009. С. 116.

9 См.: Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. — М., 1991. С. 170.

10 См.: Матузов Н.И., Малько А.В. Теория государства и права: учеб. — М., 2004. С. 243.

11 См.: Джалилов Э.А. Юридическая ответственность политических партий в Российской Федерации: автореф. дис. … канд. юрид. наук. — Казань, 2012. С. 14.